中國立法權限劃分

中國立法權限劃分 　　1978年改革開放以來，中國的立法工作取得了長足進展，立法成就舉世矚目。但是，也應當看到，在中國的立法工作中，還存在著立法混亂、以立法謀私、借立法卸責擴權、重復立法、立法效率效益低下等問題。這些問題的存在，有多方面的原因。其中一個重要原因，是中國立法體制中立法權限劃分較粗或者劃分不當所致。目前，立法權限劃分問題已成為掣肘中國立法為適應市場經(jīng)濟體制建立和依法治國需要而進一步發(fā)展的瓶頸。為此，筆者想從理論與實踐的結合上，就中國劃分立法權限問題談談自己的一些看法。

　　本文所討論的立法權限，是指一個主權國家中現(xiàn)行全部有關需要通過立法方式加以調整、控制和規(guī)范的事項的權力范圍，即立法主體行使立法職權的權力限度和內容范圍。對立法權限進行劃分，主要目的是為了科學而合理地決定立法事項的不同歸屬，既包括立法的實體性權力內容的分配，也包括其形式要件的確認和劃分，確定哪些主體可以成為立法主體以及這些主體在立法權限體制中的地位及其相互關系，它們各自制定的規(guī)范性法律文件的效力等級（位階）等�，F(xiàn)代政治和法治具有動態(tài)的和不斷發(fā)展變化的特性，它們對立法既有穩(wěn)定不變的要求，又有適時適量加以變更調整的要求。從立法體制上對立法權限做出盡可能科學而切合實際的劃分，就是這種要求的一個集中體現(xiàn)。如何在既有的立法體制基礎上對有關的立法權限重新劃分，其實質是國家中政治關系、經(jīng)濟關系和社會關系的重新定位，是對權力格局的調整和權力背后的利益的重新分配。

　　現(xiàn)代憲政理論認為，倘若國家的立法權限劃分不當，將產(chǎn)生以下不良后果：一是可能出現(xiàn)中央過分集權或者地方過分分權的狀況，在多數(shù)情況下，無論出現(xiàn)哪一種狀況，都會對國家的穩(wěn)定和社會的發(fā)展帶來損害；二是可能造成政治體制結構失衡和政治權力行使失控，給管理造成混亂，阻礙社會進步，甚至引發(fā)社會動亂；三是對立法造成損害，出現(xiàn)立法無序，如越權立法、重復立法、立法懈怠等以立法謀私的現(xiàn)象，導致法律體系的混亂和法律難以實施。因此，立法權限劃分是一項敏感而細致的“切蛋糕”的政治和法治系統(tǒng)工程，必須慎之又慎。

　　一、中國立法權限劃分的歷史回顧與模式比較

　　一個國家立法權限劃分的歷史，往往是這個國家政治變遷、經(jīng)濟發(fā)展和社會變革的歷史寫照。法國從第一共和國到第五共和國的幾部憲法，都在立法權限劃分部分打上了階級關系變更的歷史烙印。瑞士歷史上幾次大的憲法修改和近年來正在進行的修憲運動，最重要和最敏感的也是聯(lián)邦和州的權限劃分問題。

　　盡管中國有自己的國情，但立法權限變更的過程仍反映了1949年以來共和國歷史變遷和政治發(fā)展的軌跡。新中國成立以后，伴隨著中國政治、經(jīng)濟、社會和文化的曲折發(fā)展，以及立法制度的變化，立法權限的劃分大致經(jīng)歷了三個時期，形成了三種既有歷史聯(lián)系又不盡相同的立法權限劃分模式。

　�。ㄒ唬┑谝粋�時期：分散立法模式

　　從中華人民共和國成立的1949年到1954年憲法的頒布，是中國實行分散立法模式的時期。這一時期立法權力的行使具有多極化和分散化的特點，主要表現(xiàn)為從中央到地方的多級主體享有立法職權。在中央一級，享有立法職權的主體是中國人民政治協(xié)商會議全體會議和中央人民政府委員會和政務院。

　　根據(jù)1949年9月27日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中國人民政治協(xié)商會議組織法》的規(guī)定，在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協(xié)商會議全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權，其享有的立法職權是：制定或者修改中國人民政治協(xié)商會議組織法；制定或者修改中國人民政治協(xié)商會議共同綱領；制定或者修改中央人民政府組織法。

　　根據(jù)1949年9月27日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《中華人民共和國中央人民政府組織法》的規(guī)定，中央人民政府委員會依據(jù)共同綱領行使以下立法職權：制定并解釋國家的法律，頒布法令并監(jiān)督其執(zhí)行；廢除或者修改政務院發(fā)布的與國家的法律、法令相抵觸的決議和命令；批準或者廢除或者修改中華人民共和國與外國訂立的條約和協(xié)定。

　　根據(jù)中央人民政府組織法的規(guī)定，政務院有權：頒布決議和命令，并審查其執(zhí)行；有權廢除或者修改各委、部、會、院、署、行和各級政府與國家的法律、法令和政務院的決議、命令相抵觸的決議和命令；有權向中央人民政府提出議案。

　　在地方一級，行使地方立法職權的主體包括大行政區(qū)的人民政府，省的人民政府，直轄市、大行政區(qū)轄市和省轄市的人民政府，縣人民政府，以及民族自治地方的自治機關。

　　根據(jù)1949年12月26日政務院制定的《大行政區(qū)人民政府委員會組織通則》的規(guī)定，大行政區(qū)人民政府有權擬定與地方政務有關的暫行法令條例，報政務院批準或者備案。

　　根據(jù)1950年1月6日政務院制定的《省、市、縣人民政府組織通則》的規(guī)定，省人民政府有權擬定與本省政務有關的暫行法令條例，報主管大行政區(qū)人民政府轉請政務院批準或者備案。直轄市、大行政區(qū)轄市和省轄市的人民政府，有權擬定與本市政有關的暫行條例，報上級人民政府批準�？h人民政府有權擬定與縣政有關的單行法規(guī)報請省人民政府批準或者備案。

　　根據(jù)《中華人民共和國民族區(qū)域自治實施綱要》的規(guī)定，各民族自治區(qū)的自治機關在中央人民政府和上級人民政府法令所規(guī)定的范圍內，依其自治權限，可以制定本自治地方的單行法規(guī)，呈報上兩級人民政府核準并報政務院備案。

　　1954年6月19日，由中央人民政府委員會第32次會議決定，撤銷大行政區(qū)，大行政區(qū)一級的立法職權隨之取消。

　　上述各項規(guī)定，是新中國初建時期實行立法分權模式的主要法律依據(jù)和制度安排。這一時期之所以賦予眾多主體以立法職權，形成分散立法的格局，主要原因：一是形勢變更的需要。新中國成立，百廢待興，革命和建設都需要秩序和規(guī)范，但由于徹底廢除了國民黨的偽法統(tǒng)，要依靠中央立法很快制定出能夠滿足和適應形勢發(fā)展所需要的大量法律法令，是不可能的；二是此時期的立法權限劃分體制“完全基于當時新老解放區(qū)的情況差別懸殊而確立的。對新解放的地區(qū)，不論其為省級或縣級，都有必要給予立法規(guī)的權力，以便因地制宜地實行各項改革，建立民主政權，恢復和發(fā)展國民經(jīng)濟�！� 在這個時期，中國立法權限劃分采取的是分散立法模式，縣以上各級人民政府都或多或少地享有立法職權，在其職權范圍內對所轄行政區(qū)域內的部分或者全部事務依法行使立法職權來進行管理。在這種立法模式下，提高了立法效率，從中央到地方的立法速度大大加快。據(jù)統(tǒng)計，從1950―1953年，中央立法共435件，年均立法109件。地方立法雖無全面的詳細統(tǒng)計數(shù)字，但從浙江、內蒙古以及上海的立法情況卻可見一斑。浙江從1950―1953年，共制定暫行法令條例和單行法規(guī)653件，年均立法163件；內蒙古從1950―1954年，制定各種條例和規(guī)范性文件368件，年均立法73.5件；上海從1950―1954年9月，制定暫行法令條例和單行法規(guī)799件，年均立法159件。

　　在傳統(tǒng)立法學的立法權限劃分模式理論中，分散立法并未作為一種立法模式被普遍接受和使用，比較接近的概念是“分權的集權模式”，即在一個國家中，立法權主要由地方行使或者由地方和中央共同行使，在有的事項上以地方為主，在有的事項上則以中央為主。聯(lián)邦制國家多采用這種立法權限劃分體制，單一制國家實行此制的尚不多見。 分散立法模式與分權的集權模式相比較，主要差別在確定立法權限劃分模式的標準上，分散立法不是以解決中央和地方關系的立法分權作為主要參照系的，它的劃分標準是立法主體的多寡，參與立法的主體越多，表明立法權的行使越分散。

　　與分散立法模式相關的還有一種是地方分權模式，在立法理論上是指完全的地方分權，即國家作為一個政治整體，中央實際上不能行使立法權，一切立法權統(tǒng)歸地方所有，地方制定的法律規(guī)范只對于國家的部分區(qū)域發(fā)生法律效力。這是一種理論分析擬制的模式，一般認為，只有在國家被割據(jù)并且名存實亡的情況下，才可能出現(xiàn)這種模式的現(xiàn)實形態(tài)。

　�。ǘ�）第二個時期：中央集權的立法模式

　　從1954年憲法頒布到1979年全國人大五屆二次會議前，中國實行的是中央集權的立法模式。在這個時期，立法權限比較集中，除民族自治地方外，其他地方權力機關均不享有立法職權，國家行政機關亦無立法方面的職權。

　　1954年憲法規(guī)定，全國人民代表大會是行使國家立法權的惟一機關，有權修改憲法和制定法律，全國人大常委會有權解釋法律和制定法令。

　　1955年第一屆全國人大第二次會議通過的《關于授權常務委員會制定單行法規(guī)的決議》，把享有國家立法權的范圍擴大到了全國人大常委會。該項授權決議解釋的理由是，“隨著社會主義建設和社會主義改造事業(yè)的進展，國家急需制定各項法律，以適應國家建設和國家工作的要求。在全國人民代表大會閉會期間，有些部分性質的法律，不可避免地急需常務委員會通過實施。為此，……授權常務委員會依照憲法的精神、根據(jù)實際需要，適時地制定部分性質的法律即單行法規(guī)�！�

　　1959年，第二屆全國人大第一次會議，進一步授權全國人大常委會在全國人大閉會期間根據(jù)情況的發(fā)展和工作的需要，有權修改現(xiàn)行法律中已經(jīng)不適用的條文。民族自治地方的自治機關有權制定自治條例和單行條例，報全國人大常委會批準。由于憲法和有關組織法沒有規(guī)定，各省、市、縣原有的擬定法令、條例或單行法規(guī)的立法職權實際上已被取消。中國這個時期的立法權限劃分的體制突出地體現(xiàn)了中央集權的特征。

　　在第二個時期，中國立法權限劃分采取的是中央集權的立法模式。這是1954年憲法對立法權限劃分規(guī)定的結果，即毛澤東講的“立法權集中在中央” .立法的中央集權是這一時期中國實行高度集中的計劃經(jīng)濟體制的政治需要和法律翻版。這種立法權限劃分體制在“重人治、輕法治”的思想的配合下，嚴重阻礙了中國立法的發(fā)展進程。據(jù)統(tǒng)計，從1954年憲法頒布后到1979年，包括各種意見、辦法、命令、決議、決定、通知、報告、答復、辦法等在內的中央立法共1，115件，年均59件，地方因無立法權所以記錄為零。 中央集權的立法模式強有力地保證了中央對全國各項事業(yè)的集中統(tǒng)一領導，但也在相當程度上影響了地方積極性的發(fā)揮，阻礙了中國社會主義法制的全面發(fā)展。

　　目前，在一些單一制國家實行中央集權的立法模式是比較普遍的，如朝鮮、越南、斯里蘭卡、土耳其等。實行中央集權立法模式的利弊得失，在國際上尚無統(tǒng)一評判標準，通常因國家大小和政體不同而異。

　　在單一制的中小國家實行中央立法集權模式，往往利大于弊，主要表現(xiàn)為：

　　1、實行中央立法集權模式可以強化中央集權，維護國家高度統(tǒng)一，使中央得以法律統(tǒng)一號令全國；

　　2、實行中央立法集權模式可以最大限度地防止法出多門，保持法律體系的統(tǒng)一性；

　　3、實行中央立法集權模式有利于全體公民和社會組織統(tǒng)一遵守和執(zhí)行法律。

　　但對于一些大國來講，實行中央集權立法模式的弊端是顯而易見的：

　　1、容易導致權力過分集中，有時還會出現(xiàn)專制獨裁；

　　2、對地方的行為束縛過多，影響地方因地制宜地實施管理，不利于調動地方的積極性；

　　3、不利于地方對中央立法的補充和具體化，尤其是結合各地方的實際情況來實施憲法，補充和完善中央立法的不足。

　　在理論上，立法權限劃分是實行中央集權模式還是地方分權模式，有一定度的標準和比例。奧地利法學家凱爾遜認為：“集權與分權的程度，以法律秩序里中央規(guī)范與地方規(guī)范的多少與輕重的相對比例而定。如果一切規(guī)范均對于整個的領域生效，集權是全部的。如果一切規(guī)范均只對于領域的不同部分生效，均只對于劃分后的地區(qū)生效，分權是全部的�！碑斎�，立法的全部集權和全部分權只是理想的兩極。凱氏指出，因為在法律社會里，立法權限劃分必須有一個集權的最低限度和一個分權的最高限度，國家才不致有瓦解的危險，而全部的集權與全部的分權勢必導致這種瓦解的發(fā)生。

　�。ㄈ�）第三個時期：集權的分權立法模式

　　從1979年第五屆全國人民代表大會第二次會議至今，中國立法權限劃分采取的是集權的分權立法模式。中國共產(chǎn)黨的十一屆三中全會以后，為了適應全國工作重點轉移到社會主義現(xiàn)代化建設上來的需要，改變中央立法集權的狀況，調動中央和地方的兩個積極性，1979年7月，第五屆全國人大第二次會議通過了《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，明確規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常委會，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在和國家的憲法、法律、政策、法令、政令不抵觸的前提下，可以制定和頒布地方性法規(guī)，并報全國人大常委會和國務院備案。

　　1982年憲法的頒行，奠定了中國中央與地方分享立法職權體制的憲法基礎。

　　從形式要件上來看，1982年憲法對有關立法主體的立法權限劃分的規(guī)定包括：全國人大有權修改憲法并監(jiān)督憲法實施，制定和修改刑事、民事、國家機構和其他的基本法律，改變或者撤銷全國人大常委會不適當?shù)臎Q定等；全國人大常委會有權解釋憲法、監(jiān)督憲法的實施，制定和修改除基本法律以外的其他法律，對全國人大制定的法律進行部分補充和修改，解釋法律，撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，撤銷地方國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議；國務院有權制定行政法規(guī)；省級人大及其常委會有權制定地方性法規(guī)，報全國人大常委會備案；民族自治地方的人大有權制定自治條例和單行條例。

　　1986年第二次修改的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第7條規(guī)定，省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大市的人民代表大會，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人大常委會批準后施行。

　　1992年7月，第七屆全國人大常委會第二十六次會議通過決定，授予深圳市的人大及其常委會以制定法規(guī)的權力。1994年和1996年又先后授予廈門市、珠海市及汕頭市的人大及其常委會制定法規(guī)權。

　　憲法、法律和立法授權決定的這些規(guī)定，使中國的立法權限在形式上得到了初步劃分，加上從法律體系的構成上對行政規(guī)章制定權 的確認，基本上構成了從中央到地方、從權力機關到行政機關行使立法職權的立法權限體系。

　　中國在第三個時期對立法權限的劃分采取了集權的分權模式，其特點是在中央對立法的集中統(tǒng)一領導的前提下，適當?shù)刭x予地方以一定的立法職權，以作為對中央立法的補充和具體化。

　　在立法理論上，集權的分權模式是指在一個主權國家中，立法權主要由中央行使，但在一定條件、限度和程序的規(guī)制下，地方政府可以適當?shù)匦惺怪醒胧谟璧哪承┑胤搅⒎�權。這種模式的特點是以中央集權為主，以地方分權為次，地方的立法權限遠遠不如中央，而且地方立法權的行使要較多地受制于中央。

　　從實踐來看，一些單一制國家在授予地方政府立法職權的時候，往往采用此種模式，如法國、英國、日本等。傳統(tǒng)的聯(lián)邦制國家多采用分權的集權模式，但是，近幾十年來的情況也在發(fā)生變化。1848年制定的瑞士聯(lián)邦憲法，對聯(lián)邦與各州的立法權限做了比較明確的劃分，曾被有的學者認為，這部憲法實質上是一份地方分權的契約。但是現(xiàn)在，瑞士憲法對于立法權限的劃分，體現(xiàn)了既非聯(lián)邦的中央集權化也非各州的地方分權化的思想，是一種“適度地分權” .盡管美國憲法對聯(lián)邦和州的立法權限做了比較明確的規(guī)定，但是自20世紀20－30年代以來，也出現(xiàn)了聯(lián)邦權力擴張的現(xiàn)象。

　　中國根據(jù)1982年憲法建構的立法權限劃分模式，屬于立法集權的分權模式。這種模式在一定程度上調動了中央立法和地方立法的兩個積極性，使中國的立法工作取得了前所未有的成就。改革開放24年來，除了修改制定1982年憲法和3個憲法修正案外，中央立法已達1，330余件（其中全國人大及其常委會制定法律和有關法律問題的決定430余件，國務院制定行政法規(guī)900余件），中央立法年均55.4件；地方人大及其常委會制定了8，000余件地方性法規(guī)，地方立法年均333件。但1982年憲法確立的這種立法模式也存在明顯弊端，最突出的是它不能滿足地方政府對立法權力資源的需求，在某種程度上遏制了地方推進經(jīng)濟發(fā)展和政治改革的步伐。正因為存在上述弊端，中央政府才多次采用立法授權方式（包括法律的授權和授權決定的授權）賦予一些地方的人大及其常委會以地方立法權或者授權立法權。盡管部分地方權力機關獲得了制定地方性法規(guī)的形式性權力，但由于在實質內容上與中央立法的許多事項未做劃分或者劃分不清，所以仍然沒有能夠真正解決問題。

　　二、中國劃分立法權限的思路和方法

　　就法律上的規(guī)定而言，中國憲法和法律規(guī)定的立法權限內容多有交叉、重合，或者含糊不清，導致地方與中央、行政機關與權力機關在一些事項上都認為自己擁有立法職權。鑒于中國憲法和有關法律對于立法權限規(guī)定內容本身的混合不清，有人主張放棄劃分立法權限的努力，認為這將是徒勞無功的，與其嘗試進一步劃分立法權限，不如維持現(xiàn)狀，將注意力更多地投向立法程序。筆者認為這種主張過于悲觀。盡管立法權限劃分最根本的是政治體制的設計和改革問題，但在這個體制未做重大變更的前提下，從技術上對立法權限的某些方面做出更明晰的劃分，不僅是應當?shù)模�而且是有可能做得到的�?br>
　　從技術層面來看，中國憲法和法律對立法權限的劃分主要由三部分構成：立法主體、立法權限形式和立法權限內容。在立法學上，立法主體是指擁有制定、認可、修改、補充、解釋和廢止法律（廣義的法律）權力的機關（機構）。由于各個立法主體的法律地位以及管轄區(qū)域、范圍的不同，因而它們之間以層級或系列關系構成了一個相互關聯(lián)的縱橫交錯的體系。立法權限形式是指立法主體以何種方式行使立法職權及其結果的表現(xiàn)形式。由于立法表現(xiàn)形式的不同，構成了以位階關系組合的法律體系。在中國，這個體系是由憲法、基本法律、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等構成。如果僅從立法主體和立法形式上來區(qū)分各自的立法權限，相對來講是比較容易的。中國現(xiàn)行的立法權限體制主要就是由這兩部分組成。但是在實踐中，這種劃分并不能有效解決問題，因為它不是真正意義上的實體內容的立法權限劃分。

　　立法權限劃分的實在要求主要還應包括立法事項即立法內容的歸屬的確定。顯然，中國憲法和法律關于立法權限的內容劃分存在著諸多問題，主要涉及以下幾個方面：

　　其一，在中央和地方立法權限的劃分方面，存在的主要問題是應當根據(jù)什么思路和按照什么方法來劃分這兩個方面的立法權限內容。就劃分思路而言，立法是實行中央集權制，還是地方“分權制”，或者中央與地方的“均權制”？劃分方法是為劃分思路服務的，國外已有比較成熟的經(jīng)驗可以借鑒。

　　其二，在權力機關與行政機關關于立法事項的權限劃分方面，主要問題是能否劃清內容界限以及根據(jù)何種原則和方法進行劃分。國務院制定行政法規(guī)的權限形式（行政法規(guī)）雖較為簡單，但其內容事項卻相對比較具體、全面，部委規(guī)章也相應地受惠于這種劃分方式。地方規(guī)章的內容與同級人大以及行政法規(guī)和部委規(guī)章的內容在很大程度上是競合的。對于這些問題應當怎樣處理？

　　其三，在中央權力機關內部的職權內容劃分方面，全國人大及其常委會的立法權限主要是一種形式劃分而不是實體權力即內容事項的劃分，憲法規(guī)定的全國人大及其常委會的實際職權內容規(guī)限顯得比較空泛，因此在兩者之間很難有效區(qū)分基本法律規(guī)定事項和法律規(guī)定事項各應是哪些。

　　其四，在地方權力機關之間的立法權限劃分方面，省級人大、省會市人大和較大市人大以及獲立法授權的地方人大，它們之間的立法權限除了程序和行政區(qū)域等的限制外，在立法內容事項上并無原則區(qū)別。而且，與中央立法權限的內容相比，地方人大立法權限涉及的內容相當廣泛，除了某些必須以國家立法權形式加以規(guī)定的內容外，幾乎到了無所不包的程度。

　　從技術上解決立法權限劃分的問題，應當根據(jù)中國國情，進一步厘清思路，選定方法、方式。

　�。ㄒ唬﹦澐至⒎�權限的思路

　　按照什么思路或者原則劃分中央和地方的立法權限，是一個必須確定的前提性條件。

　　在聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦的立法權來自各州或成員邦及其人民的同意，聯(lián)邦和州或邦享有的立法職權以制憲時的約定為基準。這種約定往往是一個以信念和利

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