論地方人大依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)

論地方人大依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán) 　　討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的重大事項(xiàng)，是憲法和地方組織法賦予地方人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。依法行使決定權(quán)，對(duì)于貫徹依法治國(guó)方略，推進(jìn)依法行政、公正司法和完善人民代表大會(huì)制度意義深遠(yuǎn)。

　　依法行使決定權(quán)的實(shí)踐與探索

　　多年以來，地方各級(jí)人大從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，在實(shí)現(xiàn)重大事項(xiàng)決策民主化、科學(xué)化、制度化的進(jìn)程中進(jìn)行了積極的實(shí)踐與探索，作用不斷凸現(xiàn)。

　�。ㄒ唬┎粩鄬�(shí)踐規(guī)范，保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。討論、決定重大事項(xiàng)，是保障國(guó)家的法律、法規(guī)在本地區(qū)得到實(shí)施的一項(xiàng)重要職權(quán)。多年以來，地方人大對(duì)“一府兩院”的工作、計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算、依法治國(guó)方略和科教興國(guó)戰(zhàn)略在本地區(qū)的實(shí)施、國(guó)企改革、農(nóng)業(yè)發(fā)展、反腐倡廉和加強(qiáng)精神文明建設(shè)等事關(guān)全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)的重大事項(xiàng)，各自作出了幾十項(xiàng)決議、決定，依法規(guī)范了一部分行政行為，對(duì)保障和促進(jìn)各地的改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展起到了積極的作用。

　�。ǘ�）心系廣大群眾，促進(jìn)了事關(guān)人民切身利益問題的解決。多年以來，各級(jí)地方人大分別就水資源保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、耕地保護(hù)、解決城鎮(zhèn)居民住房困難、社會(huì)治安、掃“黃”打“非”、取締亂收費(fèi)等問題作出了相應(yīng)的決議、決定，并認(rèn)真督促執(zhí)法機(jī)關(guān)貫徹實(shí)施，較好解決了廣大人民群眾密切關(guān)注的一些實(shí)際問題，保護(hù)了公民的切身利益，進(jìn)一步密切了黨和政府與人民群眾的關(guān)系。

　　（三）摸著石頭過河，探索了依法行使決定權(quán)的路子。在依法行使決定權(quán)的實(shí)踐中，雖然各地的認(rèn)識(shí)不同，進(jìn)展各異，但大致都走過了深入調(diào)研、提出決定議案、提請(qǐng)同級(jí)黨委認(rèn)可、提請(qǐng)常委會(huì)審議通過、交付“一府兩院”實(shí)施和進(jìn)行督促檢查的“六步棋”。進(jìn)入九十年代中后期來，廣東等10多個(gè)省市人大常委會(huì)還作出了關(guān)于討論、決定重大事項(xiàng)的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件，使之逐步走上了規(guī)范化、制度化、法制化的軌道，初步淌出了一條依法行使決定權(quán)的路子。

　　當(dāng)前存在的主要問題與原因

　　從目前地方人大依法行使決定權(quán)的現(xiàn)狀看，平心而論，一方面是成效凸現(xiàn)，但另一方面顯而易見的是還很不到位，其表現(xiàn)和原因是多方面的：

　　一是有關(guān)法律不完善-難為。憲法第104條和地方組織法第44條雖然對(duì)地方人大行使決定權(quán)作出了規(guī)定，但由于規(guī)定比較原則，缺乏相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)具體內(nèi)容、程序等的明確界定和規(guī)范，故在實(shí)際操作中總有一種沒法下手的“難為”之感，此乃影響此權(quán)行使的難點(diǎn)所在。

　　二是習(xí)慣了傳統(tǒng)的決策模式-不為。長(zhǎng)期以來，人們對(duì)大事往往習(xí)慣于“黨委決定→政府執(zhí)行→人大監(jiān)督”的模式，許多人把人大僅僅看作是“一府兩院”的監(jiān)督機(jī)關(guān)，有的地方黨委、政府對(duì)人大行使決定權(quán)之事，在認(rèn)識(shí)和實(shí)踐上也漸進(jìn)在一個(gè)既認(rèn)可又不習(xí)慣的過程之中，每遇大事，多半采用黨委、政府聯(lián)合決策或黨委決定、政府執(zhí)行的習(xí)慣做法，規(guī)避了人大作為。鑒此，人大決定幾成一廂情愿或多此一舉，故也就往往以“不為”了之。

　　三是年復(fù)一年例行公事-泛為。每年一度對(duì)地方人代會(huì)上幾個(gè)報(bào)告的決議，有的地方幾乎形成了放之四海而皆準(zhǔn)的程式文本，除了時(shí)間、屆次不同外，內(nèi)容和表述大同小異。有的面面俱到，成了大報(bào)告的“小報(bào)告”；有的原則了又原則，干脆以“同意”、“批準(zhǔn)”幾個(gè)字了事。這種“泛為”式的決議，實(shí)際上是執(zhí)行機(jī)關(guān)難執(zhí)行，權(quán)力機(jī)關(guān)難督辦。

　　四是成了借助力量任意決定-濫為。有的地方或?yàn)榱嘶I措資金、或?yàn)榱四稠?xiàng)工程上馬、或?yàn)榱伺f城改造、拆遷開發(fā)等等，故借助于人大的權(quán)威，登門求助作出相關(guān)的決定。少數(shù)地方人大誤認(rèn)為這是人家瞧得起你，應(yīng)該幫政府“排憂解難”，便不加熟慮地任意決定，成了“頭痛醫(yī)頭”、“腳疼醫(yī)腳”的“救火兵”。殊不知如此一來，不僅影響權(quán)力機(jī)關(guān)的威信，且事倍功半的教訓(xùn)也并不鮮見。

　　五是顧慮重重優(yōu)柔寡斷-少為。一些地方人大對(duì)依法行使決定權(quán)心情復(fù)雜，既想實(shí)踐又顧慮重重：一怕與黨委有爭(zhēng)權(quán)之嫌；二怕與政府有分權(quán)之疑；三怕自身有越權(quán)之慮。覺得何謂重大事項(xiàng)？理論上說不清，工作中道不明，如若“錯(cuò)位”不如“少為”，何必與黨委政府爭(zhēng)權(quán)、分權(quán)，還是少談“決定”、“決議”，多講“服從”、“服務(wù)”，“多一事不如少一事”，故往往形成了優(yōu)柔寡斷的少為局面。

　　進(jìn)一步強(qiáng)化依法 行使決定權(quán)的幾點(diǎn)思考

　　討論、決定重大事項(xiàng)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)管理地方事務(wù)的基本形式之一。憲法第104條規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項(xiàng)�！钡胤浇M織法第44條也明確規(guī)定：“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護(hù)、民政、民族等工作的重大事項(xiàng)�！币婪�、全面、有效、正確地行使決定權(quán)，對(duì)于保障促進(jìn)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，貫徹依法治國(guó)方略，完善地方人大職能和發(fā)揮其應(yīng)有作用至關(guān)重要。針對(duì)當(dāng)前存在的薄弱環(huán)節(jié)，筆者認(rèn)為應(yīng)從7個(gè)方面予以加強(qiáng)。

　�。ㄒ唬┨岣哒J(rèn)識(shí)是基礎(chǔ)。地方人大行使決定權(quán)，從權(quán)力的來源看，是人民當(dāng)家作主、管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的重要體現(xiàn)，是社會(huì)主義民主政治制度的體現(xiàn)。憲法和法律賦予地方人大的職權(quán)中，決定權(quán)是最主要、最根本的職權(quán)，處于核心的地位，是逐步實(shí)現(xiàn)決策民主化、科學(xué)化、制度化的客觀要求。這種決策是通過地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)廣泛集中民智、充分反映民意和按照法定程序集體作出的，能使重大事項(xiàng)的決策更加全面、正確和可行。因此，要從“三個(gè)代表”的高度，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)行使決定權(quán)的意義，按照鄧小平同志說的“人民贊成不贊成”、“人民答應(yīng)不答應(yīng)”、“人民高興不高興”、“人民滿意不滿意”作為衡量我們工作的標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)代表人民管理地方事務(wù)，履行法律賦予的神圣職責(zé)。

　�。ǘ�）理順體制是關(guān)鍵。憲法和法律賦予地方人大討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)重大事項(xiàng)的權(quán)力。因此，從權(quán)力的主體看，人大既非與黨委“爭(zhēng)權(quán)”，也非與政府“分權(quán)”，而是法定的職權(quán)，此是不爭(zhēng)的定位。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度是黨領(lǐng)導(dǎo)人民建立的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方人大依法行使決定權(quán)，是把黨的主張變成國(guó)家意志的途徑之一。雖然以黨委或行政決策為主的模式仍在今后一個(gè)時(shí)期和較大范圍內(nèi)繼續(xù)發(fā)生作用，但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的國(guó)家權(quán)力配置看，隨著依法治國(guó)方略的推進(jìn)和政治體制改革的不斷深入，人大的職權(quán)必將逐步到位，將目前的“黨委決策→政府執(zhí)行→人大監(jiān)督”的國(guó)家權(quán)力運(yùn)行機(jī)制模式逐步過渡到“黨委建議→人大決定→政府執(zhí)行”的法制軌道上來，已是歷史的必然。江澤民同志明確指出：“對(duì)法律規(guī)定須經(jīng)人大及其常委會(huì)審議、決定的重大事項(xiàng)，經(jīng)黨委審查原則同意后，應(yīng)當(dāng)依照法定程序提交人大及其常委會(huì)審議、決定，支持人大依法行使職權(quán)，使黨的主張通過法定程序變?yōu)閲?guó)家意志和人民的自覺行動(dòng)�！币虼�，進(jìn)一步理順體制，對(duì)國(guó)家職權(quán)配置在縱向和橫向上逐步加以調(diào)整，使地方人大理直氣壯地充分行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，這既是黨加強(qiáng)和改善對(duì)國(guó)家政治生活的領(lǐng)導(dǎo)，提高執(zhí)政水平和能力，保障人民當(dāng)家作主的題中之義，也是一個(gè)艱難的“陣痛”和必須的轉(zhuǎn)變。

　�。ㄈ�）科學(xué)界定是前提。從決定權(quán)的內(nèi)容看，到底什么是重大事項(xiàng)？這既是一個(gè)理論問題，也是一個(gè)實(shí)踐問題，要根據(jù)憲法和法律規(guī)定，并與當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況相結(jié)合來明確范圍、科學(xué)界定。筆者認(rèn)為，從總體上看，地方人大決定權(quán)的內(nèi)容應(yīng)嚴(yán)格按照法律的規(guī)定，這其中，既要區(qū)分決定權(quán)與立法權(quán)的異同，又要弄清決定權(quán)與任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)的交叉與區(qū)分。此外，也可把區(qū)域變更、授予地方榮譽(yù)稱號(hào)、代表地方形象特色的花、樹、鳥等作為考慮之列。

　　從具體界定上看，應(yīng)把握七個(gè)原則：一是合法性原則。要從法律明確賦予人大及其常委會(huì)職權(quán)的角度來確定重大事項(xiàng)的范圍。二是人民性原則。要廣泛集中民智，充分表達(dá)民意，為人民說話，切實(shí)把廣大人民群眾普遍關(guān)心、事關(guān)其切身利益等問題確定為重大事項(xiàng)。三是全局性原則。要把本地諸如改革、發(fā)展、穩(wěn)定和推進(jìn)依法治國(guó)方略等一些事關(guān)全局的、根本的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的問題列為重大事項(xiàng)。四是區(qū)域性原則。我國(guó)幅員遼闊，人口眾多，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況各異，有的事在甲地屬于重大事項(xiàng)，可能在乙地就非重大事項(xiàng)，同樣，反之亦然。由此可見，因地制宜地界定重大事項(xiàng)切莫等閑視之。五是動(dòng)態(tài)性原則。重大事項(xiàng)是一個(gè)不確定的變數(shù)。有的事在此時(shí)是重大事項(xiàng)，但一旦到了彼時(shí)就可能不是重大事項(xiàng)，且原本不屬重大事項(xiàng)的也可能成為重大事項(xiàng)，因此，必須根據(jù)彼消此長(zhǎng)的發(fā)展動(dòng)態(tài)，審時(shí)度勢(shì)地確定重大事項(xiàng)。六是層次性原則。重大事項(xiàng)的概念上下有別。某些在縣或市一級(jí)列為重大事項(xiàng)的事，但到了市或省一級(jí)就可能非重大事項(xiàng)，因此，必須立足當(dāng)?shù)兀�把�?zhǔn)脈搏確定重大事項(xiàng)。七是可行性原則。這里包括從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，不僅要有現(xiàn)實(shí)的針對(duì)性，而且要有實(shí)現(xiàn)的可能性，且需從人大的自身?xiàng)l件出發(fā)量力而行。因?yàn)�，雖然從理論上講，人大及其常委會(huì)在決定重大事項(xiàng)方面擁有廣泛的權(quán)力，但從人大自身現(xiàn)有的資源和實(shí)際操作的能力看畢竟有限，只有突出重點(diǎn)、抓大放小才是上策。

　　據(jù)此，若以省級(jí)為例，筆者認(rèn)為以下9個(gè)方面可列為省人大常委會(huì)討論、決定的重大事項(xiàng)：1.憲法和法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的貫徹實(shí)施情況；2.國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的部分變更；3.本省財(cái)政預(yù)算的調(diào)整和部分變更，預(yù)算外資金的使用、管理及財(cái)政決算報(bào)告；4.省人大及其常委會(huì)作出的決議、決定的執(zhí)行情況；5.省委作出的重大決策，需要人大常委會(huì)相應(yīng)作出決議、決定的事項(xiàng)；6.本省教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、人口、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、民族工作；7.涉及人民群眾切身利益，廣大人民普遍關(guān)心、迫切要求解決的諸如物價(jià)、社會(huì)治安、社會(huì)保障、反腐倡廉等方面的重大問題；8.“一府兩院”認(rèn)為需要提請(qǐng)人大常委會(huì)討論決定的重大事項(xiàng)；9.省人大常委會(huì)主任會(huì)議建議提請(qǐng)常委會(huì)討論、決定的重大事項(xiàng)。

　�。ㄋ模┙ㄕ铝⒅剖潜Ｕ稀！胺▏�(yán)綱正，行必規(guī)焉”。地方人大行使決定權(quán)，必須要有法律依據(jù)和工作制度作保障。因此，省、市、自治區(qū)級(jí)人大常委會(huì)迫切需要制定涵蓋縣級(jí)以上人大及其常委會(huì)行使重大事項(xiàng)決定權(quán)的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件，切實(shí)做到有章可循，這既符合地方組織法第69條的規(guī)定，也為各級(jí)人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)提供了法律依據(jù)。對(duì)討論、決定重大事項(xiàng)可以有3種形式：（一）經(jīng)過討論審議后作出決定的重大事項(xiàng)；（二）經(jīng)過討論審議不作決定，而提出審議意見的重大事項(xiàng)；（三）只聽取報(bào)告的重大事項(xiàng)。市、縣兩級(jí)人大要從本地實(shí)際出發(fā)，依法制定行使決定權(quán)的具體辦法。

　�。ㄎ澹┮�(guī)范操作是條件。從權(quán)力的實(shí)施看，地方人大討論、決定重大事項(xiàng)，是一個(gè)民主決策的過程，必須有嚴(yán)格的程序，這是行使決定權(quán)的必備條件。“沒有規(guī)矩，不成方圓”。筆者認(rèn)為一般應(yīng)經(jīng)過5個(gè)程序：一是議案的確定。法定的議案主體都有權(quán)以書面形式向人大常委會(huì)提出決定事項(xiàng)的議案，由人大常委會(huì)黨組報(bào)同級(jí)黨委原則同意后，由主任會(huì)議研究確定列入常委會(huì)會(huì)議草案。二是調(diào)研論證。主任會(huì)議決定提交常委會(huì)會(huì)議審議的議案，應(yīng)組織人員和有關(guān)委員會(huì)進(jìn)行專題調(diào)研論證，廣泛聽取人民代表和廣大人民群眾的意見和建議。三是討論審議。在常委會(huì)審議中，議案提出單位負(fù)責(zé)人或領(lǐng)銜人應(yīng)報(bào)告議案的內(nèi)容及其有關(guān)說明，主任會(huì)議作草擬決定情況的報(bào)告，要讓委員們暢所欲言，各抒己見，并集中大家的正確意見修改完善決議或決定。四是決定的表決。待各方面意見基本一致后按照民主集中制原則對(duì)決議或決定進(jìn)行表決，由常委會(huì)全體組成人員的過半數(shù)通過生效。五是決議、決定的公布。由本級(jí)人大常委會(huì)發(fā)布并在本行政區(qū)域內(nèi)的新聞媒體上刊播公布。

　　（六）開拓創(chuàng)制是途徑。從國(guó)外議會(huì)立法或制定政策的情況看，許多法案和政策案都是由議會(huì)成員或組織提出，然后審議通過付諸實(shí)施的。而從我國(guó)地方人大制定法規(guī)、提出議案的情況看，大抵僅占三、四成左右，由此可見，地方人大依法行使決定權(quán)，既要解放思想，職權(quán)到位，又要切實(shí)提高組成人員的整體素質(zhì)，不斷拓展創(chuàng)制空間。培養(yǎng)和提高人大創(chuàng)制能力的途徑很多，但根本的是要改進(jìn)現(xiàn)有的選舉制度和代表工作制度，切忌把人大作為黨委、政府干部“終點(diǎn)站”看待，努力形成較為合理的人員、知識(shí)和年齡梯次結(jié)構(gòu)，切實(shí)把具備一定政治、經(jīng)濟(jì)、法律素質(zhì)和執(zhí)政能力的人放到人大崗位來工作，并與黨委、政府干部定期交流，從源頭上解決人大自身創(chuàng)制能力不強(qiáng)的問題。并通過借用“外腦”、專家咨詢、理論研討等方式，集思廣益，不斷提高理論、法律和人大實(shí)際工作水平，以確保所作決議、決定務(wù)必是既合法、合理、又切實(shí)可行的興國(guó)安邦之策。

　�。ㄆ撸┰鰪�(qiáng)效果是目標(biāo)�！巴椒ú蛔阋宰孕小�。討論、決定重大事項(xiàng)以后，如何做到行而有果，求得實(shí)效，這既是行使決定權(quán)的出發(fā)點(diǎn)，也是最后歸宿。而要確保所作決議、決定得以實(shí)施，則必須要有良好的法治環(huán)境和認(rèn)真監(jiān)督。要建立規(guī)范的督辦制度，通過聽取匯報(bào)、實(shí)地視察、跟蹤檢查等多種形式，督查決定的貫徹落實(shí)情況。并要有必要的制約手段，解決規(guī)避問題。對(duì)決議、決定執(zhí)行不力，或拒不執(zhí)行的，要通過采取措施以至組織特定問題調(diào)查、質(zhì)詢等法制手段加以嚴(yán)肅糾正和處理，維護(hù)地方人大依法行使決定權(quán)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，督促和保證決議、決定切實(shí)得到執(zhí)行。

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