中國(guó)地方治理結(jié)構(gòu)的歷史與轉(zhuǎn)型

中國(guó)地方治理結(jié)構(gòu)的歷史與轉(zhuǎn)型 　　一、西方政府研究思潮的主義背景

　　當(dāng)前我國(guó)公共管理的價(jià)值觀念大多是從西方引進(jìn)的。這樣的價(jià)值觀多有某種“主義”的特點(diǎn)，“主義”之爭(zhēng)在中國(guó)成為一個(gè)重要的話(huà)題。目前在中國(guó)語(yǔ)境中的“新左派”、“老左派”和自由主義、社會(huì)民主主義與其在西方語(yǔ)境中大為不同，但在“主義”基礎(chǔ)上提出的問(wèn)題有一定的相似性。

　　目前西方對(duì)政府的研究有兩種思潮：民主社會(huì)主義從政府的職能出發(fā)，傾向于建立福利國(guó)家；自由主義則從政府權(quán)力的授予來(lái)考察，傾向于建立守夜人式的國(guó)家。這兩種思潮形成于20世紀(jì)，然其淵源可以追溯到17世紀(jì)的重商主義和重農(nóng)主義。民主社會(huì)主義主張國(guó)家提供更多的福利，擴(kuò)大國(guó)家責(zé)任，但并不認(rèn)為國(guó)家權(quán)力是無(wú)限的，可以不受限。而自由主義由于害怕個(gè)人權(quán)利受到侵犯，主張縮小國(guó)家權(quán)力，但這并不等于說(shuō)不要國(guó)家干預(yù)。所以，民主社會(huì)主義和自由主義的對(duì)立不是絕對(duì)的，二者產(chǎn)生矛盾的前提是：國(guó)家的責(zé)權(quán)對(duì)應(yīng)。

　　中國(guó)現(xiàn)在不是自由放任太多，也不是國(guó)家福利太多，因此我們不是既不要自由放任又不要國(guó)家福利的問(wèn)題，而是恰恰相反，既要更多的自由放任又要更多的國(guó)家福利。在我們國(guó)家的現(xiàn)實(shí)生存環(huán)境中，不僅自由主義和社會(huì)民主主義有其基本的價(jià)值重合，而且古典自由主義和古典社會(huì)民主主義也有明顯的價(jià)值重合。其價(jià)值重合主要在于公民權(quán)利、自由與程序正義。

　　二、對(duì)當(dāng)前中國(guó)傳統(tǒng)地方治理研究的思考

　　就傳統(tǒng)中國(guó)而言，鄉(xiāng)村社會(huì)既不是被租佃制嚴(yán)重分裂的兩極社會(huì)，也不是和諧自治的內(nèi)聚性小共同體，而是大共同體本位的“偽個(gè)人主義”社會(huì)。與其他文明傳統(tǒng)相比，傳統(tǒng)中國(guó)的小共同體性更弱，但這并非因?yàn)閭�(gè)性發(fā)達(dá)，而是因大共同體的屬性所致。它與法家或“儒表法里”的傳統(tǒng)相連，形成一系列“偽現(xiàn)代化”現(xiàn)象。小共同體本位的西方傳統(tǒng)社會(huì)在現(xiàn)代化起步時(shí)曾經(jīng)過(guò)“公民與王權(quán)的聯(lián)盟”，而中國(guó)的現(xiàn)代化則可能要以“公民與小共同體的聯(lián)盟”為中介。

　　傳統(tǒng)社會(huì)的反近代化機(jī)制無(wú)疑有儒家色彩的一面，即大共同體與小共同體都抑制個(gè)性，父權(quán)制家族桎梏與專(zhuān)制國(guó)家桎梏都阻礙著自由交換、競(jìng)爭(zhēng)與市場(chǎng)關(guān)系的發(fā)展，阻礙著民主、人權(quán)與公民社會(huì)的形成。但這種反近代化機(jī)制更具有非儒家色彩（或曰法家色彩）的一面，即“大共同體”不僅抑制個(gè)性，而且抑制小共同體；不僅壓抑著市場(chǎng)導(dǎo)向的個(gè)人進(jìn)取精神，而且壓抑了市場(chǎng)導(dǎo)向的集體進(jìn)取精神。古代中國(guó)政治中樞所在的北方地區(qū)宗族關(guān)系遠(yuǎn)不如南方尤其東南一帶發(fā)達(dá)，因此公民社會(huì)的發(fā)育比南方更為困難，

　　現(xiàn)在對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)地方治理的研究有一種套路，認(rèn)為中國(guó)傳統(tǒng)的地方治理有以下五個(gè)特點(diǎn)：國(guó)權(quán)不下縣（縣以下是自治）；縣下皆宗族；宗族皆自治；自治靠倫理；自治靠鄉(xiāng)紳。這些特點(diǎn)可以歸總為：縣下無(wú)吏皆自治。最早提出傳統(tǒng)中國(guó)國(guó)權(quán)不下縣的是韋伯。他認(rèn)為，中國(guó)的儒教不可能導(dǎo)致現(xiàn)代化，因?yàn)樗�是非理性的，而現(xiàn)代化在某種意義上就是理性化。傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)的治理憑借的就是這種非理性的“卡里斯馬”型權(quán)威。

　　三、中國(guó)地方治理結(jié)構(gòu)的歷史與轉(zhuǎn)型

　　1.縣下無(wú)吏并非自古就有。

　　中國(guó)自古以來(lái)并不是縣下無(wú)吏的。古代鄉(xiāng)吏是政府養(yǎng)的一些官員，用以為國(guó)家治理社會(huì)；鄉(xiāng)役是政府強(qiáng)行指定一些人為國(guó)家治理服務(wù)。隋唐之后出現(xiàn)鄉(xiāng)紳。考察歷史可知，隋唐之前鄉(xiāng)村治理是以鄉(xiāng)吏為主的；隋唐之后則由鄉(xiāng)役和鄉(xiāng)紳共同治理。靠鄉(xiāng)役治理，存在治理者的積極性問(wèn)題；而靠鄉(xiāng)紳治理，其本身存在兩面性的問(wèn)題�？傊�，在隋唐之后的這種制度比較鄉(xiāng)吏治理，自治較專(zhuān)治濃重得多。

　　2.鄉(xiāng)役、鄉(xiāng)紳治理地方是專(zhuān)制而非自治的表現(xiàn)。

　　首先，地方由鄉(xiāng)役治理并不等于存在地方自治，相反，恰恰是專(zhuān)制的反映。因?yàn)猷l(xiāng)役是被政府依靠手中掌握的權(quán)力強(qiáng)制為政府辦差的。其次，鄉(xiāng)紳也非地方自治的體現(xiàn)者。鄉(xiāng)紳是在隋唐以后伴隨科舉制度的完備而興起的，其人員構(gòu)成主要來(lái)自：候補(bǔ)官吏，丁憂(yōu)、守制、退休致仕的官員等。鄉(xiāng)紳可以享受由國(guó)家給予的待遇：優(yōu)免權(quán)（明代以后這種優(yōu)免權(quán)更加擴(kuò)大）。鄉(xiāng)紳是地方上實(shí)際的權(quán)勢(shì)階層，他們雖不具有儒家狹隘的忠君觀念，但其對(duì)中央政府更確切的說(shuō)是當(dāng)權(quán)的中央政府，有很大的依賴(lài)，尤其是在政府更替時(shí)其隨風(fēng)倒的本性更是暴露無(wú)遺，明末清初時(shí)鄉(xiāng)紳表露出來(lái)的明顯的投機(jī)行為可為佐證。雖然隋唐宋以后，在庶民中出現(xiàn)了宗族組織，但其往往不是由血緣而是按政治等級(jí)制度（由本族中功名最大的人來(lái)主持）組織起來(lái)的。所以，從根本上說(shuō)，鄉(xiāng)紳不能作為地方自治的體現(xiàn)者，他和鄉(xiāng)役同樣是傳統(tǒng)專(zhuān)制的產(chǎn)物。

　　3.中國(guó)地方治理的兩難現(xiàn)象。

　　相比西方國(guó)家，中國(guó)歷史上缺少一種村社傳統(tǒng)，這就產(chǎn)生了中國(guó)地方治理的兩難現(xiàn)象：豪強(qiáng)與酷吏。豪強(qiáng)代表了地方勢(shì)力，基于“兔子不吃窩邊草”的考慮，他們竭力維護(hù)地方利益。而中央為了加強(qiáng)對(duì)地方的控制，派出自己的人馬-“酷吏”（司馬遷語(yǔ)）治理地方�？婆e制度和與其并行的回避制度、輪換制度容易使地方官產(chǎn)生短期行為，唯中央命是從，完全沒(méi)有對(duì)地方負(fù)責(zé)的觀念。

　　清末廢除了科舉制度，與之相伴而生的回避制度也隨之消亡。民國(guó)期間又推行委派制度，這使得地方治理方式發(fā)生了轉(zhuǎn)變。1949年建國(guó)后，新解放區(qū)的干部多來(lái)自外地，于是形成了事實(shí)上的回避制度，這一時(shí)期的地方治理兼有豪強(qiáng)和酷吏的弊端。文革期間，回避制度受到很大沖擊，很多地區(qū)都實(shí)行了干部本土化，形成了地方上復(fù)雜的人事關(guān)系，導(dǎo)致了地方豪強(qiáng)的產(chǎn)生。為避免這種情況，政府又從歷史上尋求解決方案，重新恢復(fù)了回避制度，但這又強(qiáng)化了地方官員的短期行為，容易使他們滋生酷吏心態(tài)。

　　縱觀中國(guó)歷史，地方治理是一種集權(quán)的思路，既沒(méi)有福利國(guó)家的傳統(tǒng)，也沒(méi)有地方自治的傳統(tǒng)。所以，我們不能套用西方的理論，必須尋求一種新的治理方式，跳出社會(huì)民主主義和自由主義的套路，擺脫在豪強(qiáng)和酷吏之間搖擺的困境，實(shí)行治道變革，建立與中國(guó)現(xiàn)代化相適應(yīng)的政治文明。

　　之后，與會(huì)學(xué)者就此進(jìn)行了熱烈的討論。部分學(xué)者的討論如下：

　　之一：治道應(yīng)該分兩層來(lái)討論。中國(guó)的互制分兩層：中上層和基層。如果把鄉(xiāng)村一級(jí)說(shuō)成專(zhuān)治的話(huà)，其假設(shè)在于：鄉(xiāng)紳只忠于官方，而不注重地方百姓的福利�；ブ频臋C(jī)制在以前是存在的，到宋明，中上層官員選擇機(jī)制必然使其忠于皇權(quán)，但他們也可用“四書(shū)五經(jīng)”來(lái)制約皇權(quán)，或利用皇權(quán)之間的機(jī)制來(lái)制約皇權(quán)。如海瑞。中國(guó)的互制是有的，只是與西方不同。因此討論應(yīng)注意兩個(gè)問(wèn)題：1.分上下兩層；2.專(zhuān)治和互制。

　　之二：為什么中國(guó)的治道兩千多年未改變，也難以改變？有幾點(diǎn)需要考慮：1.理論問(wèn)題。中國(guó)到現(xiàn)在幾乎是互利主義的政治。關(guān)于中國(guó)治道的考量，既要接受西方的理論，又要自己的創(chuàng)新。為什么西方的理論不適于解釋中國(guó)的治道？一是人治基礎(chǔ)在于人與人不平等的制度；二是與之相對(duì)應(yīng)的法治基礎(chǔ)是宗教。思想觀念由上帝面前人人平等發(fā)展到自然狀態(tài)下人與人的平等，制度也由神法、自然之法發(fā)展到法律，使之成為高于一切的東西。無(wú)論是福利主義的政治，還是自由主義的政治，其基礎(chǔ)都是法制的。而中國(guó)自始至終都是人治。2.中國(guó)人治傳統(tǒng)可以追溯到夏朝或更早，這樣的傳統(tǒng)仍在繼續(xù)。而當(dāng)今國(guó)人未曾從物理學(xué)、心理學(xué)等理論上予以更深的挖掘。其原因就在于習(xí)慣：記憶習(xí)慣；理解習(xí)慣（包括行為、操作）；創(chuàng)新習(xí)慣（包括思考、提問(wèn)）。人治的潛在習(xí)慣滲透到每個(gè)人的行為、思考之中。正因?yàn)槿绱�，我們不可能擺脫傳統(tǒng)，這樣的習(xí)慣可以是文人或歷史學(xué)家去延續(xù)。而新的治道更無(wú)從照搬西方的理論，必須有待各位同仁的努力。

　　之三：討論當(dāng)今中國(guó)的治道變革首先應(yīng)立足現(xiàn)實(shí)，回歸經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的考量，可思考公共財(cái)政制度的變革。以此為切口，在求得經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的同時(shí)，創(chuàng)制新的制度安排，設(shè)計(jì)新的治理結(jié)構(gòu)，并逐步加以推進(jìn)，達(dá)到新的治道追求。

　　最后，論壇主席毛壽龍教授作了總結(jié)發(fā)言。他指出，自主治理是人類(lèi)的基本事實(shí)和自然傾向，如何使這一基本的事實(shí)和傾向發(fā)揮出積極的作用，遏制其消極的作用，宏觀的治道變革至關(guān)重要。有效的宏觀治道變革進(jìn)程需要充分的學(xué)術(shù)研究，高質(zhì)量的學(xué)術(shù)研究需要有充分的學(xué)術(shù)探討空間，讓更多的人坐而論道，為公立學(xué)。宏觀的變革往往有賴(lài)于微觀的行動(dòng)，微觀行動(dòng)者需要有合理的專(zhuān)業(yè)化分工。學(xué)者要形成獨(dú)立的研究傳統(tǒng)，進(jìn)行學(xué)術(shù)的探討、研究、創(chuàng)新和實(shí)踐。天下無(wú)完美之物，任何事物都是有缺憾的，今天對(duì)治道的研究探討同樣如此。但正是由于缺憾的存在才使得有進(jìn)一步探討的空間。本次論壇會(huì)議只是這種努力的開(kāi)始，治道的追求還有賴(lài)更多同仁的共同努力，讓我們共同前行。

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