提高立法質(zhì)量離不開群眾參與

提高立法質(zhì)量離不開群眾參與 　　立法法在新時(shí)期法制建設(shè)20年后頒布實(shí)施，反映了我國(guó)在走向法治國(guó)家的道路上對(duì)立法工作提出了新的、更高的要求。過(guò)去講“有法比沒(méi)有法好”，而現(xiàn)在卻上升到追求立法品質(zhì)，關(guān)注立法質(zhì)量。立法法通過(guò)規(guī)范立法活動(dòng)，特別是通過(guò)對(duì)立法程序民主化的規(guī)定，來(lái)確保立法質(zhì)量的提高。

　　以前立法質(zhì)量不高主要表現(xiàn)為：一是立法“自肥”，立法機(jī)關(guān)自己為自己的權(quán)力和利益立法。法律本應(yīng)規(guī)范行政部門的行為，卻由該部門自己來(lái)立法；二是立法“自保”。不少部門爭(zhēng)相起草同一或類似內(nèi)容的法律，目的只是為了多給本部門確立一塊權(quán)力地盤。所以就出現(xiàn)了一件事兩個(gè)法，兩個(gè)部門分管，各自都有自己的依據(jù)的現(xiàn)象；三是立法“自相矛盾”。對(duì)同一事情，有的法律這樣規(guī)定，有的法律那樣規(guī)定，結(jié)果造成執(zhí)法中的混亂；四是立法指導(dǎo)思想落后。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)立法中，立法還涉及到是以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的原則和指導(dǎo)思想立法，還是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思想去制定、修改法律問(wèn)題。法律修改中的不當(dāng)指導(dǎo)思想使某些法律不是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的要求，而是對(duì)改革起到了阻礙作用。

　　可見立法質(zhì)量不高的主要表現(xiàn)就是，不是從廣大民眾的利益出發(fā)而是為部門私利立法。所以，解決問(wèn)題的根本途徑只能是充分發(fā)揚(yáng)民主，極大限度地讓廣大人民群眾參與立法。只有依立法法的精神，進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)民主，才能保證立法質(zhì)量的提高，防止“惡”法的產(chǎn)生。

　　但是，我們并不能以為立法法一出臺(tái)，就自然而然地會(huì)提高立法民主化程度。

　　只有立法機(jī)關(guān)認(rèn)真貫徹執(zhí)行，并創(chuàng)造性地實(shí)施立法法的有關(guān)規(guī)定，才能達(dá)到立法法的目的。

　　比如立法法規(guī)定，對(duì)重要的法律草案可以公布征求意見，這是立法法有關(guān)民主程序的重要規(guī)定。以過(guò)去的實(shí)踐看，法律草案公布征求意見效果并不理想，早在六屆全國(guó)人大彭真委員長(zhǎng)在任時(shí)，他就提出重要法律草案要提交全民討論，并將國(guó)營(yíng)企業(yè)法、村民委員會(huì)組織法（試行）等法律草案公布全民討論。九屆全國(guó)人大后，李鵬委員長(zhǎng)也強(qiáng)調(diào)要將重要法律草案公布全民討論，將土地管理法和村民委員會(huì)組織法公布討論。這次立法法又確立了重要法律公布討論的民主程序。盡管多年來(lái)常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)都強(qiáng)調(diào)要將重要法律草案，公布征求意見，而實(shí)際上公布的法律草案似廖廖無(wú)幾，許多重要的法律草案都沒(méi)有公布討論。所以，無(wú)論是全國(guó)人大，還是地方人大都有必要在有關(guān)工作程序中采取具體措施落實(shí)立法法的這一規(guī)定。

　　這是問(wèn)題的一個(gè)方面。另一方面，過(guò)去已公布全民征求意見的法律草案并沒(méi)有取得應(yīng)有的效果。從公布征求意見的土地管理法和村民委員會(huì)組織法的情況看，兩個(gè)法律草案公布后收到的群眾來(lái)信分別只有600多封。這對(duì)一個(gè)有十多億人口的國(guó)家來(lái)說(shuō)，這些來(lái)信反映群眾的參與程度太低了。不能說(shuō)這兩個(gè)法律草案的內(nèi)容與老百姓的關(guān)系不密切，但反映如此冷漠，合理的解釋只能是，盡管法律草案在報(bào)紙上公布了，但老百姓并不一定真正了解這個(gè)法律，人們懷疑自己參與是否能產(chǎn)生實(shí)際的作用。

　　要真正發(fā)揚(yáng)民主，聽取民眾的意見，就不能將法律草案在報(bào)紙上公布了事，而應(yīng)通過(guò)報(bào)紙、雜志、廣播、電視等媒體對(duì)法律草案的內(nèi)容進(jìn)行廣泛的宣傳討論，媒體的公開討論能動(dòng)員群眾參與。把民眾的討論與人大及其常委會(huì)的討論結(jié)合起來(lái)，公開轉(zhuǎn)播人大及其常委會(huì)審議法律草案的實(shí)況，如果老百姓看到人大代表們?cè)谌绾斡懻摲�律，聽到各種不同意見，并讓他們也能有適當(dāng)?shù)耐緩桨l(fā)表意見，而這些意見對(duì)立法能產(chǎn)生實(shí)際的影響，我想很多人都會(huì)樂(lè)于去參與發(fā)表意見。作為立法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，法律草案公布討論不能僅僅是一種形成，而應(yīng)把征求來(lái)的意見加以整理，多數(shù)人的意見要吸收到法律草案中去，沒(méi)有吸收的應(yīng)公開加以說(shuō)明。

　　如果在立法民主程序中的每個(gè)重要環(huán)節(jié)都充分發(fā)揚(yáng)民主，就能有效地防止、抵御和糾正部門立法的偏私。即使某些法律草案在部門起草中塞進(jìn)了某些私貨，但只要立法機(jī)關(guān)按立法法的程序，把立法座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)和公布全民討論等制度適行起來(lái)，讓專家、廣大民眾、特別利益相關(guān)人都能充分參與，任何部門偏私都走不進(jìn)最終的法律。

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