計(jì)劃審批監(jiān)督亟待立法規(guī)范

計(jì)劃審批監(jiān)督亟待立法規(guī)范 　　幾年來(lái)，市人大及其常委會(huì)在對(duì)北京市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃審批監(jiān)督方面雖然開(kāi)展了一些工作，取得了一些成效，但從整體上說(shuō)，對(duì)計(jì)劃的審批監(jiān)督還是人大工作的難點(diǎn)和薄弱環(huán)節(jié)，一些問(wèn)題還需要進(jìn)一步研究解決。

　　關(guān)于計(jì)劃審批監(jiān)督的指導(dǎo)思想和原則

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)休制下，政府編制的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃一般是既有宏觀調(diào)控方面的政策措施，又有指令性的、微觀的、具體的指標(biāo)，而且是必須完成的，人大及其常委會(huì)對(duì)計(jì)劃的審批及計(jì)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督也是剛性的、具體的，如果計(jì)劃完不成，政府必須向代表大會(huì)作出解釋或說(shuō)明；如果計(jì)劃執(zhí)行中有部分變更，則需報(bào)人大常委會(huì)決定。但是，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變，政府的職能也在轉(zhuǎn)變，對(duì)計(jì)劃的管理方式也由指令性的、微觀的、具體的變成為指導(dǎo)性、宏觀性和預(yù)測(cè)性的。毫無(wú)疑問(wèn)，人大及其常委會(huì)對(duì)計(jì)劃的審批監(jiān)督也應(yīng)隨之發(fā)生變化。那么，這種變化在實(shí)際工作中如何體現(xiàn)？以什么樣的指導(dǎo)思想和原則開(kāi)展監(jiān)督工作？監(jiān)督的切入點(diǎn)、監(jiān)督的角度和尺度應(yīng)如何把握？等等。特別是在我國(guó)加入世貿(mào)組織之后，這些已成為我們急需解決的問(wèn)題。

　　關(guān)于計(jì)劃審批監(jiān)督的法律依據(jù)

　　一、關(guān)于計(jì)劃審批的法律依據(jù)問(wèn)題。人大及其常委會(huì)如何對(duì)計(jì)劃進(jìn)行審批，還沒(méi)有專門(mén)的法律、法規(guī)規(guī)定，目前依據(jù)的只是憲法和地方組織法的原則規(guī)定。例如，關(guān)于人民代表大會(huì)對(duì)計(jì)劃的審查批準(zhǔn)。地方組織法第八條第一款第二項(xiàng)規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算以及它們執(zhí)行情況的報(bào)告”，明確授予了地方人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)計(jì)劃和預(yù)算及其執(zhí)行情況報(bào)告的職權(quán)，但對(duì)如何行使這些職權(quán)，卻沒(méi)有具體規(guī)定。因此，在實(shí)際操作中有很多問(wèn)題不好把握：

　　一是審查內(nèi)容問(wèn)題。是對(duì)計(jì)劃草案的所有內(nèi)容全面審查，還是對(duì)主要內(nèi)容進(jìn)行審查？如果是全面審查，從目前情況看很難做到；如果是對(duì)主要內(nèi)容進(jìn)行審查，那么主要內(nèi)容包括哪些？衡量的標(biāo)準(zhǔn)又是什么？由于沒(méi)有法律依據(jù)，在操作中帶有很大的隨意性。

　　二是審批程序問(wèn)題。目前還沒(méi)有任何法律、法規(guī)對(duì)計(jì)劃的審批程序作出規(guī)定，雖然《北京市人民代表大會(huì)議事規(guī)則》規(guī)定：“計(jì)劃預(yù)算審查委員會(huì)根據(jù)各代表團(tuán)的審查意見(jiàn)，對(duì)計(jì)劃草案進(jìn)行審查，向主席團(tuán)提出審查結(jié)果的報(bào)告和決議草案，經(jīng)主席團(tuán)審議后印發(fā)代表，并提請(qǐng)大會(huì)全體會(huì)議對(duì)決議草案進(jìn)行表決”，但仍有些問(wèn)題不明確，如以什么方式進(jìn)行表決？以多少代表同意為通過(guò)？如果沒(méi)有被通過(guò)將如何處理？如果有代表提出對(duì)計(jì)劃草案的修正案又將如何處理？等等。這些都沒(méi)有規(guī)定，一旦出現(xiàn)上述問(wèn)題，將會(huì)給工作造成很大被動(dòng)。

　　三是審查報(bào)告的法律效力問(wèn)題。審查報(bào)告是代表大會(huì)計(jì)劃預(yù)算審查委員會(huì)根據(jù)會(huì)上代表們的審議意見(jiàn)，同時(shí)參考了財(cái)經(jīng)委的初審意見(jiàn)，在對(duì)計(jì)劃草案和計(jì)劃報(bào)告經(jīng)過(guò)認(rèn)真審查之后形成的。但審查報(bào)告經(jīng)過(guò)主席團(tuán)通過(guò)后具備什么樣的法律效力？審查委員會(huì)提出的意見(jiàn)和建議如果政府不執(zhí)行，算不算違法？如何處理？這些都沒(méi)有任何法律、法規(guī)給予規(guī)定。人民代表大會(huì)所作的決議，只是說(shuō)根據(jù)審查委員會(huì)的審查報(bào)告，決定批準(zhǔn)計(jì)劃和計(jì)劃報(bào)告，而沒(méi)有反映審查委員會(huì)的意見(jiàn)和建議，這不太利于對(duì)計(jì)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督。據(jù)了解，全國(guó)人大在關(guān)于計(jì)劃的決議中，一方面表示會(huì)議同意全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委在審查報(bào)告中提出的各項(xiàng)建議，另一方面把審查報(bào)告中的意見(jiàn)和建議也納入了進(jìn)去，其法律效力是不言而喻的。這一作法值得我們仿效。

　　四是經(jīng)人代會(huì)批準(zhǔn)的計(jì)劃的效力問(wèn)題。既然計(jì)劃是指導(dǎo)性、宏觀性、預(yù)測(cè)性的，是否可以說(shuō)，年底計(jì)劃執(zhí)行結(jié)果和年初人代會(huì)以決議方式批準(zhǔn)的計(jì)劃有一定出入也是合理的？如有些投資項(xiàng)目，除了預(yù)算資金是確定的以外，其他社會(huì)資金都是不確定的（因?yàn)樯鐣?huì)資金不是靠強(qiáng)制手段，而是靠政策引導(dǎo)和市場(chǎng)調(diào)節(jié)投入的），如果社會(huì)資金投入沒(méi)有到位，計(jì)劃項(xiàng)目沒(méi)有按期完成，那么人代會(huì)批準(zhǔn)的計(jì)劃的法律約束力如何體現(xiàn)？計(jì)劃執(zhí)行得好與不好的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)又是什么呢？這一問(wèn)題不僅關(guān)系著對(duì)計(jì)劃審批的質(zhì)量，也關(guān)系著對(duì)計(jì)劃執(zhí)行監(jiān)督的質(zhì)量。

　　二、關(guān)于計(jì)劃執(zhí)行情況監(jiān)督的法律依據(jù)問(wèn)題。目前，只是在每年一次的人代會(huì)上審批計(jì)劃草案時(shí)，一并審批上年計(jì)劃執(zhí)行情況的報(bào)告。但這只是事后的監(jiān)督。在執(zhí)行過(guò)程中如何進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督什么，法律沒(méi)有規(guī)定，只是在地方組織法第四十四條第一款第五項(xiàng)規(guī)定了“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本級(jí)人民政府的建議，決定對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算的部分變更”。但對(duì)什么情況和內(nèi)容、多大幅度的變更屬于計(jì)劃的部分變更？政府是變更前還是變更后向常委會(huì)提出變更建議？人大常委會(huì)如何決定？或者說(shuō)通過(guò)什么方式?jīng)Q定？這些都不具體明確。實(shí)踐中也很少有常委會(huì)根據(jù)政府的建議，決定計(jì)劃部分變更的情況。

　　由于沒(méi)有法律依據(jù)，為了保證計(jì)劃的貫徹落實(shí)，全國(guó)各省市人大常委會(huì)分別根據(jù)各自情況，采取了一些相應(yīng)的措施，如審議本級(jí)政府計(jì)劃上半年執(zhí)行情況的報(bào)告；對(duì)計(jì)劃中重大事項(xiàng)、重大項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行審議或進(jìn)行審議批準(zhǔn)；通過(guò)決定或制定地方性法規(guī)，規(guī)范監(jiān)督的內(nèi)容和方式；財(cái)經(jīng)委每季度聽(tīng)取一次有關(guān)部門(mén)關(guān)于計(jì)劃執(zhí)行情況的匯報(bào)等。但這些作法都沒(méi)有通過(guò)全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)以立法形式給予確認(rèn)。

　　此外，計(jì)劃中的許多內(nèi)容不屬于財(cái)經(jīng)委業(yè)務(wù)范圍，由財(cái)經(jīng)委組織是否合適？這些問(wèn)題如不明確，事必會(huì)影響計(jì)劃審批監(jiān)督工作的深入開(kāi)展。

　　改進(jìn)和加強(qiáng)對(duì)計(jì)劃的審批監(jiān)督，關(guān)鍵是盡快解決法律依據(jù)問(wèn)題。從我市目前財(cái)經(jīng)監(jiān)督的實(shí)踐看，計(jì)劃監(jiān)督不如預(yù)算監(jiān)督搞得深入。因?yàn)?994年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)了預(yù)算法，使各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算的審批監(jiān)督有了一定的法律依據(jù)。但對(duì)計(jì)劃的審批監(jiān)督還缺少專門(mén)的法律規(guī)定。憲法、法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)預(yù)算和計(jì)劃的審批監(jiān)督權(quán)是同等的，但僅有預(yù)算法沒(méi)有計(jì)劃法，顯然也是不配套的。2000年3月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督的決定》僅適用于全國(guó)人大常委會(huì)，地方人大常委會(huì)如何加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)工作監(jiān)督，還缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。

　　鑒于以上情況，建議全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)盡快制定監(jiān)督法或計(jì)劃法，明確各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)計(jì)劃審批監(jiān)督的內(nèi)容、程序、方式等，以便更好地履行憲法和法律賦予的職責(zé)。目前，一些地方人大常委會(huì)制定了關(guān)于計(jì)劃監(jiān)督方面的地方性法規(guī)，我們也有必要搞一些這方面的立法調(diào)研。在這方面法律、法規(guī)出臺(tái)之前，我們還應(yīng)在實(shí)踐中繼續(xù)以開(kāi)拓創(chuàng)新的精神，不斷探索新思路，尋找新方法，力求使我市的計(jì)劃審批監(jiān)督工作能夠上一個(gè)新的臺(tái)階。

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