改革全國人大各專門委員會工作機構(gòu)的思路

改革全國人大各專門委員會工作機構(gòu)的思路 　　我國政治體制改革的核心，是完善人民代表大會制度。全國人民代表大會各專門委員會，是我國人民代表大會制度中最重要的組織結(jié)構(gòu)，也是全國人民代表大會及其常務(wù)委員會行使各項職權(quán)的組織基礎(chǔ)。

　　關(guān)于全國人大各專門委員會的任務(wù)，憲法第七十條第二款規(guī)定：“各專門委員會在全國人大和全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議和擬訂有關(guān)議案。”全國人大組織法根據(jù)憲法的規(guī)定，對各專門委員會的任務(wù)作了規(guī)定，其中之一為：“審議全國人民代表大會常務(wù)委員會交付的被認為同憲法、法律相抵觸的國務(wù)院的行政法規(guī)、決定和命令，國務(wù)院各部、各委員會的命令、批示和規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會和它的常務(wù)委員會的地方性法規(guī)和決議，以及省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的決定、命令和規(guī)章，提出報告�！币虼耍�根據(jù)憲法和全國人大組織法的規(guī)定，完善全國人大各專門委員會工作機構(gòu)，是人民代表大會組織體制改革的重要內(nèi)容。

　　一、我國人大專門委員會工作機構(gòu)的特點

　　與各國立法機關(guān)專門委員會工作機構(gòu)相比較，全國人民代表大會各專門委員會工作機構(gòu)的特點是：首先，各專門委員會設(shè)立統(tǒng)一的工作機構(gòu)，負責安排和協(xié)調(diào)工作人員為專門委員會服務(wù)的工作，專門委員會需要工作人員協(xié)助或提供服務(wù)的范圍、方式、人員，均由工作機構(gòu)根據(jù)委員會的工作負責統(tǒng)一安排和確定。專門委員會委員個人沒有自己的工作人員，也不直接的要求專門委員會的工作人員為其承擔某些方面的具體事項。因此，專門委員會工作機構(gòu)不實行個人制，而是集體制度。這個特點與英國議會下議院選任委員會工作人員及其機構(gòu)相似，與美國國會常設(shè)委員會工作機構(gòu)人員全部實行聘任制，有著很大的區(qū)別。其次，專門委員會工作人員一般長期在本委員會工作機構(gòu)任職，直至退休，不轉(zhuǎn)到其他專門委員會工作機構(gòu)。在少數(shù)情況下，專門委員會的工作人員可以作為崗位職務(wù)交流輪崗，到其他工作任務(wù)接近的專門委員會的工作機構(gòu)任職。在個別的情況下，也可到政府有關(guān)部門或人民法院、人民檢察院的有關(guān)崗位任職。這時，一般是在工作人員職務(wù)晉升或職位交流時才出現(xiàn)。這是因為專門委員會工作機構(gòu)實行集體為專門委員會服務(wù)制度，專門委員會的各項準備性質(zhì)的工作和日常事務(wù)性工作，都需要熟悉本專門委員會分工聯(lián)系的有關(guān)部門工作，這要求委員會工作機構(gòu)的人員必須保持一定的穩(wěn)定性，才能完成其承擔的職責。因此專門委員會工作人員相對穩(wěn)定。這與美國國會常設(shè)委員會工作人員的流動性強，更替快的情況完全不相同，類似于英國下議院選任委員會工作人員具有的穩(wěn)定性。再次，專門委員會工作機構(gòu)的工作人員依據(jù)國家公務(wù)員的管理制度進行管理，適用中央國家機關(guān)統(tǒng)一的黨群人大政協(xié)機關(guān)工作人員的管理制度，工作機構(gòu)人員的錄用、任職條件、辭職、退職、職務(wù)升降、獎懲等，均由委員會提出建議，并由全國人民代表大會常務(wù)委員會辦公廳人事局統(tǒng)一決定。本委員會對其工作機構(gòu)的人員，沒有人事方面最終決定的權(quán)利。這與英國下議院選任委員會工作機構(gòu)人員的管理方式大體上相同，而不像美國國會常設(shè)委員會，其工作人員由議員個人或者委員會自己決定和聘任。第四，專門委員會工作機構(gòu)的工作人員較少。在八屆全國人大期間，8個專門委員會工作機構(gòu)的總?cè)藬?shù)是163人，平均每個委員會工作機構(gòu)的人數(shù)為20個左右，平均每個專門委員會組成人員有1個工作人員。但各專門委員會工作人員中，負責內(nèi)務(wù)、文書管理和日常服務(wù)人員有2-3人。實際上，從事專業(yè)工作人員很少，還要負責與其他有關(guān)部門的聯(lián)系。專門委員會工作機構(gòu)人員與專門委員會工作要求相比，顯得人員較少，難以完全適應(yīng)專門委員會開展工作的需要，在一定的程度上制約和影響了專門委員會有效地開展各項工作和行使職權(quán)。而在美國，國會常設(shè)委員會每個議員都有專門的工作人員，設(shè)立專門的工作機構(gòu)為其提供服務(wù)，以協(xié)助其處理日常事務(wù)、接待選民、起草議案。

　　二、各專門委員會工作機構(gòu)運作的現(xiàn)狀

　　專門委員會是全國人民代表大會的輔助性的工作機構(gòu)，是從代表中選舉產(chǎn)生的、按照專業(yè)分工的工作機關(guān)。它的任務(wù)是在全國人民代表大會及其常務(wù)委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，研究、審議、擬訂有關(guān)議案。專門委員會各項任務(wù)的完成目前都離不開工作機構(gòu)提供的服務(wù)。所以專門委員會工作機構(gòu)在為專門委員會協(xié)助全國人民代表大會及其常務(wù)委員會行使立法、監(jiān)督等職責方面起到了積極的作用。

　　目前專門委員會工作機構(gòu)的主要工作分為三項：一是對法律草案審議的準備工作，為專門委員會審議法律草案服務(wù)。由于專門委員會開會審議法案的時間短，工作機構(gòu)的準備就顯得十分重要。法律委員會在審議法律草案之前，責成辦事機構(gòu)對草案中的重要問題，做到心中有數(shù)；對需要協(xié)調(diào)的問題主動地、盡早地做好協(xié)調(diào)工作。在專門委員會會議審議法律草案時，工作機構(gòu)需要提供其他法律對于同類問題的規(guī)定、其他國家和地區(qū)關(guān)于同類問題的規(guī)定、草案中的重要問題的不同觀點等。在專門委員會審議法律草案之后，工作機構(gòu)按照專門委員會會議審議的意見，對法律草案的有關(guān)條文進行具體的修改。二是擬定和修改法律草案。在立法過程中，基本法律和有關(guān)國家機構(gòu)、司法制度等方面的法律草案均由法律委員會的工作機構(gòu)，也就是常務(wù)委員會的工作機構(gòu)-法制工作委員會擬定。自第八屆全國人民代表大會以來，其他法律的制定，也有部分由專門委員會牽頭起草或修訂，凡是由專門委員會牽頭起草或修訂的法律草案，均由委員會工作機構(gòu)擬定法律草案。在擬定和修改法律草案的過程中，工作機構(gòu)的人員由于直接的承擔了有關(guān)的立法調(diào)查，立法聽證等方面的研究和修改工作的全過程，并且熟悉立法技術(shù)及有關(guān)的法律規(guī)定，與法律執(zhí)行部門的溝通渠道通暢，加上工作人員掌握的資料信息比較全面，他們提出的意見與建議，一般情況下都能夠得到委員會組成人員的采納。三是對報請常務(wù)委員會備案的法規(guī)研究，協(xié)助專門委員會對報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案的地方性法規(guī)進行審查。新頒布的《中華人民共和國立法法》在全國人大組織法規(guī)定的基礎(chǔ)上，對全國人大各專門委員會在違憲審查方面的地位和任務(wù)，作了更明確的規(guī)定。立法法第九十一條第一款規(guī)定，全國人大專門委員會在審議中認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機關(guān)提出書面審查意見；也可以由法律委員會與有關(guān)的專門委員會召開聯(lián)合審查會議，要求制定機關(guān)到會說明情況，再向制定機關(guān)提出說明審查意見。制定機關(guān)應(yīng)當在兩個月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國人大法律委員會和有關(guān)的專門委員會反饋。全國人大專門委員會經(jīng)過審查后，認為這些規(guī)范性文件與憲法、法律相抵觸的，結(jié)論以書面的方式提出。如法律委員會對報送備案的地方性法規(guī)，責成辦事機構(gòu)提出審查處理意見。其他有關(guān)專門委員會對報送備案的法規(guī)，均先由委員會辦事機構(gòu)研究，提出處理意見，再由委員會作出決定。

　　三、改革各專門委員會工作機構(gòu)的思路

　　在我國，專門委員會組成人員中，除法律委員會外，法律專業(yè)知識和人大及其常委會議事程序方面的知識不豐富，特別是在專門委員會成立的第一、第二年，這種情況更突出。專門委員會組成人員的主要任務(wù)和精力，是熟悉了解人民代表大會及其常務(wù)委員會、專門委員會工作制度及其工作方法程序。對于立法中的有關(guān)法律規(guī)定、立法技術(shù)、法律結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的問題，都需要依靠工作機構(gòu)提供服務(wù)。委員會工作人員在長期工作中，積累了立法技術(shù)方面的經(jīng)驗，豐富了專門委員會審查法案的知識，所以，委員會工作人員為專門委員會起草的文件，提供的資料，提出的建議，對專門委員會發(fā)揮具體作用起了很大的影響。加之專門委員會的組成人員的狀況和專門委員會的工作情況，使得專門委員會工作人員所起的作用更為具體和有力。為此需要對專門委員會工作機構(gòu)的設(shè)立及其人員配置進行相應(yīng)的完善。

　　第一，在制定專門委員會議事規(guī)則時，明確專門委員會工作機構(gòu)的職責。目前，除環(huán)境與資源保護工作規(guī)則明確地對委員會工作機構(gòu)的職責進行了規(guī)定外，其他專門委員會的工作規(guī)則或議事規(guī)則，都沒有對工作機構(gòu)的職責作出規(guī)定。這既不便于規(guī)范工作機構(gòu)的活動和職責，也不利于工作機構(gòu)及時全面地為委員會做好服務(wù)工作。

　　第二，適當增加各專門委員會的內(nèi)設(shè)機構(gòu)和工作機構(gòu)的人員編制。隨著人大及其常委會立法和監(jiān)督工作的開展，專門委員會需要工作機構(gòu)提供更加全面的、深入的、扎實的各項服務(wù)性工作。而現(xiàn)行的各專門委員會工作機構(gòu)的現(xiàn)狀，以及工作機構(gòu)所能提供的工作服務(wù)范圍與質(zhì)量，不能夠充分地適應(yīng)專門委員會工作進一步發(fā)展的實際需要。應(yīng)適當增設(shè)工作機構(gòu)的種類和數(shù)量，以適應(yīng)專門委員會工作的需要，同時在原有機構(gòu)工作人員編制的基礎(chǔ)上，實行新增加人員聘任制的管理方式，從具有政治學、法學、經(jīng)濟學、管理學專業(yè)具有碩士學位和博士學位的人員中招聘。使專門委員會工作人員的專業(yè)知識構(gòu)成中，既有熟悉專門委員會工作程序、議事規(guī)則和人大及其常委會工作制度的公務(wù)員，以保持專門委員會工作機構(gòu)提供服務(wù)的連續(xù)性和穩(wěn)定性，又具有精通各方面專業(yè)知識和現(xiàn)代科學技術(shù)知識的人員，適應(yīng)專門委員會在審查議案時所需要的各種專業(yè)技術(shù)知識的需要。與此同時，統(tǒng)一各專門委員會辦事機構(gòu)的人員。目前各專門委員會辦事機構(gòu)人員分配不夠平衡，如常務(wù)委員會法制工作委員會，既是常務(wù)委員會的立法工作機構(gòu)，也是法律委員會的工作機構(gòu)，其工作人員應(yīng)略多于其他各專門委員會工作人員的總數(shù)。實際上，常務(wù)委員會法制工作委員會作為常務(wù)委員會的立法工作機構(gòu)，也是為各專門委員會立法服務(wù)的工作機構(gòu)，而不僅僅限于目前這樣，只為法律委員會服務(wù)，同時，法律委員會也應(yīng)與其他專門委員會一樣，配備相應(yīng)的工作機構(gòu)及人員。

　　第三，賦予專門委員會對工作機構(gòu)人員的人事管理權(quán)。專門委員會工作機構(gòu)中的司局級和正處級以上人員的人事管理權(quán)分別由專門委員會提出建議，報常務(wù)委員會辦公廳人事局批準，處級以下人員，則由專門委員會決定。這樣，既可以做到各專門委員會工作機構(gòu)人事管理制度的大體平衡，又可保證直接使用工作人員的各專門委員會，通過對工作人員的考核，避免用人單位與人員管理制度脫節(jié)的缺點。對于各專門委員會工作機構(gòu)中聘用的人員，則完全由專門委員會決定。

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