人大對法院個案監(jiān)督的反思

人大對法院個案監(jiān)督的反思 　　一、個案監(jiān)督產生的原因分析

　　個案監(jiān)督，即各級人大及其常委會對同級法院正在審理或已審結的具體案件所進行的直接干預。個案監(jiān)督作為一種并不太正常的監(jiān)督形式，頗具有中國特色，其產生也絕非偶然，而是有著深層次的原因。

　　1.司法不公是個案監(jiān)督產生的現實原因

　　司法公正可以說是建設社會主義法治國家的必要條件，也為維持一個令人滿意的社會秩序所必須。博登海默曾說：“如果糾紛是以不適當的或不公正的方式解決的，那么社會肌體上就會留下一個創(chuàng)傷，而且這些創(chuàng)傷日益增多，也有可能危及對令人滿意的社會秩序的維護�！盵1]但是令人遺憾的是，就在我們向社會主義法治國家邁進的過程中，司法不公卻成了一個最大的絆腳石。雖然“大蓋帽，兩頭翹，吃了原告吃被告，原告被告都吃完，還說法制不健全”并非所有法官的真實寫照，但由此可見老百姓心中的司法形象。司法不公和司法腐敗在某些地方已經達到相當嚴重的程度，這已是一個不爭的事實。司法機關本應廉潔公正，執(zhí)法如山，面對屢禁不止的金錢案、關系案、人情案，人民群眾對之深惡痛絕，從而強烈要求各級人大及其常委會加強監(jiān)督。

　　2.司法監(jiān)督不力是個案監(jiān)督出臺的直接原因

　　就目前而言，司法的法律監(jiān)督體系是復雜的。如果把司法狹義地理解為法院審判的話，那么，法律監(jiān)督體系還是完備的：上有上級法院的審判監(jiān)督（二審，指令再審或者提審），下有當事人的制約（上訴）；前有檢察院的專門監(jiān)督（抗訴），后有同級人大的工作監(jiān)督（質詢、評議、審查工作報告）；內有本級院長的監(jiān)督（提起監(jiān)督程序），外有群眾輿論監(jiān)督。上下前后內外的監(jiān)督不可謂不周全，然為何依然不公？關鍵在于上述監(jiān)督形式各有一定弊端，使之沒有形成一股合力。如一審法官往往就某些疑難案件逐級向庭長、院長、乃至上級法院請示匯報，其結果自然使院長、上級法院的監(jiān)督流于形式；再如由于檢察院對一個判決是否抗訴往往規(guī)定了嚴格的條件，按照司法實踐中的說法，沒有120%的把握，就不要抗訴，這就導致專門法律監(jiān)督機關的監(jiān)督能力大大削弱。而人大對法院的一般工作監(jiān)督由于太過宏觀，往往是按年初的工作計劃，由法院先寫好工作報告，再給人大審查。這種監(jiān)督往往浮于表面，沒有深入其實質。由此可見，盡管監(jiān)督之網看起來相當嚴密，但在實際操作中并未得到很好執(zhí)行，致使錯案冤案層出不窮而并不能得到有效避免，這樣那些錯案的受害人或其家屬往往去找當地權力機關-人大及其常委會申訴。于是，為個案處理不公而向人大提起申訴就多了起來，人大的個案監(jiān)督也就隨之出臺。

　　二、實行個案監(jiān)督的利弊分析

　　“存在就是合理”。個案監(jiān)督作為一種司法監(jiān)督形式，其形成毫無疑問有一定合理性。在現實中，人大通過對法院的個案監(jiān)督，也確實糾正了許多違法審判造成的錯案、冤案，對遏制司法腐敗，防止司法不公起了很大作用，也獲得了社會輿論的如潮好評。乃至有人提議為個案監(jiān)督立法，為人大開展個案監(jiān)督確立法律依據。對此筆者不敢茍同，人大個案監(jiān)督雖能收一時之效，但從建立社會主義法治國家的長遠目標來看，個案監(jiān)督卻是利少弊多。在此著重分析一下弊端：

　　1.個案監(jiān)督易造成對法院獨立審判權的僭越

　　司法獨立（這里僅指審判獨立）是現代法治國家的一項基本原則，應當說已具有“公理”性質。1985年第七屆聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會通過并經同年聯合國大會批準了《關于司法機關獨立的基本原則》，該文件明確要求：“各國應保證司法機關的獨立并將此項原則正式載入其本國的憲法或法律之中。尊重并遵守司法機關的獨立，是各國政府機關及其他機構的職責�！薄八痉�機關應不偏不倚，以事實為根據并依法律規(guī)定來裁決其所受理的案件，而不應有任何約束，也不應為任何直接或間接不當的影響、慫恿、壓力、威脅或干涉所左右、不論其來自何方或出于何種理由�！�

　　我國憲法也規(guī)定“法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權”，但由于國家制度、政治體制和司法制度等方面的原因，我國并不存在而且在現有制度框架下也不可能存在一般意義上的司法獨立，只能說是“相對獨立” [2] ，即相對于行政機關、社會團體和個人而言，審判機關是獨立的，而對權力機關來說，則是不獨立的，法院的審判權來源于人大權力，并受人大的監(jiān)督。這與我國根本政治制度──人民代表大會制度是相吻合的，也是必要的，但這種相對性并不否認它在運作中的獨立性。相對性是指它的來源和地位而言，而獨立性則是指其運行原則和方式而言。也就是說，一旦人大把國家審判權賦予法院，人大也就不能違反憲法和它自己作出的國家機關權限劃分的決定，或出于各種權益考慮而收回已授與法院行使的審判權或自行行使對某一案件的審判權或對法院依法行使的審判權進行具體的干預，否則，法院的獨立審判權就會形同虛設，出現另一個由權力機關行使的國家審判權，國家法制與司法的統(tǒng)一將遭到破壞 [3] .

　　就我國目前狀況來看，強調司法獨立，樹立法律權威尤顯重要。在歷史上，我國缺乏獨立司法的傳統(tǒng)，行政與司法的合一，是我國古代政治制度的突出特點，而在近、現代，雖然有別于行政的司法機關建立起來，但由于政治制約機制的極不健全，司法始終是弱小的，經常性乃至制度性地遭到行政甚至軍事的干涉和破壞，甚至曾出現“無法無天”的局面。從司法實踐上來看，目前干涉司法的因素甚多，司法機關要獨立行使其職權在許多地方和許多情況下還十分困難，就連那“相對獨立”也很難保障。例如審判機構的經費卻要地位相同的行政機構來控制，難免不出現“法院手捧帽子向政府乞討”的尷尬。因司法機關的人員、資財、生活和辦公條件都受當地制約，真正確立司法獨立十分困難，人大對法院的個案監(jiān)督將使已十分脆弱的司法獨立更加笈笈可危，審判機關頭上又多了一道“緊箍咒”。由于人大掌握法院的人事任免權，質詢權等，人大一旦插手具體案件，不可避免地干擾審判人員的自由判斷和獨立意志，并演變?yōu)槭聦嵣系膶徟袡C關的上級主管機關，從而侵犯審判機關依法應當享有的獨立性。

　　2.個案監(jiān)督并不能杜絕司法不公

　　司法腐敗與司法不公是個案監(jiān)督產生的主要原因。從我國目前司法現實來看，造成司法不公的原因是多方面的，除了前文所述司法監(jiān)督不力外，還應包括以下幾點：

　　一是地方保護主義。由于法院受地方轄制，實踐中可能成為實現地方利益的工具，從而產生司法不公；二是以權代法，以言代法，在我們這個“人治”歷史頗為悠久的國家，某些掌權人物出于這樣或那樣的考慮，于法不顧，直接干預審判或施加壓力要貫徹其意志是很常見的，極易產生司法不公；三是法官資質和經濟、身份保障不夠�！胺ü偃烁袷钦�義的最終保障”。雖然近有法官法的頒布以提高法官素質，但總的來看，由于法官與一般公務員并無明顯區(qū)別，進入標準不高，資質要求不嚴，大量法官無論就其業(yè)務能力還是就其精神品格都難以做到獨立而公正的行使審判權。再加上法官待遇低，在司法活動中可能獲得的非法利益與其合法收入相比誘惑太大，可能因為利誘腐蝕而在實際上出賣審判權。

　　針對以上產生司法不公的主要原因，個案監(jiān)督由于其自身的缺陷，并不能有效克服之：

　�。�1）個案監(jiān)督并不能克服地方保護主義。地方各級人大乃是地方國家權力機關，其代表均由當地選舉產生，可說是當地利益的代表，不可避免地某些代表會滋生地方保護主義的思想。如果地方各級人大出于維護本地利益的考慮，對一些審理結果對地方財政有較大影響的案件，以個案監(jiān)督的名義向法院施加壓力，那么本來就在一定程度上依附于地方的法院和法官能夠和敢于置地方利益和自身前途于不顧，仍然堅持剛正不阿，嚴格依法辦事嗎？顯然這種可能性不大。

　�。�2）個案監(jiān)督也不能消除以權代法、以言代法的現象。我國人治的觀念根深蒂固，法治起步太晚，權法相爭的局面時有出現，并往往經常是權力取勝。這是一個觀念問題，也是一個體制問題，僅靠一個只能治表，不能治本的個案監(jiān)督就想消滅之，顯然是不現實的。相反，如前文所述，人大的個案監(jiān)督實際上使權力機關負有司法職能，由于目前對權力機關還不能進行有效監(jiān)督，同樣可能造成人大濫用職權。由于人大的權威性和地位至上性，它一旦濫用職權，則會有恃無恐，比黨政機關更為無所顧忌。

　�。�3）現代法治的發(fā)展要求國家審判權由特殊專業(yè)人員組成的國家機關來行使。西方各國在法制現代化的進程中都經歷了法官職業(yè)化的階段 [4].我國以前法官的素質確實不敢恭維，但隨著法官法的實施，特別是隨著司法統(tǒng)一考試推行，法官的素質將會大大提高，這是不容置疑的，況且他們還有多年司法實踐的鍛煉。而人大代表并不是都受過系統(tǒng)的法學教育，也不一定比法官有更多的司法實踐經驗；從另一角度看，人大代表的道德水準也不一定比司法人員更崇高，誰也不能斷言人大在進行個案監(jiān)督時就不會發(fā)生腐敗，而人大腐敗由于缺乏有效監(jiān)督，可能比司法腐敗的禍害更為深遠。

　　由上得出一個結論，人大的個案監(jiān)督往往難以實現其遏制司法腐敗、保障司法公正的初衷，甚至會造成相反的結果。

　　3.人大的個案監(jiān)督會造成社會法律關系處于不穩(wěn)定狀態(tài)，不利于社會經濟的發(fā)展。

　　由于個案監(jiān)督的線索主要來源于“受不公正裁判”的當事人的控告、申訴以及個別領導的批示，所以聽到的往往是一面之詞，而據此一面之詞去監(jiān)督個案，要求司法機關作出合理解釋，甚至作出一些決定，其結果很可能是實現了這方當事人的“公平”，卻又損害了別一方當事人的“公平”。而一旦人大通過個案監(jiān)督糾正了一些案件（且不論其正確與否），就會促使和鼓勵更多的對司法裁決不滿的當事人向人大上訪和申訴，人大權威和監(jiān)督力度增強了，可司法機關的權威性和神圣性卻又下降了（這是一個反比例關系）。本來已終審裁決的案件，會由于人大的“個案監(jiān)督”而久拖不決或使判決翻來覆去。當事人為求得自身利益的最大化，在司法過程中或者判決生效后，不是把主要精力放在司法程序內部解決，如取證查證、上訴申訴、申請抗訴等，而是托人使力，向各級人大“公關”，力圖以人大個案監(jiān)督的方式翻案，使社會關系處于不穩(wěn)定狀態(tài)，公民對司法機關產生不信任，對司法活動沒有合理的預期，社會上的糾紛、矛盾不能很快平息，同時也造成社會對法治充滿疑慮。例如《南方周末》所載《三級法院 四個判決 八年官司 一張白紙》一文所報導的事例[5]，一件普通的經濟合同糾紛，歷時八年，先后經地方兩級法院審理，又經最高法院兩次改判，但在該市人大的縱容下，最高法院的判決居然在當地無法得到執(zhí)行。在此我們不得不對人大的個案監(jiān)督產生質疑，姑且不論判決的公正與否，僅從有關人大縱容當事人拒不執(zhí)行已產生效力的最高法院判決而言，其效果已構成了國家法制統(tǒng)一與權威的破壞。

　　4.個案監(jiān)督不符合訴訟經濟原則

　　司法活動在力求查明案件事實真相，追求公平、正義，維護社會的總體秩序的同時，還要兼顧訴訟成本與訴訟效益，力求符合訴訟經濟原則。也就是說，司法活動要追求的是“社會利益的最大化”。正是基于此，西方一些國家很早就確立了“一案不再理”的司法原則，這也是訴訟經濟原則的客觀要求，我們不妨好好借鑒。因為訴訟資源是有限的，一味地追求單一個案的客觀真實，而浪費大量的訴訟資源是不合算的，其結果是造成訴訟效益總體低下，不利于社會訴爭的全面解決，特別是我國目前對司法工作評價處于“低調”的情況下，如果個案監(jiān)督條例一旦出臺，人大將會門庭若市，為此，人大必將付出大量的人力、物力、財力。作為一個主要職能并非司法監(jiān)督的機關，人大是否能夠承受如此巨大的運作成本？結果是不言而喻的。

　　三、人大對法院監(jiān)督方式的理性定位

　　筆者強調審判獨立，反對人大對法院的個案監(jiān)督，但并非否定人大對法院的正常監(jiān)督。相反，為了實現審判公正，審判權必須受到人大權力的監(jiān)督與制約，并且這方面的工作應當進一步加強。法國思想家孟德斯鳩說過：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”“要防止濫用權力，就必須以權力制約權力�！盵6]問題關鍵是人大對法院監(jiān)督方式的選擇，應以不打破現行憲法所設計的政體平衡為上：一般的法律監(jiān)督職能已經分配給專門的法律監(jiān)督機關即檢察機關，人大不能取檢察機關而代之，發(fā)展為法律監(jiān)督機關；國家審判權已授與了法院，人大也不能擁有最后的裁判權，發(fā)展成為終審法院。在人民代表大會制度下，加強法律實施的監(jiān)督意味著加強檢察機關的職能以及司法機關之間的相互制約與監(jiān)督，而不是加強人民代表大會自身的司法干預權或收回部分法律實施的監(jiān)督權。因此，筆者認為人大對法院的監(jiān)督應定位于在憲法規(guī)定權限內的整體監(jiān)督，而非個案監(jiān)督；應是事后監(jiān)督，而非事前或事中監(jiān)督；應是間接監(jiān)督，而非直接監(jiān)督。

　　所謂整體監(jiān)督，即指人大作為權力機關，對法院的監(jiān)督應與其職能相一致，只能在憲法規(guī)定的權限內，充分行使其對法院的工作報告審議權，對審判人員的提名與罷免權，對審判工作的質詢權和視察權等，來糾正審判活動中具有普遍性的問題或重大的、主要問題，而不能立足于個案，不能代行司法機關的職能，去認定事實和證據乃至具體適用法律。從權力運行機制來看，人大掌握著對審判機關的宏觀控制權，可以左右審判機關的發(fā)展方向。近年來，人大對審判機關年度工作報告的贊成票降低，使審判機關已經承受了相當大的壓力，足以迫使其主動反省工作上的失誤，接受人大的監(jiān)督和指導[7].可見，只要切實落實好憲法規(guī)定權限內的司法監(jiān)督權，就足以控制司法的發(fā)展方向。

　　事后監(jiān)督，即指人大在對法院監(jiān)督時，不能直接介入或從事案件的審理工作，不能對正在審理的案子作出決定或發(fā)表任何意見。審判機關有無違法，只能在其裁定、判決作出之后才能發(fā)現，因此，人大對法院的監(jiān)督一般應是事后進行。對已生效的判決如果確實發(fā)現存在問題，人大可以通過聽取匯報、詢問或質詢的方式加以監(jiān)督，但不能通過決議支持一方當事人對抗已生效的判決。對人民群眾來信來訪所反映的案件，人大一般不宜象司法機關那樣對案件進行調查、取證甚至傳喚當事人，只能向法院提出建議或質詢 [8] .

　　間接監(jiān)督，是指人大在行使其對法院的監(jiān)督時，主要或盡可能地通過間接手段來達到監(jiān)督目的，不能越俎代皰，不能直接處理案件，改變原認定的結論和采取的措施，而是要把監(jiān)督的意見交由有關執(zhí)法機關依法辦理，應該糾正的案件由他們按法律規(guī)定予以糾正，全國人大常委會早在1989年3月28日向全國人大的工作報告中就已指出：“糾正錯案應由法院，檢察院嚴格按照法律程序去辦，人大在監(jiān)督法院和檢察院的工作時，不直接處理具體案件”。這一觀點實際上否定了人大直接監(jiān)督個案的權力。[9]

　　李鵬委員長在1998年9月16日全國人大內務司法委員會上指出：“人大監(jiān)督的目的是為了督促、支持審判、檢察機關公正司法，而不是代替司法機關辦理案件。要在不斷摸索、總結經驗的基礎上，使人大監(jiān)督工作進一步規(guī)范化、制度化�！蔽覀儜�以此為指導，把人大對法院審判工作的監(jiān)督定位于整體監(jiān)督、事后監(jiān)督和間接監(jiān)督，在憲法規(guī)定的權限范圍內，不斷規(guī)范和強化人大對法院審判工作的監(jiān)督。

　　參考文獻：

　　[1][美]博登海默。法理學-法哲學和方法[M].上海：上海人民出版社，1992，490。

　　[2]龍宗智、李常青。論司法獨立與司法受制[J].法學，1998，（12）：37。

　　[3][8]王晨光。論法院依法獨立審判權和人大對法院個案監(jiān)督權的沖突及調整機制[J].法學，1999，（1）：21。

　　[4]Harold Borman：Law and Rovolution Harvard University Press，1983，P.8。

　　[5]參見《南方周末》1998年6月5日。

　　[6][法]孟德斯鳩。論法的精神（上冊）[M].商務印書館，1961，154。

　　[7]謝鵬程。人大的個案監(jiān)督權如何定位[J].法學，1999（9）：15。

　　[9]王利明。司法改革研究（修訂本）[M].北京：法律出版社，2001，507。

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