憲法的制定權(quán)與修改權(quán)

憲法的制定權(quán)與修改權(quán) 　　摘要：憲法制定權(quán)不是一種國(guó)家權(quán)力，其歸屬只能屬于人民。作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人民代表大會(huì)不享有憲法制定權(quán)，只享有憲法修改權(quán)。憲法制定權(quán)與修改權(quán)的界限應(yīng)劃分清楚，不能混淆。人民的憲法制定權(quán)應(yīng)該在更高的層面上得以實(shí)現(xiàn)。

　　關(guān)鍵詞：憲法制定權(quán)，憲法修改權(quán)，人民，權(quán)利

　　憲法的制定權(quán)和修改權(quán)與憲法制定活動(dòng)密切相關(guān)。它不僅關(guān)系到憲法制定的正當(dāng)性而且也關(guān)系到憲法功能的合理性。學(xué)術(shù)界對(duì)此雖有研究，但很不深入；實(shí)踐中絕大多數(shù)人對(duì)此缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)，其巨大的理論意義和實(shí)踐意義被忽視。故筆者認(rèn)為，對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行較為深入的研究有非常之必要。下面是筆者對(duì)此問(wèn)題的幾點(diǎn)思考，現(xiàn)提出來(lái)與學(xué)界同仁交流。

　　一、憲法制定權(quán)不是一種國(guó)家權(quán)力其歸屬只能屬于人民

　　憲法的制定權(quán)只能屬于人民，而不能屬于別的任何機(jī)關(guān)或個(gè)人，這是由憲法的性質(zhì)和功能所決定的。憲法一詞含義的側(cè)重點(diǎn)不在于它在一國(guó)法律體系中是否居于核心的位置，而是強(qiáng)調(diào)憲法制定的正當(dāng)性和憲法功能的合理性。美國(guó)革命家托馬斯。潘恩在《人權(quán)論》一書(shū)中一針見(jiàn)血地指出：“憲法是一種先于政府的東西，而政府只是憲法的產(chǎn)物。一國(guó)憲法不是政府的決議，而是建立其政府的人民的決議。”憲法具有授予權(quán)力并限制權(quán)力的雙重功能，既是人民的授權(quán)委托書(shū)，同時(shí)又是人權(quán)和公民權(quán)利的保障書(shū)。憲法是實(shí)現(xiàn)全體社會(huì)成員利益和幸福的總契約。人民通過(guò)憲法將國(guó)家權(quán)力授予國(guó)家機(jī)關(guān)，并要求國(guó)家機(jī)關(guān)依照憲法的規(guī)定正確地行使國(guó)家權(quán)力，努力為人民服務(wù)。人民不享有憲法制定權(quán)，不通過(guò)民主的程序，就不可能制定出反映人民意志，體現(xiàn)廣大人民利益的憲法。

　　如果說(shuō)憲法制定是人民主權(quán)原則的一種體現(xiàn)，那么憲法制定權(quán)就是人民主權(quán)的一種表現(xiàn)形式。林肯提出的“民有、民治、民享”，是對(duì)“人民主權(quán)”原則基本精神的一種很好的概括和表達(dá)。人民在管理國(guó)家事務(wù)的過(guò)程中，可以通過(guò)直接民主的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的利益，也可以通過(guò)確立法律規(guī)范并在法律規(guī)范中確立相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)人民利益的制度和機(jī)制來(lái)間接地實(shí)現(xiàn)自身的利益。憲法制定是間接地實(shí)現(xiàn)人民利益的一種方式。憲法制定是基于人民民主理論產(chǎn)生的，即只有在人民民主的理論基礎(chǔ)之上才有憲法制定活動(dòng)。憲法制定者只能是人民，憲法制定權(quán)也只能屬于人民，任何國(guó)家機(jī)關(guān)和個(gè)人都無(wú)權(quán)作為憲法的制定者，也無(wú)權(quán)享有憲法制定權(quán)。憲法制定權(quán)不是一種國(guó)家權(quán)力，是具有法創(chuàng)造效力的始原性權(quán)力，它不需要有任何實(shí)定法上的依據(jù)。在邏輯上應(yīng)當(dāng)是先有制憲權(quán)，后有憲法，再有基于憲法的規(guī)定而產(chǎn)生的國(guó)家權(quán)力。制憲活動(dòng)的根本意義在于人民通過(guò)這樣一種活動(dòng)將符合人民利益的事項(xiàng)用憲法規(guī)范的形式肯定下來(lái)，并在憲法中設(shè)立相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)來(lái)保障人民的利益。

　　二、國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)享有的是憲法修改權(quán)而不是憲法制定權(quán)

　　我國(guó)憲法規(guī)定，中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。它在整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中處于核心地位，也是國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)。全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律，通過(guò)的決議和決定，一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會(huì)團(tuán)體、各企事業(yè)組織以及所有公民都必須嚴(yán)格遵守。那么這是否意味著，全國(guó)人民代表大會(huì)，作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)也享有憲法的制定權(quán)呢？不是的。因?yàn)楦鶕?jù)現(xiàn)代憲法原理，也如前面所說(shuō)，憲法的制定者只能是人民，憲法制定權(quán)也只能屬于人民，任何國(guó)家機(jī)關(guān)和個(gè)人都無(wú)權(quán)作為憲法的制定者，也無(wú)權(quán)享有憲法制定權(quán)。國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)也是國(guó)家機(jī)關(guān)，當(dāng)然也不能享有憲法制定權(quán)。況且我國(guó)憲法也從未規(guī)定過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)享有憲法制定權(quán)，只規(guī)定了它有修改憲法的權(quán)力。

　　憲法的修改不同于憲法的制定。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)先后共頒布過(guò)四部憲法，即1954年憲法，1975年憲法，1978年憲法和現(xiàn)行憲法-1982年憲法。這四部憲法分別由第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，第四屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議，第五屆人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)。這似乎給人們一種印象，很多人得確也就這么認(rèn)為，國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)享有憲法制定權(quán)。要不然，四部憲法怎么都由全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)呢？其實(shí)這是一種錯(cuò)覺(jué)。稍微深入地分析，我們就可以發(fā)現(xiàn)，我國(guó)建國(guó)以后頒布的四部憲法只有1954年憲法是通過(guò)憲法制定的方式產(chǎn)生的，而其他三部憲法應(yīng)當(dāng)視為對(duì)1954年憲法的修改，只是這些憲法修改活動(dòng)的幅度比較大而已。那么1954年憲法也是全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)的，又作如何解釋呢？筆者認(rèn)為，憲法通過(guò)并生效前的全國(guó)人民代表大會(huì)與憲法通過(guò)并生效后依據(jù)憲法規(guī)定產(chǎn)生的作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人民代表大會(huì)有質(zhì)的不同。前者不是國(guó)家機(jī)關(guān)，是囿于當(dāng)時(shí)的客觀條件，人民不能通過(guò)直接民主的方式立憲的情況下，人民通過(guò)自己選出的代表間接行使憲法制定權(quán)，是不得已的一種選擇，制定權(quán)仍然屬于人民，制定者也是人民，而后者是依據(jù)憲法而組建的國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，是依據(jù)憲法的規(guī)定行使自己的職權(quán)。

　　憲法修改是變更憲法規(guī)范的活動(dòng)，從保證憲法修改不影響憲法制定者的立憲意圖來(lái)看，憲法修改權(quán)與憲法制定權(quán)一樣應(yīng)當(dāng)屬于憲法制定者。但是，由于作為憲法制定者的人民通過(guò)實(shí)行直接民主的方式來(lái)修改憲法規(guī)范，在實(shí)踐中往往程序比較復(fù)雜、存在諸多不便。所以在憲法制定者制定憲法規(guī)范之后，就可以將修改憲法的權(quán)力通過(guò)憲法規(guī)范的規(guī)定授予某個(gè)特定的國(guó)家機(jī)關(guān)或者是其他特定的修改憲法的主體。

　　憲法修改是對(duì)不符合憲法制定者利益的憲法規(guī)范所作的變更。修改憲法規(guī)范既包括變更規(guī)范的形式，也包括變更規(guī)范的內(nèi)容。但作為特定的修憲主體對(duì)憲法規(guī)范的形式和內(nèi)容的修改應(yīng)有一個(gè)度。也就是說(shuō)修憲機(jī)關(guān)通過(guò)修改活動(dòng)做出變更仍然能夠保留原有憲法的基本內(nèi)涵。如果一部憲法制定出來(lái)以后，修憲機(jī)關(guān)可以作任意修改，不受任何制約，那么，這種修憲權(quán)就變相等于制憲權(quán)。這不僅在理論上是荒謬的，實(shí)踐中也是非常有害的。一旦憲法制定權(quán)受到侵害，憲法制定者的利益就無(wú)法得到保障，憲法就不能發(fā)揮出它既授權(quán)又限權(quán)的雙重功能，權(quán)力就可能出現(xiàn)異化。所以，筆者認(rèn)為在授予特定機(jī)關(guān)憲法修改權(quán)時(shí)，要注意對(duì)其進(jìn)行制約，要明確規(guī)定哪些內(nèi)容能修，哪些內(nèi)容不可以修，要從制度上保證憲法制定權(quán)牢牢地掌握在人民手里。由代表機(jī)關(guān)代表人民行使權(quán)力與由人民直接行使權(quán)力不能劃等號(hào)。人民代表并不是人民本身，政黨的利益與人民的利益也不是在任何情況下都是一致的。人民的憲法制定權(quán)不應(yīng)由任何組織來(lái)代替行使。社會(huì)發(fā)展到了今天這樣一個(gè)時(shí)代，我們國(guó)家完全應(yīng)當(dāng)通過(guò)直接民主的方式制定一部新憲法。

　　三、人民的憲法制定權(quán)應(yīng)在更高層面上得以實(shí)現(xiàn)

　　憲法由人民制定既是人民主權(quán)原則的體現(xiàn)，也是實(shí)行憲政的前提和要求。不由人民制定的憲法就不具有正當(dāng)性。憲法制定權(quán)屬于人民這一理念已逐漸成為全人類(lèi)的共識(shí)。但由于各國(guó)政治、經(jīng)濟(jì)和文化背景的不同，人民所享有的憲法制定權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度存在較大差異。總的來(lái)講，凡是實(shí)行憲政的國(guó)家都做得比較好；凡是沒(méi)有實(shí)行憲政的國(guó)家就差一些。不排除有些國(guó)家人民的憲法制定權(quán)還只是一種紙面上的權(quán)利。我們不能把應(yīng)然權(quán)利混同于實(shí)然權(quán)利。

　　我們國(guó)家自1949年成立特別是十一屆三中全會(huì)召開(kāi)以來(lái)，在憲政建設(shè)方面，已經(jīng)取得了很大成就。但還不能說(shuō)今日中國(guó)就是實(shí)行憲政。因?yàn)檫�沒(méi)有達(dá)到現(xiàn)代憲政應(yīng)達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)和要求�，F(xiàn)代憲政的三要素：民主、法治、人權(quán)，哪一個(gè)我們還不能完全夠得上格。就憲法的制定而言，我國(guó)人民享有的憲法制定權(quán)并沒(méi)有很充分地表現(xiàn)一種實(shí)然權(quán)力。通常情況下，各國(guó)的立憲和修憲案除由代表人民的權(quán)力機(jī)關(guān)如議會(huì)、國(guó)民大會(huì)、制憲會(huì)議審議外，大都還須經(jīng)過(guò)全民、全社會(huì)公決。而我國(guó)卻不是這樣。盡管草案也經(jīng)過(guò)全民討論，但只要在全國(guó)人民代表大會(huì)上通過(guò)即可。而人民代表大會(huì)的組成及其代表的產(chǎn)生本身還存在不少問(wèn)題，全國(guó)人大代表是通過(guò)間接選舉的方式產(chǎn)生的，而他們的命運(yùn)也并不完全掌握在選舉人手中。這樣人民的憲法制定權(quán)的行使方式不僅不是直接的民主，甚至也夠不上是間接的民主，可以說(shuō)是“間接的間接”。況且，修改與制定的界限也不明確，隨意性很大。這樣的制憲、修憲方式不能適應(yīng)我國(guó)建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)法治國(guó)家的要求。故而我國(guó)憲法制定的方式，程序和內(nèi)容必須進(jìn)行改進(jìn)，確保人民所享有的憲法制定權(quán)不折不扣地行使。筆者認(rèn)為，憲法制定權(quán)在我國(guó)更高層面上的實(shí)現(xiàn)希望于民，關(guān)鍵在黨�，F(xiàn)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定，國(guó)際威望不斷提高，黨的“十六大”又為我們進(jìn)一步指明了政治體制改革的方向即：建設(shè)法治國(guó)家和政治文明，保障人權(quán)。我們必須抓住這個(gè)難得的歷史機(jī)遇，采取確實(shí)有效的措施，把政治體制改革和新憲法的制定結(jié)合起來(lái)，使人民應(yīng)該享有的憲法制定權(quán)在更高層面上得到實(shí)現(xiàn)。

　　現(xiàn)行憲法，即1982年憲法是我國(guó)四部憲法中最好的一部。20多年來(lái)，全國(guó)人大通過(guò)修正案的方式，先后三次對(duì)它的部分內(nèi)容進(jìn)行了修改，在一定程度上適應(yīng)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需要，為我國(guó)的現(xiàn)代化建設(shè)提供了重要的憲法保障。2003年12月12日中共中央向全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)又提出了14條修憲建議。建議寫(xiě)入憲法的新內(nèi)容有：“三個(gè)代表”、私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯、國(guó)家尊重和保障人權(quán)、國(guó)家征地須給予補(bǔ)償、鼓勵(lì)非公有制經(jīng)濟(jì)、國(guó)家建立社會(huì)保障制度、國(guó)歌等。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)將根據(jù)中共中央的修憲建議，依照法定程序提出憲法修正案議案，提請(qǐng)第十界全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議審議。這次修憲，對(duì)于進(jìn)一步完善我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，全面建設(shè)小康社會(huì)無(wú)疑具有深遠(yuǎn)的意義。

　　然而，筆者也同時(shí)認(rèn)為，1982年憲法從總體上看是一部計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下產(chǎn)生的憲法，在本質(zhì)上仍然是從屬于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制具有質(zhì)的相異性。這部憲法已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于我國(guó)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)，僅對(duì)其做出小修小補(bǔ)，進(jìn)行局部手術(shù)是不夠的，惟其全面重修或重新制定才是出路。為此我建議：從現(xiàn)在開(kāi)始著手研究，創(chuàng)造條件，通過(guò)直接民主方式全面重修憲法或制定一部新憲法，并以此為契機(jī)，翻開(kāi)我國(guó)憲政建設(shè)的新篇章。

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