結(jié)社自由：工人組織和參加工會的權(quán)利及其保障

結(jié)社自由：工人組織和參加工會的權(quán)利及其保障 　　結(jié)社自由（ Freedom of Association ）是聯(lián)合國人權(quán)憲章宣告的基本人權(quán)，也是《中華人民共和國憲法》和中國法律確認和保障的基本權(quán)利。

　　一、國際人權(quán)規(guī)約對組織和參加工會權(quán)利的有關(guān)規(guī)定

　　結(jié)社自由既是政治權(quán)利，也是社會和文化權(quán)利，所以《世界人權(quán)宣言》（以下簡稱《宣言》）、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》（以下簡稱《政治權(quán)利公約》）和《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》（以下簡稱《經(jīng)社文權(quán)利公約》），都對結(jié)社自由做出了宣告或者規(guī)定�！缎�言》第20條宣告：“人人有權(quán)享有和平集會和結(jié)社的自由。任何人不得被迫使隸屬于某一團體。”1948年5月，聯(lián)合國人權(quán)委員會第二次會議對這一條款形成的表述是：“人人都有權(quán)享有和平集會的自由，并有權(quán)參加本地的、國內(nèi)的、國際的以及工會的結(jié)社，以促進、捍衛(wèi)和保護不違背本宣言的目的和利益�！痹�1948年6月聯(lián)合國人權(quán)委員會第三次會議上，中國代表張彭春提出了簡化該條款的建議，從而形成了《宣言》現(xiàn)在第20條第一款的規(guī)定。這表明，中國是比較重視結(jié)社自由及其保障的，并對國際人權(quán)憲章中關(guān)于結(jié)社自由的立法規(guī)定貢獻了中國哲學(xué)和文化的政治智慧。

　　國際人權(quán)憲章把組織和參加工會的權(quán)利視為結(jié)社自由的特殊形式，并做出了專門規(guī)定。《宣言》第23條第四款宣告：“人人有為維護其利益而組織和參加工會的權(quán)利”。《政治權(quán)利公約》第22條第一款規(guī)定：“人人有權(quán)享受與他人結(jié)社的自由，包括組織和參加工會以保護他的利益的權(quán)利。”第二款的“除外”規(guī)定是：“對此項權(quán)利的行使不得加以限制，除去法律所規(guī)定的限制以及在民主社會中為維護國家安全或公共安全、公共秩序，保護公共衛(wèi)生或道德，或他人的權(quán)利和自由所必需的限制。本條不應(yīng)禁止對軍隊或警察成員的行使此項權(quán)利加以合法的限制。”《經(jīng)社文權(quán)利公約》第8條對組織和參加工會的結(jié)社自由則做了更加詳盡的規(guī)定。

　　國際勞工大會第31屆會議1948年7月通過的《關(guān)于結(jié)社自由及保護組織權(quán)的公約》第2條規(guī)定：凡工人和雇主，無須經(jīng)過事前批準(zhǔn)手續(xù)，均有權(quán)建立他們自己意愿建立的組織和在僅僅遵守有關(guān)組織的規(guī)章的情況下進入他們自己意愿進入的組織。1998年國際勞工大會通過的《基本勞工權(quán)利原則宣言》，明確了勞工4項的權(quán)利，第一項就是勞工的“結(jié)社自由并有效承認集體談判權(quán)利”，其他3項權(quán)利分別是消除一切形式的強迫勞動，有效廢除童工，消除就業(yè)歧視。這4項基本勞工權(quán)利，主要體現(xiàn)在8個《國際勞工公約》中。就這8個公約的被批準(zhǔn)情況來看，截至2000年2月，國際勞工組織會員國中已經(jīng)有80%的國家數(shù)目不等地批準(zhǔn)了這些公約。其中有50多個國家批準(zhǔn)了全部公約中的7個，包括德國、法國、意大利、古巴等；英國和澳大利亞等國批準(zhǔn)了6個；加拿大、日本等國批準(zhǔn)了4個；美國只批準(zhǔn)了105號公約。中國目前只批準(zhǔn)了100號和138號公約。

　　以上規(guī)定，是我們討論工人行使組織和參加工會的結(jié)社自由權(quán)的國際人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)和參照系。

　　二、國際人權(quán)規(guī)約關(guān)于組織和參加

　　工會權(quán)利的規(guī)定與中國國內(nèi)法的關(guān)系

　　在中國國內(nèi)立法中，既沒有關(guān)于國際法優(yōu)于中國國內(nèi)法的明確規(guī)定，也沒有關(guān)于國際法可以直接適用于中國國內(nèi)法領(lǐng)域的法律規(guī)定，因此國際人權(quán)公約關(guān)于組織和參加工會權(quán)利的規(guī)定，不能自動適用于中國國內(nèi)法，而必須經(jīng)過中國立法機關(guān)的批準(zhǔn)認可，才能取得在中國適用的國內(nèi)法效力。

　　1998年12月中國政府簽署了《政治權(quán)利公約》，目前該公約還在中國全國人民代表大會常務(wù)委員會的審議過程中。2001年3月，中國全人大常委會批準(zhǔn)了《經(jīng)社文權(quán)利公約》，這進一步體現(xiàn)了中國積極參與人權(quán)領(lǐng)域國際合作的立場，是中國人權(quán)事業(yè)的一大進展。中國在批準(zhǔn)這一公約的同時發(fā)表聲明：“中華人民共和國對《經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約》第八條第一款（甲）項，將依據(jù)《中華人民共和國憲法》《中華人民共和國工會法》和《中華人民共和國勞動法》等法律的有關(guān)規(guī)定辦理�！睂τ谌珖�人大常委會的這項聲明，當(dāng)時正在舉行的九屆人大四次會議的新聞發(fā)言人的解釋是：“第八條第一款（甲）項是關(guān)于勞動者組織和參加工會的權(quán)利。中國的《憲法》、《工會法》、《勞動法》等法律有效地保障了中國工人全面參與政治、經(jīng)濟、社會和文化生活的權(quán)利，包括組織和參加工會的權(quán)利。從中華人民共和國建立以來，中國的勞動者就依據(jù)這些法律組織和參加工會。全國人大常委會批準(zhǔn)《公約》時做出的聲明表明，中國政府將繼續(xù)依據(jù)中國的《憲法》、《工會法》、《勞動法》等法律的有關(guān)規(guī)定，保障勞動者組織和參加工會的權(quán)利。”在這項聲明中，中國最高立法機關(guān)沒有對于該項的規(guī)定直接評價，只是闡明了中國政府的立場，這種聲明比宣布對于某些內(nèi)容作出“保留”，是一種更為和緩做法。但含義也十分明確，即堅持中國的法律原則，堅持工會一元化的體制。

　　這位新聞發(fā)言人強調(diào)說，在批準(zhǔn)國際公約時，各國根據(jù)本國情況就公約條款做出聲明或提出保留，符合國際法和國際慣例。事實上很多締約國在批準(zhǔn)《經(jīng)社文權(quán)利公約》時都有類似的做法。它們做出的聲明或提出的保留比中國多，對第八條做出聲明或提出保留的國家也不少。有的發(fā)達國家做出的保留甚至多達9項，其中也包括第八條。

　　三、中國法律對于職工組織和參加工會權(quán)利的保護

　　中國工會的立法始于1924年孫中山領(lǐng)導(dǎo)的廣東國民政府頒布的《工會條例》，該條例宣布工人有組織工會的權(quán)利，確認工會有集會、結(jié)社、言論、出版和罷工的自由。此后，國民黨政府1928年頒布的《工會組織條例》，1929年頒布，1932年和1947年分別修正的《工會法》，對工會運動做了種種規(guī)定。

　　真正代表中國工人階級利益和意志的工會立法，始于1922年中國勞動組合書記部制訂的《勞動法案大綱》。1930年，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中央革命根據(jù)地制定的《赤色工會組織法》，用單行法規(guī)的形式規(guī)定了工會的性質(zhì)和任務(wù)，明確了工會的宗旨。此外，中國各革命時期根據(jù)地的勞動立法中，也不同程度地包括了工會的內(nèi)容。

　　中華人民共和國1949年10月1日成立后，于1950年6月頒布了《中華人民共和國工會法》，明確規(guī)定了工會是工人階級自愿結(jié)合的群眾組織，還規(guī)定了工會的任務(wù)、組織原則、工會的權(quán)利義務(wù)、工會與國家的關(guān)系、工會與企業(yè)的關(guān)系、工會的組織機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)、工會經(jīng)費的來源等。工會法的頒布，對中國工會在社會主義革命和建設(shè)時期發(fā)揮人民民主專政的支柱作用，在維護職工的合法權(quán)益方面，提供了法律依據(jù)，促進了工會自身建設(shè)和工會運動的發(fā)展。1992年4月第七屆全國人民代表大會第五次會議通過頒布施行《中華人民共和國工會法》，進一步肯定了改革開放時期中國工人階級和工會組織在國家政治、經(jīng)濟和社會生活中的地位，并就工會的性質(zhì)、任務(wù)、權(quán)利、義務(wù)、活動準(zhǔn)則和組織原則等重大問題做出了明確規(guī)定。2001年10月27日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第24次會議通過的經(jīng)過修改的《中華人民共和國工會法》（以下簡稱新《工會法》）是在中國順利跨入新世紀(jì)，中國政治、經(jīng)濟和社會狀況都發(fā)生了巨大的、深刻的變化，建立和建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟新體制、實行依法治國的新形勢下頒布的。新《工會法》進一步突出了工會的職能，進一步保障了職工組織和參加工會的權(quán)利，進一步加強了職工民主權(quán)利的法律保護，進一步健全了勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制，進一步保障了工會工作的物質(zhì)基礎(chǔ)，并確定了違反新《工會法》應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

　　新《工會法》規(guī)定，在中國境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、機關(guān)中以工資收入為主要生活來源的體力勞動者和腦力勞動者，不分民族、種族、性別、職業(yè)、宗教信仰、教育程度，都有依法參加和組織工會的權(quán)利。中國工會積極維護和保障廣大職工參加和組織工會的權(quán)利，實行哪里有職工，就要在哪里建工會的原則，為中國參加工會提供最大限度的方便條件。新《工會法》同時明確規(guī)定：對于職工建立和參加工會的權(quán)利，“任何組織和個人不得阻撓和限制�！爆F(xiàn)實生活中，有的單位不讓職工成立工會，有的不允許職工依法開展工會活動，有的以威脅利誘的方式不讓職工加入工會等，這些做法，都是違反《工會法》的行為，依據(jù)《工會法》的規(guī)定應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

　　1988年4月頒布的《中華人民共和國全民所有制工業(yè)企業(yè)法》和1993年12月頒布的《中華人民共和國公司法》明確規(guī)定，職工可以依法建立工會組織，工會要獨立自主地開展工作，維護職工的合法權(quán)益。

　　對于中外合資企業(yè)、外資企業(yè)和私營企業(yè)的職工建立和參加工會的權(quán)利，中國法律予以明確保護。1983年9月發(fā)布的《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法實施條例》規(guī)定，合營企業(yè)職工有權(quán)按照《工會法》的規(guī)定，建立基層工會組織，開展工會活動。1986年4月頒布的《中華人民共和國外資企業(yè)法》規(guī)定，外資企業(yè)職工可以依法建立工會，開展工會活動，工會要維護職工的合法權(quán)益。1988年7月發(fā)布的《中華人民共和國私營企業(yè)暫行條例》規(guī)定，私營企業(yè)職工依法組織工會。1990年12月發(fā)布施行的《中華人民共和國外資企業(yè)法實施細則》，增加了外資企業(yè)工會的權(quán)利、義務(wù)和外資企業(yè)支持工會活動的條款。1999年8月頒布的《中華人民共和國個人獨資企業(yè)法》規(guī)定，個人獨資企業(yè)職工依法建立工會，工會依法開展活動。

　　中國工會始終把加強基層工會的組織建設(shè)，作為維護職工參加和組織工會權(quán)利的重要工作。中華全國總工會成立于1925年5月1日，是一個統(tǒng)一的、團結(jié)的、強大的全國性群眾團體，也是當(dāng)今世界會員人數(shù)最多的一個國家的工會組織。隨著中國改革開放的深入，中華全國總工會根據(jù)國有、集體企業(yè)改制和外商、私營、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅猛發(fā)展的形勢，針對基層工會組織建設(shè)面臨的新情況、新問題，進一步加強了維護和保障職工組織和參加工會的權(quán)利。

　　中華全國總工會及各級地方工會依照國家有關(guān)法律法規(guī)，采取多種形式維護和落實職工參加和組織工會的權(quán)利。在經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，各級工會堅持從實際情況出發(fā)，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道及經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)一級的工會組織建設(shè)，采取工會聯(lián)合會、聯(lián)合基層工會、村級工會、“大樓工會”、“市場工會”、“一條街工會”、“社區(qū)工會”等形式，有效促進了建會工作。各級工會高度重視國有、集體企業(yè)改制過程中的工會組織建設(shè)，堅持企業(yè)改制到哪里，工會組織就要重建、整頓和加強到哪里。

　　中華人民共和國成立50多年，特別是近些年來，中國工會的組建率和職工入會率大幅度提高。1949年，新中國成立時中國工會會員僅有237.4萬人，到2002年6月底，全國共有工會會員13154.7萬人，比1949年底增加12917.3萬人，增長54.4倍。其中，2002年6月底比2000年9月底增加2941.3萬人，增長27.5%；工會基層組織數(shù)達到165.8萬多個，比2000年底增加79.9萬個，增長93%.到2002年6月底，全國已建立工會組織的單位共有職工13966.5萬人，比2000年9月底增加2596萬人，增長22.8%.由此可見，中國職工組織和參加工會的權(quán)利，得到了有效保障。

　　四、完善中國職工參加和組織工會權(quán)利的法律保護的思考

　�。ㄒ唬╆P(guān)于職工組織和參加工會權(quán)利的一元化與雇主組織的多元化

　　中國的憲法規(guī)定：“中華人民共和國公民享有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由”。中國的工會法也規(guī)定勞動者“都有依法參加和組織工會的權(quán)利”。當(dāng)然，“依法參加和組織工會”是指參加中華全國總工會，這與《國際勞工公約》關(guān)于“結(jié)社自由”的定義，即“工人和雇主應(yīng)毫無區(qū)別地有權(quán)不經(jīng)事先批準(zhǔn)建立和參加他們自己選擇的組織，其惟一條件是遵守有關(guān)組織的規(guī)章” 相比較，是存在著差別的。但需要明確的是，第87號國際勞工公約，在文字上或含義上，都沒有要求各國必須承擔(dān)實行工會多元化的義務(wù)，而只是要求各國應(yīng)當(dāng)允許工會組織多元化，即應(yīng)當(dāng)保證本國工會有實行多元化體制的可能。只有當(dāng)一個國家用法律強制實行只許一個工會存在的情況下，才構(gòu)成違反第87號公約。但如果單一的工會體制是一種實際存在，或是工會自身自由決定的結(jié)果，則與第87號公約的精神沒有抵觸。目前中國實行的一元化的工會制度，是歷史形成的，也是工會自行選擇的結(jié)果。其實，就工會多元化和工會一元化比較，兩種體制也是各有優(yōu)劣。一個國家選擇哪種工會體制，關(guān)鍵是要適合本國的國情。而這種選擇，要由本國的工人和工會自己來決定，并且工人和工會的要求必須要適應(yīng)該國的政治和法律環(huán)境。

　　目前的問題是，中國的雇主成立的組織，包括全國性的雇主組織，如外商投資企業(yè)協(xié)會、私營企業(yè)協(xié)會、中國企業(yè)家協(xié)會等，并沒有按一元化的原則組建，而是實行了多元化。這種雇主組織多元化與工會組織一元化的狀況，從法律上看，是一種勞資關(guān)系的權(quán)利不對等。解決這一問題，必須從完善自由結(jié)社權(quán)的角度著手。

　�。ǘ�）關(guān)于工會自主權(quán)的保障

　　保障工人組建工會的權(quán)利，還有一個保障工會自主權(quán)的問題。所謂工會的自主權(quán)，主要是防止老板控制工會。目前在中國已經(jīng)建立工會的外企或私企中，相當(dāng)多數(shù)是由雇主或企業(yè)方控制或操縱工會，更有甚者，有的工會就是由雇主親自或指派親信建立的，有的工會主席甚至是老板娘或二老板。雇主阻撓成立工會和控制工會的這種“干涉行為”是第98號國際勞工公約所明確禁止的典型的不公正勞工措施。對于這種情況，亟需通過不當(dāng)勞動行為立法以法律救濟的形式對其約束和糾正。目前，中國學(xué)界和有關(guān)政府部門，已經(jīng)對于此事引起警覺，全國總工會也對于工會會員的資格和工會主席的資格提出了意見。

　�。ㄈ�）關(guān)于農(nóng)民工組織和參加工會的權(quán)利

　　國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)中，至今沒有把農(nóng)民工列入城鎮(zhèn)就業(yè)“職工”范疇，“農(nóng)民工應(yīng)不應(yīng)該享有組織和參加工會的權(quán)利，在《工會法》中還是一個有待解決的問題�！笔聦嵣�，農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢。中國政府強調(diào)，“要加強對農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，維護農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)的合法權(quán)益。”現(xiàn)階段討論如何對待和管理農(nóng)民工問題，不能單純從享有土地這一因素來考慮，應(yīng)當(dāng)從其是否在城市就業(yè)來考慮。中國國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計數(shù)字表明，改革開放以來，中國農(nóng)村累計向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力1？3億人，農(nóng)民進城務(wù)工的工資性收入已占農(nóng)民現(xiàn)金收入的三成以上，成為農(nóng)民增收的重要來源。據(jù)新華社最近進行的一項調(diào)查統(tǒng)計，在接受采訪的民工中，72？5%的受訪對象表示，他們的工資不同程度地遭到拖欠。其中28？8%的人反映，從未按時拿到過工資。

　　《工會法》應(yīng)當(dāng)取消戶籍歧視，明確規(guī)定加入工會人人平等，不應(yīng)分戶籍。應(yīng)當(dāng)在《工會法》第3條“……不分民族、種族”之后增加“戶籍”二字。修改《工會法》第3條第一句“在中國境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、機關(guān)中以工資收入為主要生活來源的體力勞動者和腦力勞動者”為“在中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、個體經(jīng)濟組織、事業(yè)單位、機關(guān)形成勞動合同關(guān)系的勞動者�！币驗椤豆�會法》第3條規(guī)定：“在中國境內(nèi)的企業(yè)、事業(yè)單位、機關(guān)中以工資收入為主要生活來源的體力勞動者和腦力勞動者……都有依法參加和組織工會的權(quán)利�！钡�在實際操作過程中，工會會員資格條件中隱含著“戶籍”條件，農(nóng)民工參加工會的權(quán)利有很多阻礙�！豆�會法》應(yīng)當(dāng)將工會會員范圍與《勞動法》對勞動者的界定保持一致。

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