國家權(quán)力的分化與制衡——憲政制度和監(jiān)督理論的梳理

國家權(quán)力的分化與制衡——憲政制度和監(jiān)督理論的梳理 　　胡錦濤同志指出：“在整個改革開放和社會主義現(xiàn)代化的進(jìn)程中，我們都必須堅持依法治國的基本方略。”那么，如何才能依法治國？簡單地說，就是要嚴(yán)格依照法律的規(guī)定來管理國家事務(wù)。進(jìn)而言之，就是國家事務(wù)的管理者應(yīng)該依法辦事。如果國家事務(wù)的管理者在管理國家事務(wù)的過程中不依照法律的規(guī)定行使職權(quán)，甚至違反法律規(guī)定行使職權(quán)，那么依法治國則必然是停留在認(rèn)識論的層面上。因此依法治國最首要的任務(wù)就是國家事務(wù)的管理者必須依照法律的規(guī)定和要求行使職權(quán)，任何違規(guī)或違法的行為都必須受到追究，這就必然意味著管理國家事務(wù)的各項權(quán)力必須受到法律的約束。要依法治國，權(quán)力就不能濫用，權(quán)力就必須要受到制衡和監(jiān)督。

　　由于權(quán)力現(xiàn)象在人類社會廣泛存在，權(quán)力一詞在不同的語境下有著多種不同的用法。我們可以將它的基本含義作這樣的界定：權(quán)力是指在特定社會關(guān)系中一方主體對另一方主體所擁有的某種優(yōu)勢力量的體現(xiàn)。這種優(yōu)勢力量意味著“一個人或一些人在社會行動中甚至不顧他人反對也能貫徹自己意志的任何機(jī)會”，而“不管這種機(jī)會是建立在什么基礎(chǔ)之上”。在這里，我們所討論的對象僅限于權(quán)力的一種，即國家權(quán)力。根據(jù)馬克思主義經(jīng)典作家的論述，國家權(quán)力與分散的個人權(quán)力不同，是一種“集中的有組織的社會暴力”。因而，只有社會從整體上存在一定的意識形態(tài)與組織條件，這種權(quán)力才能形成。

　　隨著人類政治實踐的加深，關(guān)涉國家權(quán)力的組成形式和相互關(guān)系的制度與理論-憲政制度與憲政理論就逐漸產(chǎn)生了。所謂憲政制度，是指一個國家中運行的各種基本政治制度。它既表現(xiàn)為一系列成文的憲法規(guī)范，也表現(xiàn)為行動中的各種約定俗成的憲法慣例。憲政制度是人類歷史發(fā)展到一定階段才出現(xiàn)的制度形式，它的重要功能之一在于設(shè)計和建設(shè)一個盡可能妥當(dāng)?shù)膰�家�?gòu)架，使國家權(quán)力既保持有效運行，又能夠有所節(jié)制而安全地運行。美國政治家麥迪遜認(rèn)為，要作到這一點，就要使國家機(jī)構(gòu)“不同的部門之間獲得適當(dāng)?shù)闹萍s與平衡”。這一產(chǎn)生于西方社會的著名政治主張，在理論上可以說有著以下兩種含義：一方面，國家權(quán)力要有所分化，分別執(zhí)行不同的職能。近代西方社會中的分權(quán)理論系統(tǒng)地表述了這一要求。簡單地說，分權(quán)理論的觀點是：“……關(guān)鍵是要將政府劃分為立法、行政和司法三部門或三部分。三個部門中的每個部門都有相應(yīng)的、可確定的政府職能，……政府的每個部門都一定要限于行使自己的職能，不允許侵蝕其他部門的職能。進(jìn)而，組成這三個政府機(jī)構(gòu)的人員一定要保持分離和不同，不允許任何個人同時是一個以上部門的成員。這樣一來，每個部門將對其他部門都是一個制約，沒有任何一群人將能夠控制國家的全部機(jī)器�！�

　　另一方面，國家權(quán)力之間要相互制衡。權(quán)力分立的功能主要在于分散權(quán)力的決策中心，消極地限制權(quán)力的范圍，從而由人們從外部來防止權(quán)力的濫用；而權(quán)力的制衡的功能則在于在權(quán)力之間“對權(quán)力行使實行一套積極限制”。盡管任何一種分化的國家權(quán)力都不能隨意干涉、控制其他國家權(quán)力，但為了促使不同的權(quán)力機(jī)關(guān)之間積極地相互監(jiān)督，還應(yīng)授權(quán)一個國家權(quán)力機(jī)關(guān)對另一個國家權(quán)力機(jī)關(guān)行使一定的直接控制權(quán)�！霸趯嵺`上這就是授權(quán)一個部門在其他部門行使職能的過程中發(fā)揮作用，盡管是有限的作用。因此，給予了行政部門對立法進(jìn)行否決的權(quán)力，或者給予了立法部門以彈劾權(quán)�！睉�(yīng)當(dāng)注意的是，任何一個具體行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)都不是全能的。它不能代替其他國家機(jī)關(guān)執(zhí)行所有的職能。在特定的領(lǐng)域內(nèi)，權(quán)力執(zhí)行者獨立自主做出決定的決策自主權(quán)是不可避免和不能縮小的。因此，不同的國家權(quán)力之間的這種“干預(yù)”只能在有限的范圍內(nèi)，依照一定的程序進(jìn)行。

　　上述權(quán)力制衡的理論對純粹的權(quán)力分立理論做出了一些重要的修正，它意味著國家權(quán)力之間在職能上所存在的分化，只是部分的分化，而不是絕對的、純粹的分割和獨立。

　　事實上，無論是權(quán)力分化的理念還是權(quán)力制衡的理念，都是為了滿足人們在一定社會情境下的需要和價值追求而逐漸產(chǎn)生的，它們都具有特定的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景。那種將國家權(quán)力系統(tǒng)分別組織為立法、行政和司法機(jī)構(gòu)的憲政制度追求，就是經(jīng)過許多世紀(jì)而逐漸衍發(fā)起來的。隨著情況的變化，絕對的分權(quán)理念遭遇到了各種批評，相應(yīng)的理論側(cè)重點也在發(fā)生變化。

　　首先，鑒于國家所負(fù)擔(dān)的職能的復(fù)雜，在現(xiàn)代社會的現(xiàn)實憲政制度中，幾乎看不到國家機(jī)構(gòu)之間絕對的職能分化與獨立。而現(xiàn)代政府體系的變化，也使人們經(jīng)常很難將國家內(nèi)部的多重機(jī)構(gòu)強(qiáng)迫置于這三個范疇內(nèi)。

　　其次，分權(quán)理論旨在制約權(quán)力的范圍，防止權(quán)力的濫用，但各種分立的權(quán)力之間如何得到協(xié)調(diào)與溝通，從而以有效的、融會貫通的方式實現(xiàn)國家所擔(dān)負(fù)的總體任務(wù)，這是純粹的權(quán)力分立理論所難以解決的。分權(quán)理論的重要作用在于能夠幫助人們從整體上思考國家基本機(jī)構(gòu)的相互關(guān)系。但是，現(xiàn)代社會各種復(fù)雜的憲政實踐與憲政理論已經(jīng)說明，這一理論既非教條，也非固定不變的行動指南。

　　對于我國來說，由于我國實行的是人民民主專政的國體，一切國家權(quán)力集中屬于人民，因此并不采取三權(quán)分立的政治原則。從政體上看，基本的國家權(quán)力組織形式為實行民主集中制的人民代表大會制度。由于人民代表大會畢竟無法一一行使國家的各項具體職能，這些職能就必須委托給相應(yīng)的國家機(jī)關(guān)通過日常工作來完成。于是，人民代表大會之下設(shè)立了一些具體的國家機(jī)關(guān)，分別行使國家的各項基本權(quán)力，執(zhí)行特定的國家職能。在我國的憲政體制中，國家權(quán)力在功能上基本可劃分為立法權(quán)、行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)、軍事權(quán)。其中，行使立法權(quán)的全國人民代表大會的地位最高，它不僅執(zhí)行立法權(quán)，而且還代表人民享有各項國家權(quán)力。行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)、軍事權(quán)，分別由不同的國家機(jī)關(guān)依照全國人民代表大會的授權(quán)和憲法、法律的規(guī)定來行使。這些國家機(jī)關(guān)所承擔(dān)的職能既各不相同，又互相聯(lián)系，這一現(xiàn)狀使它們所行使的各項具體權(quán)力之間必然也存在著分工、制約、協(xié)調(diào)與合作的問題。

　　因此，借鑒西方的憲政理論的合理部分，來完善我國的基本國家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系是依法治國的一項重要內(nèi)容。我們必須看到這些憲政理論的發(fā)展與變化，并結(jié)合我們所面對的中國的實際情況來借鑒西方的憲政經(jīng)驗，探尋監(jiān)督、平衡、協(xié)調(diào)國家權(quán)力之間相互關(guān)系的具體制度設(shè)計。全面建設(shè)小康社會的基本內(nèi)容就是全面落實依法治國的基本方略。借鑒的目的正在于此！

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