西方主要國(guó)家議會(huì)監(jiān)督手段之比較

西方主要國(guó)家議會(huì)監(jiān)督手段之比較 　　一國(guó)的議會(huì)除了行使立法權(quán)之外，還可以對(duì)政府行為實(shí)施強(qiáng)大和廣泛的監(jiān)督。在現(xiàn)代民主國(guó)家，議會(huì)的監(jiān)督職能日益顯得重要，這一方面固然是因?yàn)樾惺贡O(jiān)督權(quán)乃是民主體制之下議會(huì)職能的重要組成部分，另一方面也是因?yàn)樾姓��?quán)在各國(guó)均呈現(xiàn)出日益擴(kuò)張的趨勢(shì)，欲維護(hù)有限政府和責(zé)任政府之原則，則必對(duì)其權(quán)力加以全面的監(jiān)督與制約。因此，無論各國(guó)憲法是否對(duì)議會(huì)的監(jiān)督權(quán)作出明確規(guī)定，對(duì)政府的各種行為進(jìn)行嚴(yán)密的監(jiān)督與控制始終是議會(huì)所不可推卸且又極為重要的職責(zé)。

　　在議會(huì)制國(guó)家、總統(tǒng)制國(guó)家、乃至半總統(tǒng)制國(guó)家中，議會(huì)進(jìn)行監(jiān)督的手段和方式多種多樣、不盡相同，而且即便是同一監(jiān)督手段，它所發(fā)揮的作用也會(huì)千差萬別。本文將主要通過分析比較英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、意大利、日本等國(guó)議會(huì)的議事規(guī)程，[①]就其中議會(huì)對(duì)政府行為的審查批準(zhǔn)、人事監(jiān)督、質(zhì)詢、對(duì)政府的活動(dòng)調(diào)查、請(qǐng)?jiān)傅氖芾淼鹊谋O(jiān)督手段進(jìn)行簡(jiǎn)單的梳理。[②]

　　一、對(duì)政府行為的審查批準(zhǔn)

　　某些政府行為非經(jīng)議會(huì)的批準(zhǔn)不能具有合法性，雖然政府還能夠合法地存在，但是其威信和執(zhí)政能力均會(huì)受到重大的打擊。這主要涉及到對(duì)行政立法的審查、對(duì)政府外交活動(dòng)尤其是締結(jié)條約活動(dòng)的審查和批準(zhǔn)、對(duì)政府決定國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)時(shí)的審查和批準(zhǔn)等。

　　大多數(shù)國(guó)家均確認(rèn)了政府的依法行政原則，政府是議會(huì)所制定的法律的主要執(zhí)行者，因此，議會(huì)一般都有權(quán)對(duì)政府重要的行政立法進(jìn)行事前或事中的審查。這與多數(shù)國(guó)家存在的違憲審查制度共同構(gòu)成了對(duì)政府行政法制創(chuàng)制行為的制約。在法國(guó)，有關(guān)環(huán)境保護(hù)、交通運(yùn)輸?shù)鹊闹匾�法令必須�?jīng)過參議院的批準(zhǔn)方可生效。在英國(guó)，平民員有權(quán)指定相關(guān)委員會(huì)對(duì)一項(xiàng)行政法規(guī)或其草案、一項(xiàng)需有行政法規(guī)批準(zhǔn)的計(jì)劃、修正案或其草案、依據(jù)法律需有認(rèn)可決議程序的其他法規(guī)、需服從議會(huì)特別程序的某項(xiàng)命令進(jìn)行審議，而不屬于上述范圍，但是對(duì)于具有溯及力、沒有按時(shí)公布或者提交給議會(huì)等的一般性行政法規(guī)，議會(huì)也應(yīng)當(dāng)予以特別注意。委員會(huì)有權(quán)任命一個(gè)或者多個(gè)小組委員會(huì)，并與貴族院的相關(guān)委員會(huì)聯(lián)合，而且，無論是委員會(huì)，還是小組委員會(huì)均有權(quán)要求政府任何有關(guān)部門提交備忘錄，以對(duì)可以由其審議的任何法規(guī)作出解釋或者派出證人到委員會(huì)作出解釋。[③]而在美國(guó)，眾議院內(nèi)設(shè)的商務(wù)委員會(huì)、教育和勞工委員會(huì)、政府改革委員會(huì)、國(guó)際關(guān)系委員會(huì)、國(guó)防委員會(huì)、資源委員會(huì)、科學(xué)委員會(huì)等有權(quán)對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的法律或者政府行為進(jìn)行經(jīng)常性的審查，比如，商務(wù)委員會(huì)應(yīng)當(dāng)經(jīng)常審查有關(guān)核能、其他能源、以及非軍用原子能研究發(fā)展包括核廢料處理方面的法律、項(xiàng)目和政府行為，教育和勞工委員會(huì)應(yīng)當(dāng)經(jīng)常審查、研究和協(xié)調(diào)屬于其他委員會(huì)管轄范圍內(nèi)的有關(guān)國(guó)內(nèi)教育項(xiàng)目、機(jī)構(gòu)以及資助學(xué)生的法律、項(xiàng)目和政府行為。[④]

　　另外，議會(huì)對(duì)政府對(duì)外所締結(jié)的條約也擁有審查和批準(zhǔn)的權(quán)力。[⑤]在外交領(lǐng)域，由于議會(huì)的議事程序復(fù)雜、難以適應(yīng)外交上果斷、靈活、保密等需要，導(dǎo)致政府在外交領(lǐng)域的權(quán)力日益擴(kuò)大，但是，另一方面，多數(shù)國(guó)家仍然采取由議會(huì)和政府分享外交權(quán)的模式，由議會(huì)行使一定的外交監(jiān)督職能，政府對(duì)外簽訂的條約須經(jīng)議會(huì)的批準(zhǔn)方可生效。在法國(guó)，憲法規(guī)定：和平條約、商業(yè)條約、有關(guān)國(guó)際組織的條約、國(guó)家做出財(cái)政抵押的條約、可能改變國(guó)家立法程序的條約等都必須以一項(xiàng)立法的形式加以批準(zhǔn)。[⑥]而議會(huì)在表決時(shí)僅僅是針對(duì)是否批準(zhǔn)某項(xiàng)條約的法案，而不能對(duì)該條約的內(nèi)容作任何決議，例如法國(guó)《國(guó)民議會(huì)議事規(guī)程》第128條規(guī)定，國(guó)民議會(huì)不能對(duì)條約中的條款進(jìn)行表決，而僅能作出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)條約、以或延期表決的決定。在日本，憲法規(guī)定：對(duì)于締結(jié)的條約，參議院與眾議院的意見不同時(shí)，應(yīng)當(dāng)舉行兩院協(xié)議會(huì)進(jìn)行研究，仍不能取得一致意見的，或者參議院在眾議院批準(zhǔn)條約之后30日內(nèi)未作出決議的，眾議院的決議即為國(guó)會(huì)的決議。[⑦]在議事規(guī)則上，一個(gè)議院否決了另一議院先行作出決議的條約后應(yīng)當(dāng)將其返還給另一個(gè)議院，[⑧]對(duì)于某一議院先行作出決議的條約，該議院不同意另一議院的回付案或者其送付案被另一議院否決的，則必須召開兩院協(xié)議會(huì)進(jìn)行審議。[⑨]在美國(guó)，總統(tǒng)同其他國(guó)家締結(jié)的條約必須經(jīng)過參議院的批準(zhǔn)。在參議院議事程序上，有關(guān)條約的議案經(jīng)過二讀之后方可提出修正案；而關(guān)于建議和同意批準(zhǔn)條約的議案需經(jīng)過所有出席的議員三分之二的同意方可通過，與條約有關(guān)的其他動(dòng)議和議案需出席者半數(shù)同意，無限延期的動(dòng)議則需經(jīng)過出席者三分之二的同意；國(guó)會(huì)休會(huì)后，條約未被批準(zhǔn)的，應(yīng)在下一次會(huì)議上繼續(xù)討論，但是該議程隨一屆國(guó)會(huì)任期結(jié)束而終止，在新一屆國(guó)會(huì)中對(duì)該問題應(yīng)當(dāng)重新進(jìn)行審議。[⑩]

　　此外，對(duì)于國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)的決定，許多國(guó)家也規(guī)定在政府做出決定之后，應(yīng)經(jīng)過議會(huì)的批準(zhǔn)，比如，在美國(guó)，總統(tǒng)在議會(huì)休會(huì)期間宣布緊急狀態(tài)的，應(yīng)召集議會(huì)尋求批準(zhǔn)；在法國(guó)，只有經(jīng)過議會(huì)的批準(zhǔn)，政府才能做出緊急狀態(tài)超過12天的決定。

　　在民主國(guó)家，立法、行政、司法彼此分離，各司其職，相互制衡。議會(huì)主司立法，就國(guó)家的大政方針進(jìn)行決策，而行政機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)秉承依法行政的原則，在公共管理中就具體案件的處理依法行事。議會(huì)不可能完全取代政府做出決策，而只能針對(duì)一部分特別重要的事項(xiàng)，即，議會(huì)只能針對(duì)一部分政府行為行使其批準(zhǔn)權(quán)。這樣，議會(huì)的批準(zhǔn)在現(xiàn)實(shí)中所發(fā)揮的作用是有其限度的，但是這畢竟能夠在重大的政策性問題上起到一定的限制政府、防止其為所欲為的作用。

　　二、人事監(jiān)督

　　議會(huì)的人事監(jiān)督是指議會(huì)有權(quán)對(duì)國(guó)家高級(jí)公務(wù)人員的任命進(jìn)行提名、批準(zhǔn)，并且有權(quán)彈劾或者罷免某些高級(jí)官員，包括對(duì)國(guó)家元首、政府官員和某些特殊機(jī)構(gòu)人員的選舉、任命、認(rèn)定、彈劾、罷免等。世界各國(guó)的具體規(guī)定不同，有的是由國(guó)家元首根據(jù)議會(huì)的提名任命官員、有的是由議會(huì)直接選舉和任命，有的則是由議會(huì)批準(zhǔn)政府的任命。

　　在美國(guó)，政府各部部長(zhǎng)、各獨(dú)立機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、駐外使節(jié)、最高法院法官等由總統(tǒng)經(jīng)參議院批準(zhǔn)后任命。參議院有權(quán)審查總統(tǒng)提名的人選并予以否決，并且只有過半數(shù)的議員同意，提名方可被批準(zhǔn)。在具體的議事程序上，總統(tǒng)的提名應(yīng)當(dāng)首先被交由相關(guān)的委員會(huì)，由相關(guān)的委員會(huì)舉行聽證會(huì)，對(duì)被提名人進(jìn)行了解和考察。[？]當(dāng)一項(xiàng)提名被批準(zhǔn)或者被否決后，多數(shù)派中的任一位參議員可以在參議院召開秘密會(huì)議后兩日內(nèi)提出動(dòng)議要求重新予以考慮，對(duì)該動(dòng)議的審議在參議院休會(huì)時(shí)仍舊懸而未決的，該審議將被終止；另外，除非總統(tǒng)重新將被批準(zhǔn)或者被否決的提名提交給參議院，否則，該提名將不得在以后的會(huì)議中進(jìn)行討論。[？]在日本，內(nèi)閣總理大臣是由天皇依照國(guó)會(huì)的提名予以任命的。[？]各議院在就內(nèi)閣總理大臣的提名作出決議之后，應(yīng)將該決議通知其他議院，如果兩議院的決議不同，參議院應(yīng)當(dāng)請(qǐng)求召開兩院協(xié)議會(huì)。[？]如果在兩院協(xié)議會(huì)上仍未形成一致意見，或者參議院未在眾議院作出決議后10內(nèi)作出決議的，應(yīng)以眾議院的決議作為國(guó)會(huì)的決議，[？]之后，由眾議院議長(zhǎng)呈報(bào)給天皇。[？]另外，日本《會(huì)計(jì)檢察院法》、《公職選舉法》、《國(guó)家公務(wù)員法》、《反壟斷法》等法律規(guī)定，國(guó)會(huì)擁有對(duì)會(huì)計(jì)檢察院檢察官、中央選舉管理會(huì)委員、人事官、公平交易委員會(huì)委員等的提名權(quán)或者任命同意權(quán)。在法國(guó)，參議院主席團(tuán)可以在每次部門改選之后，確定日期選舉共和國(guó)法院的六名正式法官和六名候補(bǔ)法官。[？]同時(shí)，各國(guó)都設(shè)有對(duì)犯罪失職的高級(jí)官員的彈劾制度，比如，在德國(guó)，經(jīng)過二分之一以上的參議員同意，聯(lián)邦參議院可以提起對(duì)總統(tǒng)的彈劾案；在美國(guó)，眾議院可以提出對(duì)總統(tǒng)、副總統(tǒng)、聯(lián)邦法官等的彈劾案，由參議院予以審理；而在日本，參眾兩院可以各選出7-14名議員組成彈劾裁判所審理對(duì)法官的彈劾�？梢哉f，西方國(guó)家議會(huì)對(duì)政府實(shí)施人事監(jiān)督，對(duì)政府的人事安排加以控制和影響，也是議會(huì)監(jiān)督、制約政府的重要手段，在監(jiān)督和控制政府方面起著極為重要的作用。

　　三、質(zhì)詢

　　質(zhì)詢是指議會(huì)議員就政府的施政綱領(lǐng)、行政措施等向政府總理、各部部長(zhǎng)等提問，要求其予以解釋、說明、答復(fù)，并據(jù)此進(jìn)一步采取措施的權(quán)利。在美國(guó)等的總統(tǒng)制國(guó)家中，由于政府不對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，議會(huì)沒有質(zhì)詢權(quán)，而在非總統(tǒng)制的國(guó)家中，政府產(chǎn)生于議會(huì)，對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)，因此，議會(huì)一般都擁有對(duì)政府的質(zhì)詢權(quán)，而且質(zhì)詢是這些國(guó)家議會(huì)監(jiān)督政府的重要方式。質(zhì)詢的意義在于傳遞民意、增強(qiáng)公共政策的理性化和科學(xué)化程度，促使政府管理的公開化，促進(jìn)參政議政。[？]質(zhì)詢的主體是議會(huì)及其成員，而對(duì)象則是政府及其主要的組成人員等，質(zhì)詢的內(nèi)容主要涉及公共政策、重大的社會(huì)事件以及官員的行為等。

　　質(zhì)詢一般是由議員以書面形式向議長(zhǎng)提出，在內(nèi)容上要求注明質(zhì)詢對(duì)象、問題等。在英國(guó)，質(zhì)詢應(yīng)當(dāng)以書面形式提交給議事臺(tái)辦公室，在質(zhì)詢通知上應(yīng)當(dāng)注明要求口頭答復(fù)還是書面答復(fù)。[？]在德國(guó)，大質(zhì)詢[？]應(yīng)當(dāng)由議員以書面形式向議長(zhǎng)提出，內(nèi)容上必須簡(jiǎn)短明確，并可附加簡(jiǎn)要說明。[21]在法國(guó)，質(zhì)詢一般以政府部長(zhǎng)為對(duì)象，而對(duì)政府總的政策提出的質(zhì)詢則應(yīng)當(dāng)以總理為對(duì)象。[22]質(zhì)詢提交之后，議會(huì)應(yīng)當(dāng)對(duì)質(zhì)詢案進(jìn)行登記，并且，一般要在政府公報(bào)上發(fā)表。

　　各國(guó)議會(huì)一般都安排有專門的時(shí)間用于質(zhì)詢。在英國(guó)，每周一、周二、周三和周四私事程序處理完畢后，議會(huì)便受理議員的質(zhì)詢。在法國(guó)，由主席團(tuán)會(huì)議確定每周留給議員優(yōu)先質(zhì)詢和政府答復(fù)的時(shí)間，可以是在周三下午，也可以是在周五下午。[23]而在意大利，在每次會(huì)議上，如果當(dāng)天的議程沒有被其他爭(zhēng)論所完全占據(jù)，則至少頭40分鐘應(yīng)當(dāng)用于質(zhì)詢，[24]但是，同一天的議程中不得安排由同一議員提出的兩個(gè)質(zhì)詢。[25]而在參議院，除了休會(huì)期間之外，至少每周有一次會(huì)議要專門安排被質(zhì)詢的國(guó)家機(jī)關(guān)就質(zhì)詢進(jìn)行口頭回答。[26]

　　議長(zhǎng)接到質(zhì)詢案后，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)送有關(guān)的政府機(jī)關(guān)，由其在一定時(shí)間之內(nèi)予以答復(fù)。如果要求政府機(jī)關(guān)進(jìn)行口頭答復(fù)，議會(huì)可以要求其在指定時(shí)間到議會(huì)口頭答復(fù)質(zhì)詢；如果是要求書面答復(fù)，被質(zhì)詢的政府機(jī)關(guān)應(yīng)在指定的期限之內(nèi)提交書面答復(fù)。在英國(guó)，議員已經(jīng)在質(zhì)詢案中注明，要求被質(zhì)詢的大臣在某一指定的日子給予書面答復(fù)的，有關(guān)的大臣應(yīng)當(dāng)在指定的日期向該議員提供答復(fù)。[27]蘇格蘭大委員會(huì)[28]可以要求蘇格蘭部大臣、蘇格蘭司法官員在指定的日期到蘇格蘭大委員會(huì)以口頭形式答復(fù)質(zhì)詢。[29]又比如，在德國(guó)，議長(zhǎng)接到小質(zhì)詢之后，可以要求聯(lián)邦政府在14天之內(nèi)以書面形式進(jìn)行答復(fù)，也可以同提問人協(xié)商后延長(zhǎng)該期限。[30]在意大利，如果議員要求得到書面答復(fù)的，政府應(yīng)當(dāng)在20天內(nèi)將答復(fù)提交給議長(zhǎng)。[31]雖然被質(zhì)詢的政府部門有答復(fù)質(zhì)詢的義務(wù)，但是并不代表必須對(duì)所有的問題做出回答，也不代表非要在指定的期限之內(nèi)作出答復(fù)。比如，在法國(guó)，政府部長(zhǎng)可以以公共利益為由發(fā)表聲明拒絕答復(fù)，而且，還可以以收集資料為由請(qǐng)求增加不超過一個(gè)月的補(bǔ)充期限。

　　口頭質(zhì)詢往往包括不辯論的口頭質(zhì)詢和可辯論的口頭質(zhì)詢，在議員提出不辯論的口頭質(zhì)詢時(shí)，被質(zhì)詢的政府官員做出答復(fù)后，質(zhì)詢?nèi)丝梢赃M(jìn)行評(píng)論，如果是可辯論的口頭質(zhì)詢，其他人還可以申請(qǐng)參與辯論。在法國(guó)，進(jìn)行可辯論的口頭質(zhì)詢時(shí)，提出質(zhì)詢的議員發(fā)言之后，政府部長(zhǎng)或者總理進(jìn)行答復(fù)，然后，議長(zhǎng)安排進(jìn)行辯論。在進(jìn)行不辯論的質(zhì)詢時(shí)，政府部長(zhǎng)答復(fù)后，由質(zhì)詢?nèi)税l(fā)言進(jìn)行評(píng)論，最后由部長(zhǎng)進(jìn)行辯駁，他人不可參與。[32]

　　在口頭質(zhì)詢的情況下，如果質(zhì)詢?nèi)瞬荒艿綀?chǎng)，將會(huì)導(dǎo)致該質(zhì)詢被視為撤銷。比如，在意大利，如果被質(zhì)詢的政府機(jī)關(guān)在議會(huì)做出答復(fù)時(shí)，質(zhì)詢?nèi)巳毕�，則視為該質(zhì)詢?nèi)顺坊亓速|(zhì)詢。[33]而在法國(guó)，質(zhì)詢?nèi)瞬荒艹鱿瘯?huì)議的，可以由其一位同事代理出席，無人代理的，質(zhì)詢將被注銷。[34]

　　由于政府可以以國(guó)家利益和安全為由拒絕回答議會(huì)的質(zhì)詢，或者以質(zhì)詢所需的答復(fù)較為復(fù)雜為由拖延答復(fù)，所以實(shí)際上必然使質(zhì)詢?cè)诎l(fā)揮監(jiān)督政府方面的作用大打折扣，但是，這畢竟是議會(huì)了解有關(guān)政府施政方針、政府意向等的重要手段，是議員據(jù)以轉(zhuǎn)達(dá)選民意愿以及所關(guān)注問題的重要渠道。特別是，如果政府不能就質(zhì)詢做出令質(zhì)詢?nèi)四酥了�有議員（尤其是反對(duì)黨議員）滿意的答復(fù)，久而久之必為其帶來信用危機(jī)，失去議會(huì)乃至選民的支持，甚至于，議會(huì)成員可以提出不信任案、要求設(shè)立調(diào)查委員會(huì)等的動(dòng)議。沒有議會(huì)的信任與支持，政府將失去其存在的基礎(chǔ)，這導(dǎo)致西方國(guó)家的政府一般不會(huì)對(duì)議會(huì)的作為和態(tài)度等閑視之。所以，不可否認(rèn)，質(zhì)詢對(duì)于督促政府改進(jìn)工作、將自身行為限制在一定的范圍之內(nèi)是有一定的效果的。

　　四、受理請(qǐng)?jiān)?br>
　　請(qǐng)?jiān)笝?quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，是國(guó)民主權(quán)的必然要求，是公民表達(dá)意愿、參與政治的重要手段，而且也是保障人權(quán)、縮短公共權(quán)力與民意之間距離、防止公權(quán)力異化的有效途徑。比如，在日本，憲法規(guī)定：任何公民對(duì)于損害的救濟(jì)、公務(wù)員的罷免、法律命令乃至規(guī)則的立改廢等事項(xiàng)享有平穩(wěn)地進(jìn)行請(qǐng)?jiān)傅臋?quán)利，任何人不因請(qǐng)?jiān)甘艿狡缫曅源�遇。[35]議會(huì)通過處理公民的請(qǐng)?jiān)福�可以有效地了解民情、民意，并且可以發(fā)現(xiàn)政府在工作中存在的各種問題，是議會(huì)對(duì)政府進(jìn)行有效監(jiān)督的重要手段。

　　有的國(guó)家，議會(huì)設(shè)有專門的委員會(huì)處理公民的請(qǐng)?jiān)福�比如，德�?guó)的聯(lián)邦議院中設(shè)有專門的請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)，其主要職權(quán)是負(fù)責(zé)處理公民依照《基本法》第47條的規(guī)定向聯(lián)邦議院提交的請(qǐng)?jiān)富蛘呱暝V，并在審查之后向有關(guān)政府機(jī)關(guān)提出忠告或者建議，抑或建議修改有關(guān)的政府法案。而有的國(guó)家則是由普通的常設(shè)委員會(huì)處理，比如，法國(guó)和日本則沒有專門負(fù)責(zé)處理請(qǐng)?jiān)傅奈瘑T會(huì)，公民的請(qǐng)?jiān)笇⒈凰徒黄胀ǖ某ＴO(shè)委員會(huì)予以處理。

　　各國(guó)對(duì)于公民提交的請(qǐng)?jiān)覆徽撌莾?nèi)容還是形式，均有一定要求，甚至于連請(qǐng)?jiān)傅奶峤环绞蕉加営性敿?xì)的規(guī)定，不符合要求的請(qǐng)?jiān)缸h會(huì)不予受理。比如，在德國(guó)，匿名或者表述不清的請(qǐng)?jiān)�、屬于司法機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的請(qǐng)?jiān)敢约皩儆诟髦葑h會(huì)請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的請(qǐng)?jiān)覆辉诼?lián)邦議院請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)的處理范圍之內(nèi)。[36]在法國(guó)，請(qǐng)?jiān)笗�必須提交給議長(zhǎng)，由議員轉(zhuǎn)交的，該議員應(yīng)當(dāng)注明意見并署名，由公共道路上形成的人群提交或者轉(zhuǎn)交的請(qǐng)?jiān)笗鴮⒉槐皇芾�，并且，�?qǐng)?jiān)笗鴳?yīng)當(dāng)寫明請(qǐng)?jiān)溉说恼鎸?shí)姓名、住所，并經(jīng)其簽名。[37]在日本，向議會(huì)提出的請(qǐng)?jiān)笗�必須�?jīng)議員的介紹方可提出，應(yīng)當(dāng)記載請(qǐng)?jiān)溉说淖∷�、姓名等，介紹請(qǐng)?jiān)傅淖h員也應(yīng)當(dāng)在請(qǐng)?jiān)笗�的封皮上署名，而且議院規(guī)則還對(duì)使用的語言進(jìn)行了強(qiáng)調(diào)，即，原則上必須使用日文書寫。[38]

　　議院議長(zhǎng)接到請(qǐng)?jiān)负螅瑧?yīng)當(dāng)進(jìn)行登記，并將請(qǐng)?jiān)笗�交付給相應(yīng)的委員會(huì)進(jìn)行審議和處理，委員會(huì)可以進(jìn)行相關(guān)的調(diào)查，在處理方式上可能是直接歸檔、也可能是交由有關(guān)政府部門處理。在德國(guó)，議長(zhǎng)收到請(qǐng)?jiān)负螅瑧?yīng)當(dāng)交付請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)，涉及其他專業(yè)委員會(huì)的審議事項(xiàng)時(shí)，請(qǐng)?jiān)笗?huì)員會(huì)可以征求該專業(yè)委員會(huì)的意見，同時(shí)，遞交請(qǐng)?jiān)傅淖h員可以要求以無表決權(quán)的身份參加委員會(huì)的審議活動(dòng)。[39]請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)有權(quán)制定關(guān)于處理請(qǐng)?jiān)傅囊?guī)則，而且可以傳喚聯(lián)邦政府成員，要求其提供有關(guān)的資料，同時(shí)，該委員會(huì)還有權(quán)聽取請(qǐng)?jiān)溉�、證人或者專家的意見。[40]請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)應(yīng)當(dāng)將審議結(jié)果通知請(qǐng)?jiān)溉�，并且說明理由，同時(shí)應(yīng)當(dāng)每月向聯(lián)邦議院提交關(guān)于請(qǐng)?jiān)柑幚砬闆r的報(bào)告，并且每年需要提交書面的工作報(bào)告。[41]在法國(guó)，請(qǐng)?jiān)笗鴳?yīng)當(dāng)按照接受的順序登記編號(hào)，并通知請(qǐng)?jiān)溉�。之后，議長(zhǎng)應(yīng)將請(qǐng)?jiān)笗�交付主管委員會(huì)審議。委員會(huì)在聽取其指定的報(bào)告人所作出的結(jié)論后，可以決定將請(qǐng)?jiān)笗鴼w檔、轉(zhuǎn)交其他委員會(huì)、移交有關(guān)的部長(zhǎng)等，并應(yīng)當(dāng)通知有關(guān)的請(qǐng)?jiān)溉�。有關(guān)的部長(zhǎng)接受被移交的請(qǐng)?jiān)笗�后，�?yīng)當(dāng)在3個(gè)月內(nèi)答復(fù)請(qǐng)?jiān)溉�，否則委員會(huì)可以決定將該請(qǐng)?jiān)笗�提交給議會(huì)進(jìn)行審議。[42]在國(guó)民議會(huì)，議員在收到載有請(qǐng)?jiān)笗�摘要和（有關(guān)歸檔、移交給部長(zhǎng)或者移交給其他委員會(huì)的）決定摘要的簡(jiǎn)報(bào)后8日內(nèi)可以要求議長(zhǎng)將該請(qǐng)?jiān)笗�提交議會(huì)，否則，委員會(huì)的決定即成為最終決定，應(yīng)當(dāng)發(fā)表在《政府公報(bào)》上。[43]請(qǐng)?jiān)笗�被提交給議會(huì)之后，即進(jìn)入議會(huì)的議事日程進(jìn)行辯論。首先由有關(guān)委員會(huì)的報(bào)告人進(jìn)行解釋，之后，轉(zhuǎn)交請(qǐng)?jiān)笗�的議員、要求將請(qǐng)?jiān)笗�提交到議會(huì)的議員、以及其他報(bào)名的議員等可以發(fā)言。[44]而在日本，議長(zhǎng)接到請(qǐng)?jiān)负螅瑧?yīng)當(dāng)將其交付給適當(dāng)?shù)奈瘑T會(huì)，由各常設(shè)委員會(huì)對(duì)公民的請(qǐng)?jiān)高M(jìn)行審查，在處理請(qǐng)?jiān)笗r(shí)，各委員會(huì)互不干預(yù)。[45]其中，要求罷免法官的請(qǐng)?jiān)笐?yīng)當(dāng)由議長(zhǎng)交付給法官訴追委員會(huì)。[46]委員會(huì)進(jìn)行審查后，應(yīng)當(dāng)向議會(huì)提交報(bào)告書，其中應(yīng)當(dāng)載明是否需要交付議會(huì)會(huì)議進(jìn)行審議，對(duì)于需要交付議會(huì)的，又要明確是否需要做出決議，在需要做出決議的請(qǐng)?jiān)钢羞�須明確是否需要交付給內(nèi)閣。[47]

　　請(qǐng)?jiān)附?jīng)過有關(guān)委員會(huì)的審查并經(jīng)過議會(huì)的討論之后，在有的國(guó)家，議會(huì)可以將其轉(zhuǎn)交政府，督促其進(jìn)行處理，而在有的國(guó)家則不然。比如，在法國(guó)，請(qǐng)?jiān)笗�被提交給議會(huì)后，議會(huì)對(duì)所進(jìn)行的辯論并不進(jìn)行表決，因此，未必能夠?qū)φ�府行為�?gòu)成較為直接的制約，這導(dǎo)致法國(guó)議會(huì)對(duì)請(qǐng)?jiān)傅氖芾聿�沒有成為對(duì)政府的有效監(jiān)督手段。[48]而在日本，議會(huì)審議后認(rèn)為有必要交由內(nèi)閣處理的，可以將該請(qǐng)?jiān)笗�交付給內(nèi)閣，內(nèi)閣負(fù)有義務(wù)每年就對(duì)請(qǐng)?jiān)傅奶幚砬闆r向議會(huì)作出報(bào)告。[49]這樣看來，日本議會(huì)對(duì)公民請(qǐng)?jiān)傅氖芾硪约白罱K的處理同監(jiān)督政府密切相關(guān)，理論上自然比法國(guó)的做法更能夠起到監(jiān)督政府的作用。

　　五、對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)活動(dòng)的調(diào)查

　　議會(huì)為了進(jìn)行立法并對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，有權(quán)組織專門機(jī)構(gòu)對(duì)政府的行為進(jìn)行調(diào)查，這一般被稱之為“國(guó)政調(diào)查權(quán)”。這是議會(huì)為了行使其固有的立法權(quán)、預(yù)算權(quán)、人事權(quán)、審議權(quán)等而了解民意、查明事實(shí)的重要手段，也是議會(huì)了解政府的有關(guān)行為、對(duì)其實(shí)施有效監(jiān)督不可或缺的方法。

　　議會(huì)的調(diào)查權(quán)被認(rèn)為是立法權(quán)所固有的權(quán)力，包括對(duì)行政機(jī)關(guān)法律執(zhí)行情況、有關(guān)制度的缺失等的調(diào)查，以及對(duì)政府官員貪污瀆職、工作無效率或浪費(fèi)等問題的揭發(fā)調(diào)查等。在各國(guó)的議會(huì)中，對(duì)有關(guān)問題進(jìn)行調(diào)查乃是各種普通的常設(shè)委員會(huì)所自然承擔(dān)的職能之一，是其正常工作的必要前提。但是，有時(shí)為了就特定的問題進(jìn)行調(diào)查，各國(guó)議會(huì)也都會(huì)設(shè)立各種臨時(shí)特設(shè)委員會(huì)或者調(diào)查委員會(huì)，這些委員會(huì)的成立目的是就特定問題進(jìn)行調(diào)查，調(diào)查一旦結(jié)束，其使命便告終結(jié)。在美國(guó)，國(guó)會(huì)各委員會(huì)在履行其各自的職權(quán)時(shí)，可以隨時(shí)進(jìn)行其認(rèn)為必要或者適當(dāng)?shù)恼{(diào)查、研究活動(dòng)。[50]同時(shí)，全院大會(huì)還可通過決議，針對(duì)專門案件設(shè)立特別委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查，這種特別委員會(huì)的職權(quán)由全院大會(huì)予以決定。在英國(guó)，平民院設(shè)有多個(gè)部門特設(shè)委員會(huì)，[51]這些都是常設(shè)性的委員會(huì)，各特設(shè)委員會(huì)有權(quán)對(duì)政府主要部門及相關(guān)的公共機(jī)構(gòu)的開支、行政和政策進(jìn)行審查。日本上下兩院在由其常設(shè)委員會(huì)進(jìn)行國(guó)政調(diào)查之外，也可以設(shè)立臨時(shí)機(jī)構(gòu)。[52]兩個(gè)以上委員會(huì)就所管轄的事項(xiàng)發(fā)生爭(zhēng)議的，議長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)咨詢議院予以決定。[53]而在德國(guó)和法國(guó)，則更是強(qiáng)調(diào)非常設(shè)的調(diào)查委員會(huì)在就特定事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查時(shí)的地位，似乎更為重視其在開展國(guó)政調(diào)查時(shí)所起的作用。在德國(guó)，如果有四分之一的議員提出提案，聯(lián)邦議院必須設(shè)立調(diào)查委員會(huì)對(duì)特定問題進(jìn)行調(diào)查；而在法國(guó)，有關(guān)的委員會(huì)在對(duì)議員提出的設(shè)立調(diào)查委員會(huì)的倡議進(jìn)行審議后，提出意見，最終由議會(huì)全體會(huì)議作出決議決定是否設(shè)立調(diào)查委員會(huì)，該委員會(huì)的任期一般為6個(gè)月。[54]

　　各國(guó)議會(huì)中承擔(dān)調(diào)查職能的有關(guān)委員會(huì)為了實(shí)施調(diào)查，可以召開聽證會(huì)、調(diào)查會(huì)，或者采取準(zhǔn)司法性的程序。比如，在美國(guó)，除議事規(guī)則委員會(huì)之外的其他委員會(huì)可以召開聽證會(huì)，并且應(yīng)當(dāng)在召開聽證會(huì)一周之前公告聽證會(huì)的日期、地點(diǎn)以及聽證事項(xiàng)。[55]除了召開聽證會(huì)等的各種會(huì)議之外，各國(guó)的議會(huì)為了保證相關(guān)委員會(huì)有效地進(jìn)行調(diào)查，均賦予其相當(dāng)大的權(quán)力。一般而言，承擔(dān)調(diào)查職能的委員會(huì)均可以傳喚證人、要求證人在有關(guān)的會(huì)議上提供證言和各種物證，可以要求有關(guān)的部門予以配合。在意大利，調(diào)查委員會(huì)進(jìn)行調(diào)查和審議時(shí)享有與司法機(jī)關(guān)相同的權(quán)力，可以直接向有關(guān)的部長(zhǎng)索取資料、新聞和文件，可以要求其對(duì)有關(guān)的政策問題進(jìn)行說明。[56]在美國(guó)，委員會(huì)可以利用傳票等手段要求政府官員在內(nèi)的人士作為證人出席聽證會(huì)提供證言或者提供各種物證，證人可以由其律師陪同，以便涉及憲法權(quán)利時(shí)向律師咨詢。[57]在英國(guó)，特設(shè)委員會(huì)在進(jìn)行調(diào)查時(shí)，可以傳喚證人、獲取文件和檔案，可以任命專家顧問提供不易獲取的信息或者對(duì)屬于該委員會(huì)職責(zé)的復(fù)雜事項(xiàng)予以闡釋，還可以隨時(shí)報(bào)告小組委員會(huì)提取的證詞紀(jì)錄，向有關(guān)的委員會(huì)發(fā)送其獲取的證詞等的文件。[58]在日本，委員會(huì)為了進(jìn)行調(diào)查，可以通過議長(zhǎng)要求會(huì)計(jì)檢查院就特定事項(xiàng)進(jìn)行會(huì)計(jì)檢查并提交報(bào)告。[59]

　　承擔(dān)調(diào)查職能的各種委員會(huì)所召開的聽證會(huì)，一般是公開的，允許媒體的報(bào)道。比如在美國(guó)，原則上，所有聽證會(huì)均應(yīng)對(duì)包括媒體在內(nèi)的公眾公開，但是，如果討論所涉及的證詞、證據(jù)以及其他所要審議的事務(wù)會(huì)危及國(guó)家安全、影響敏感法律的執(zhí)行，經(jīng)大多數(shù)委員同意，可以不公開舉行聽證會(huì)。媒體在報(bào)道時(shí)，如果歪曲聽證會(huì)或者其他會(huì)議的目標(biāo)，歪曲委員會(huì)成員所采取的與該聽證會(huì)、會(huì)議、眾議院或者該委員會(huì)的一般工作有關(guān)的行動(dòng)的目標(biāo)，或者使眾議院、委員會(huì)、議員等名譽(yù)受損的，其報(bào)道將被禁止。[60]

　　對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)行調(diào)查的結(jié)果與追究有關(guān)機(jī)關(guān)的政治責(zé)任密不可分，議會(huì)根據(jù)調(diào)查的結(jié)果進(jìn)行討論，做出決議，表明自身的態(tài)度，或者是采取彈劾、不信任決議、制定或者修改法律等進(jìn)一步的措施。即便議會(huì)并不采取進(jìn)一步的措施，而僅是將調(diào)查的結(jié)果公布，也足以起到增強(qiáng)政府管理透明度，督促有關(guān)機(jī)關(guān)慎重行事的作用。

　　六、小結(jié)

　　不受監(jiān)督的權(quán)力必被濫用，這已是為人類歷史所證實(shí)的真理。無論是實(shí)行三權(quán)分立、還是推崇權(quán)力制衡，對(duì)政府的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和控制，都無不是西方各國(guó)議會(huì)的重要任務(wù)和職責(zé)。就議會(huì)實(shí)施監(jiān)督的手段而言，迄今為止，各方學(xué)者所總結(jié)歸納的恐怕也有十余種之多。這其中既有為各國(guó)所普遍采用的，又有僅為某些國(guó)家所適用的，即便同一手段也肯定會(huì)因國(guó)家不同而至其程序各有差別。這和各國(guó)包括政體、政黨制度、歷史演進(jìn)等在內(nèi)的諸因素有著密不可分的關(guān)聯(lián)。但是，首先應(yīng)當(dāng)明

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