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中國的政府信息化及其面臨的實踐問題
中國的政府信息化及其面臨的實踐問題 與中國經(jīng)濟發(fā)展的程度相適應(yīng)，中國政府近年來對國民經(jīng)濟信息化與政府信息化給予了特別的關(guān)注和重視。本文主要從政府推進信息化的舉措和目前政府信息化面臨的問題兩個方面，簡單回顧和總結(jié)中國政府信息化工作的發(fā)展歷程與進一步發(fā)展的方向。
一。中國政府推進國民經(jīng)濟信息化與政府信息化的主要舉措
雖然中國經(jīng)濟仍然處于比較初級的發(fā)展階段，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)占據(jù)了國民經(jīng)濟的主導部分，但中國政府對全球性的信息化革命始終給予了高度的關(guān)注，并作出了一系列的部署，以推動國民經(jīng)濟信息化，實現(xiàn)從傳統(tǒng)社會向信息社會的轉(zhuǎn)變。同時，在政府信息化方面，也進行了大膽的改革，并初步提出了電子政務(wù)的主張。這些改革大致可以分為如下幾個方面：
1. 大力發(fā)展信息產(chǎn)業(yè)，為國民經(jīng)濟信息化與政府信息化奠定物質(zhì)基礎(chǔ)
中國政府領(lǐng)導人很早就意識到了全球性的信息化革命，并作出重要的指示和部署，這些為中國信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了政治保障。江澤民主席在有關(guān)講話中多次強調(diào)，要加快發(fā)展中國的信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，并在各個方面積極加以運用，要努力在全球信息網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展中占據(jù)主導地位�！妒逵媱潯访鞔_提出，大力推進國民經(jīng)濟信息化和社會信息化，是覆蓋現(xiàn)代化建設(shè)全局的戰(zhàn)略舉措，要以信息化帶動工業(yè)化，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，實現(xiàn)社會生產(chǎn)力的跨越式發(fā)展。與之相適應(yīng)，在1998年的國務(wù)院機構(gòu)改革中，中央決定組建信息產(chǎn)業(yè)部，這是推動信息化的一項重要舉措。1999年12月，中央又決定成立國家信息化工作領(lǐng)導小組，由吳邦國副總理任組長。[1]
在中央政府的有力推動下，中國的信息產(chǎn)業(yè)和信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到了飛速的發(fā)展。1999年，全國通信業(yè)務(wù)收入比1995年增長184.2%.電話用戶實現(xiàn)了跳躍式發(fā)展，迅速實現(xiàn)了從百萬戶、千萬戶擴展到億戶，2000年9月，全國固定電話與移動電話用戶總數(shù)已突破2億戶。目前，固定電話的規(guī)模已位居世界第二位，移動電話的規(guī)模居世界第一位。全國電話普及率達到14.7%，城市電話普及率為32.1%，移動電話的普及率為4.7%，通電話的行政村比重達到80%.[2]
為了推動信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，中國通信業(yè)也進行了深刻的變革，逐步實現(xiàn)了政企分開、郵電分營和電信重組，包括基礎(chǔ)電信和增值電信業(yè)務(wù)在內(nèi)的所有領(lǐng)域已基本破除壟斷，市場競爭的格局初步形成。通過市場競爭，促使中國信息產(chǎn)業(yè)在短短的20年內(nèi)發(fā)生了翻天覆地的變化。根據(jù)國家的計劃，“十五”期間，信息產(chǎn)業(yè)的增長速度將超過20%，市場規(guī)模要比2000年翻一番，產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重超過7%，成為增強綜合國力的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。到2005年，固定、移動電話網(wǎng)的規(guī)模容量居世界第一位，電話用戶總數(shù)達到5億戶，全國電話普及率達到40%， 基本實現(xiàn)行政村通電話。到2010年，市場總規(guī)模再翻一番，基礎(chǔ)設(shè)施、科研生產(chǎn)、信息服務(wù)整體水平進入世界先進行列。[3]
2. 推動互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施與政府信息化的發(fā)展
信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有力地推動了中國的互聯(lián)網(wǎng)事業(yè)和信息化的進程，信息技術(shù)在社會生活中得到了越來越廣泛的應(yīng)用。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心2001年7月發(fā)布的統(tǒng)計資料，中國上網(wǎng)計算機數(shù)約1002萬臺，其中專線上網(wǎng)計算機數(shù)為163萬臺，撥號上網(wǎng)計算機數(shù)為839萬臺。我國上網(wǎng)用戶人數(shù)約2650萬人，其中專線上網(wǎng)的用戶人數(shù)為454萬，撥號上網(wǎng)的用戶人數(shù)為1793萬，同時使用專線與撥號的用戶人數(shù)為403萬。除計算機外同時使用其它設(shè)備（移動終端、信息家電）上網(wǎng)的用戶人數(shù)為107萬。[4]
為了推動信息化發(fā)展，中國近年來大幅度下調(diào)了電信資費。1999年與1995年相比，固定電話初裝費和移動電話入網(wǎng)費分別下降了81%和75%；國際及港澳臺電話資費下降了60-70%；因特網(wǎng)資費下降了70-80%.[5]2001年7月，中國正式取消了固定電話初裝費和移動電話入網(wǎng)費。電信資費的不斷下降，刺激了中國互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，使越來越多的人可以經(jīng)常使用互聯(lián)網(wǎng)進行相互交流。2001年7月，中國政府還在世界上率先推出了國家信息化指標構(gòu)成方案，由20項指標所構(gòu)成，包括諸如人均帶寬擁有量、人均電話通話次數(shù)、長途光纜長度、每百萬人互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)、每千人擁有計算機數(shù)等指標。
互聯(lián)網(wǎng)的普及與信息化的發(fā)展，推動了政府信息化的進程。實際上，早在70年代，中國政府就開始在統(tǒng)計、地震、氣象、電力等部門利用計算機做不同數(shù)據(jù)處理工作。但政府信息化的真正發(fā)展可以說經(jīng)歷了三次高潮。 第一次高潮是管理信息系統(tǒng)和辦公自動化建設(shè)。1983年國家經(jīng)濟信息自動化管理系統(tǒng)開始規(guī)劃和設(shè)計，帶動了“六五”期間的12大工程及擴展的辦公自動化建設(shè)，如郵電通信系統(tǒng)、氣象預報系統(tǒng)、電網(wǎng)監(jiān)控系統(tǒng)等。從1975年下半年開始直到80年代中期，由國家計委牽頭，利用世界銀行貸款和日元貸款，43個部委局都設(shè)立了信息中心。第二次高潮是重大跨部門應(yīng)用工程。1993年，“金”系列工程-“金關(guān)”、“金卡”、“金稅”、“金企”等。 第三次高潮是1997年以后，高性能的局域網(wǎng)、與業(yè)務(wù)工作結(jié)合的廣域網(wǎng)、同級政府互連的政府網(wǎng)、與因特網(wǎng)連接的政府上網(wǎng)等網(wǎng)絡(luò)應(yīng)用。
1999年1月22日，由中國電信和國家經(jīng)貿(mào)委經(jīng)濟信息中心牽頭、聯(lián)合四十多家部委（辦、局）信息主管部門在京共同舉辦“政府上網(wǎng)工程啟動大會”，倡議發(fā)起了“政府上網(wǎng)工程”，會議同時開通全國31個省、自治區(qū)、直轄市電視電話會議分會場，各地政府領(lǐng)導和相關(guān)部門負責人收看了會議實況；政府上網(wǎng)工程主網(wǎng)站正式啟播，成為我國政府上網(wǎng)的導航中心和服務(wù)中心。通過“政府上網(wǎng)工程”的全面實施，揭開了1999年“政府上網(wǎng)年”的第一幕，得到各級政府部門的積極響應(yīng)。 1999年4月，全國人民代表大會、國務(wù)院辦公廳、全國政治協(xié)商會議、國防科工委、中國貿(mào)促會、國務(wù)院發(fā)展研究中心、國家林業(yè)局、國家測繪管理局、國家海洋局等單位加入政府上網(wǎng)工程發(fā)起單位行列，政府上網(wǎng)工程發(fā)起單位達57家，國務(wù)院各部委和國務(wù)院直屬機構(gòu)上網(wǎng)單位34家。政府上網(wǎng)工程的全面啟動已直接推動中央和地方政府信息化進程，各省市政府機構(gòu)上網(wǎng)的積極性普遍高漲。據(jù)不完全統(tǒng)計，廣東、河南、山東、海南、河北、湖南、黑龍江、陜西、寧夏、內(nèi)蒙古自治區(qū)等地政府已經(jīng)召開了全�。▍^(qū)）范圍的政府上網(wǎng)工作會議，成立了專門機構(gòu)，撥付專項資金用 于支持該項工作，將政府上網(wǎng)工程作為今年政府的一項重要工作加以落實。截至2000年7月底，政府上網(wǎng)工程下注冊的政府網(wǎng)站域名達到近4，000個。根據(jù)最新的統(tǒng)計，在CN下注冊的域名數(shù)共有128362個，以gov注冊的域名已達到5181個，占整個域名總數(shù)的4.0% （見附錄一：CN下注冊的域名統(tǒng)計）。為推動“政府上網(wǎng)工程”的實施，針對政府信息資源的開發(fā)利用，中國郵電電信總局為政府部門研究制定了相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)技術(shù)方案，并出臺了“三免的優(yōu)惠政策”，即在規(guī)定期限內(nèi)“減免中央及省市級政府部門網(wǎng)絡(luò)通信費，組織ISP／ICP免費制作政府機構(gòu)部分主頁信息，組織ISP／ICP免費對各級領(lǐng)導和相關(guān)人員進行上網(wǎng)基本知識和技能的培訓”。
在政府信息化的浪潮中，各地方和部門紛紛進行了相應(yīng)的改革，電子政務(wù)在某些方面初具雛形。金融、財稅、海關(guān)、外貿(mào)、科教等部門利用公共電信網(wǎng)組建的全國性計算機信息系統(tǒng)已達到108個。由海關(guān)總署牽頭，國家12個部委聯(lián)合開發(fā)的口岸執(zhí)法系統(tǒng)可以在網(wǎng)上直接向海關(guān)、國檢、外貿(mào)、工商、稅務(wù)等政府機關(guān)申辦各種進出口和行政管理手續(xù)，從而徹底改變了過去企業(yè)為了辦理一項進出口業(yè)務(wù)而往返于各個部門的狀況，實現(xiàn)了政府對企業(yè)的“一站式”服務(wù)。北京市工商行政管理局2001年6月15日發(fā)布了關(guān)于實行企業(yè)登記互聯(lián)審批的規(guī)定，提出了工商登記事項實行“一家承辦，轉(zhuǎn)告相關(guān)，互聯(lián)審批，限時完成”的原則。以后，申請人申請開設(shè)企業(yè)，只需要向工商行政管理部門提出申請，工商行政管理機關(guān)將申請人的基本情況通過互聯(lián)網(wǎng)轉(zhuǎn)告相關(guān)部門，相關(guān)部門的規(guī)定的時間內(nèi)進行審批，并通過互聯(lián)網(wǎng)將審批情況告知工商行政管理部門。這種改革，極大地方便了申請人，避免了不必要的時間浪費和產(chǎn)生腐敗的機會。另外，根據(jù)北京市政府的“十五”規(guī)劃，要在“十五”期間建成社會保障信息系統(tǒng)，實施社會保障、戶籍管理、公共交通、金融、保險等綜合性IC卡“一卡通”工程，覆蓋全市600萬受保人群。建成聯(lián)接市、區(qū)（縣）、街道、社區(qū)（居委會）的四級北京市社區(qū)服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)及其支撐體系，實施信息化社區(qū)計劃。“ ”十五“規(guī)劃期間，要創(chuàng)造條件將主要政府業(yè)務(wù)以電子化方式提供一周7天，一天24小時的在線公眾服務(wù)，使北京市政府成為全國領(lǐng)先的電子政府。[6]
3. 通過立法，加強對互聯(lián)網(wǎng)的管理和規(guī)范
為了保證互聯(lián)網(wǎng)與政府信息化的順利推進，中國政府陸續(xù)制定了一系列的法律規(guī)定，加強對互聯(lián)網(wǎng)與信息安全的管理，先后制定的專門性規(guī)定有《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于維護互聯(lián)網(wǎng)安全的決定》、《中華人民共和國計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》、《中華人民共和國計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定實施辦法》、《中國互聯(lián)網(wǎng)域名注冊暫行管理辦法》、《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)域名注冊實施細則》、《中華人民共和國計算機信息系統(tǒng)安全保護條例》、《關(guān)于加強計算機信息系統(tǒng)國際聯(lián)網(wǎng)備案管理的通告》、《計算機信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、《集成電路布圖設(shè)計保護條例》、《中華人民共和國電信條例》、《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)服務(wù)營業(yè)場所管理辦法》、《商用密碼管理條例》等。[7]另外，諸如《保密法》、《著作權(quán)法》以及其他法律、法規(guī)也都有涉及到信息化與政府信息化的規(guī)定。
二。中國政府信息化所面臨的主要問題
盡管中國政府在推進國民經(jīng)濟信息化與政府信息化方面做了大量的工作，但政府信息化仍然不盡如人意，在某些方面實際上面臨著極大的障礙和困難。這些問題主要表現(xiàn)在如下幾個方面：
1.中文信息資源嚴重短缺，政府信息難以上網(wǎng)
目前，中文信息不足因特網(wǎng)上的千分之一，這和漢字擁有全世界人口五分之一的使用者是不相稱的，長期以來中國政府部門掌握社會信息資源的80%的有價值的信息，3000多個數(shù)據(jù)庫，但大部分都還是死庫，亟需采取有效手段讓這部分庫“活”起來，進入市場進行流動，產(chǎn)生增值。各省有關(guān)部門對于啟動省內(nèi)政府信息資源通過網(wǎng)絡(luò)手段開發(fā)利用作了一定的工作，但在全國范圍內(nèi)還未形成將政府信息資源開發(fā)利用的態(tài)勢，缺乏行之有效的組織和辦法。國家和政府信息部門并沒有真正發(fā)揮起作用，勢必引起信息市場的混亂，“垃圾”信息、失真信息隨處可見，我們的企業(yè)和個人常常無法通過正規(guī)渠道獲取統(tǒng)計資料等信息，不可避免地給一些企業(yè)造成經(jīng)濟上的損失，阻礙了生產(chǎn)力的發(fā)展。
究其原因，一方面是因特網(wǎng)這種最廉價便捷的獲取信息的方式在我國剛剛興起，一些政府部門對于把自己的信息內(nèi)出來共享的意識不夠強，有些政府部門的部門利益意識又太重，不愿意把信息拿出來共享，這就亟需我國信息主管部門對其進行組織和引導；另一方面政府部門信息資源的開發(fā)利用缺乏靈活的機制和政策；長期以來政府信息部門的大量建設(shè)資金投入到硬件設(shè)備上，缺乏信息錄入、信息更新、信息深加工的專項資金和技術(shù)，更缺乏把這種信息資源進行加工后產(chǎn)生增值的手段。目前，許多政府網(wǎng)站內(nèi)容陳舊、缺少特色、缺少與民眾的互動與溝通，甚至變成了商業(yè)門戶網(wǎng)站。
雖然從80年代開始中國的政府部門就普遍設(shè)立了各種信息中心，但它們的主要職責是為各級政府的管理和決策服務(wù)，并不向社會提供信息。隨著政府機構(gòu)改革的深入，現(xiàn)在大部分的信息中心都被劃為事業(yè)單位，開始面臨生存危機。于是，利用手中所掌握的信息從事商業(yè)經(jīng)營就成為這些信息中心的必然選擇。由于這些信息中心與國家機構(gòu)的密切關(guān)系，它們往往能夠壟斷許多政府信息，并以高額定價來謀取壟斷利益。許多國家機構(gòu)為了從其控制的信息中牟利，同時也為了逃避公眾的指責，也愿意與信息中心甚至是一般性的商業(yè)信息開發(fā)機構(gòu)合作，通過特許使用或者獨家提供的方式，將政府信息提供給信息中心，由它們通過商業(yè)方式謀取利益。結(jié)果，為了便利信息流通設(shè)立的信息中心，實際上成為限制信息流通的障礙。
2.政府信息安全存在嚴重隱患，制約政府信息化進程
政府上網(wǎng)要發(fā)展，必須解決對安全問題的擔憂。目前我國信息安全面臨許多嚴峻的形勢，在信息產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟金融領(lǐng)域，電腦硬件面臨遏制和封鎖的威脅；電腦軟件面臨市場壟斷和價格歧視的威脅；國外電腦硬件、軟件中隱藏著“特洛伊木馬”；信息與網(wǎng)絡(luò)安全的防護能力很差，許多應(yīng)用系統(tǒng)處于不設(shè)防狀態(tài)，具有極大的風險性和危險性。[8]
由于Internet是一個開放的網(wǎng)絡(luò)，存在大量網(wǎng)絡(luò)黑客甚至黑客組織，出于不同目的，對各站點攻擊并篡改頁 面的事件層出不窮。網(wǎng)上政府是政府在網(wǎng)上的形象，網(wǎng)上政府發(fā)布的一些重要新聞、重大方針政策、法規(guī)具有權(quán)威性， 如果一旦被黑客篡改，將影響政府形象，甚至造成重大的政治經(jīng)濟損失。中國政府信息化的進展有限，在相當大的程度上是因為安全考慮�？紤]到政府上網(wǎng)的必要性及對網(wǎng)絡(luò)安全的顧忌，中國許多政府機構(gòu)采用了兩套網(wǎng)絡(luò)的方案-即公開的Internet及 各部、委、辦、局的Intranet兩套獨立網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃，避免了黑客通過Internet侵入Intranet的可能 性，不失為是一個好的方案，但也存在一些不足。最為主要的表現(xiàn)是限制了網(wǎng)絡(luò)信息的完整性，限制了政府信息為民眾所利用。
3.“數(shù)字鴻溝”制約信息化與政府信息化
中國人口眾多，各地方經(jīng)濟發(fā)展不平衡，不僅存在明顯的人均GDP差距，而且還出現(xiàn)了明顯的信息差距。中國東部人均GDP相當于全國平均水平的1.5倍，它們直接制約了中國中部與西部電信基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與信息化的發(fā)展。目前除北京、上海、廣東、福建、浙江等東部沿海地區(qū)和個別相對發(fā)達的省市之外，我國的絕大部分地區(qū)，如中部的山西、安徽、江西等省市的部分縣市，西部的甘肅、寧夏、青海、西藏、新疆、內(nèi)蒙古等省市和自治區(qū)的大部分縣市和縣級民族自治區(qū)的政府政務(wù)網(wǎng)絡(luò)化的建設(shè)，仍處于較低的技術(shù)應(yīng)用和管理水平。北京人均電信業(yè)務(wù)相當于全國平均水平的5.23倍，甘肅僅相當于全國平均水平的38.5%，西藏為30.8%，貴州為28.3%.[9]進入90年代，中國地區(qū)間的信息差距明顯擴大，從因特網(wǎng)的普及率來看，目前僅北京、上海、廣東三地的網(wǎng)絡(luò)用戶數(shù)就超過中國總用戶數(shù)的45％，其中北京為全國平均水平的21.17倍。寧夏、廣西、新疆、內(nèi)蒙古的人均網(wǎng)絡(luò)普及水平僅為全國平均水平的1/3左右。青海、云南、貴州、西藏不足全國平均水平的1/5.
中國的信息差距不僅體現(xiàn)在地區(qū)之間，而且還體現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間。1990年，中國城市電話滲透率為1.78%，而農(nóng)村僅為0.17%；到1999年，城市電話滲透率為19.19%，而農(nóng)村僅為3.92%，相對差距約有5倍。先進的因特網(wǎng)在城鄉(xiāng)之間的差距更大，目前網(wǎng)絡(luò)用戶中只有0.3%是農(nóng)民，也就是說，城市普及率為農(nóng)村普及率的740倍�？梢哉f中國農(nóng)民是網(wǎng)絡(luò)革命的局外者。
4.中國政府信息公開制度仍面臨諸多實際問題
政府信息化的前提是政府信息的公開，只有首先公開政府信息，才能進一步使政府信息電子化、網(wǎng)絡(luò)化。近年來，在經(jīng)濟改革，反對腐敗，加入WTO，推行依法治國、依法行政，加強基層民主建設(shè)，推動國民經(jīng)濟信息化等大的背景下，中國各地方和各部門都制定了一些政府公開的規(guī)定，引入了諸如公開招標、公開競爭、公開招考、公開數(shù)據(jù)、公開配額、公開辦事制度與結(jié)果等政府信息公開制度，[10]出現(xiàn)了一大批先進單位。在這方面，規(guī)定比較詳細、改革舉措比較大的有村務(wù)公開、警務(wù)公開與檢務(wù)公開三個領(lǐng)域[11].這些措施推動了政府信息公開制度的發(fā)展，保證了人民知情權(quán)的實現(xiàn)，并使政府信息公開迅速成為全社會普遍關(guān)注的熱點問題。
然而，不論從哪個方面看，中國的政府信息公開制度仍然面臨著各種深層的矛盾和困難，存在各個方面的問題和阻力，[12]仍有進一步發(fā)展的空間。
第一。需要加強對信息公開問題的認識，設(shè)立權(quán)威性的機構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)信息公開 中國的政府信息化及其面臨的實踐問題政策
目前中國推行的各種形式的公開往往具有各自為政的特點，相互之間缺少統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，具體做法也大不一樣。[13]比如，對于村務(wù)公開，目前的管理部門主要是民政部門，紀檢監(jiān)察與其他部門配合協(xié)調(diào)。同樣的體制也適用于鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的鎮(zhèn)務(wù)公開。而對于其他層次的政務(wù)公開，目前的管理與領(lǐng)導體制則較為復雜，分別有法制部門、人事部門、民政部門、監(jiān)察部門、黨的宣傳部門負責等不同的安排。另外，對于信息安全管理和執(zhí)法，也涉及到多個部門，如國家密碼管理委員會、公安部、國家安全部、信息產(chǎn)業(yè)部國家計算機網(wǎng)絡(luò)和信息安全管理中心、國家保密局、國務(wù)院新聞辦公室等。例如，國家密碼管理委員會辦公室負責密碼算法的審批，公安部計算機安全監(jiān)察局負責計算機信息系統(tǒng)安全專用產(chǎn)品的生產(chǎn)銷售認證許可，國務(wù)院新聞辦負責信息內(nèi)容的監(jiān)察，有關(guān)信息安全技術(shù)的檢測和網(wǎng)上技術(shù)偵察則由國家授權(quán)的部門進行。這種多元化領(lǐng)導的弊端之一是缺少綜合協(xié)調(diào)，使各地方、各部門在政府公開的做法上存在較大的差異。一個部門積累的經(jīng)驗也很難為其他部門所利用，加大了整個制度的成本。另外，由于缺少綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，對于信息時代的信息公開問題缺少全盤規(guī)劃和部署，各種改革仍然停留在漸進性改革的思路上。相比之下，其他許多國家對于信息公開問題都非常重視，不但設(shè)立了專門的政府機構(gòu)協(xié)調(diào)信息公開政策，在每個政府機構(gòu)內(nèi)部也都設(shè)立了信息官，專門負責信息公開工作。[14]
應(yīng)該認識到，在以因特網(wǎng)為代表的信息社會中，信息是最為寶貴的資源和社會財富，也是政府與社會的主要交往形式。[15]傳統(tǒng)的以權(quán)力行使為特征的管理制度在信息社會已經(jīng)逐步演化為信息交換與服務(wù)制度。因此，國家必須對信息問題以及政府信息公開問題予以高度的關(guān)注并設(shè)立高層次的協(xié)調(diào)機構(gòu)來統(tǒng)一、協(xié)調(diào)相關(guān)政策，否則，很難應(yīng)對信息化、全球化與民主化的挑戰(zhàn)。[16]
第二。應(yīng)盡快制定一部統(tǒng)一的《政府信息公開法》
中國政府公開制度的最大特點之一是仍然沒有一部統(tǒng)一的立法，也沒有相應(yīng)的歸口管理部門。有關(guān)政府公開的具體規(guī)定散見于一大批法律、法規(guī)之中。例如，《檔案法》所調(diào)整的“檔案”涉及到許多政府信息的檔案管理與公開；《保守國家秘密法》所規(guī)定的“國家秘密”涉及到許多政府信息的定密、保密與解密；《反不正當競爭法》涉及到“商業(yè)秘密”的保護；《統(tǒng)計法》則涉及到政府“統(tǒng)計資料”的管理與公布問題。由于缺少一部統(tǒng)一的法律對有關(guān)問題進行規(guī)范和明確，各地方和各部門在改革中因此缺少相互協(xié)調(diào)和配合，并使某些改革措施遲遲難以出臺。[17]這種狀況一旦繼續(xù)，加入WTO以后，我們一些地方和部門的做法就有可能被認定為不符合透明度原則的要求。因此，應(yīng)盡快制定一部統(tǒng)一的政府信息公開法律，使我們的政府公開法律制度與WTO的要求相互銜接。應(yīng)該看到，制定這樣一部法律，不但是加入WTO的要求，也是發(fā)揚社會主義民主，建設(shè)有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟，提高行政管理效率和反腐倡廉的需要。[18]
當然，除了政府信息公開法以外，還應(yīng)制定信息安全法、電信法、個人數(shù)據(jù)保護法、電子簽名法、電子商務(wù)法、公文控制法等一批相配套的法律、法規(guī)。
第三。在鞏固辦事制度公開成果的基礎(chǔ)上，引入政府信息公開制度
從制度設(shè)計與理念上看，中國的政府公開往往被視為一種政府的辦事制度，因此，許多地方和部門都是圍繞著辦事制度的改革啟動了政府公開制度。從辦事制度層面進行改革，意味著需要改變原來不公開的辦事制度，將有關(guān)的辦事制度、程序與結(jié)果對公眾公開。從一定的意義上看，辦事制度的改革實際上只是政府自己的事情，是政府機關(guān)的一種“社會承諾”。如何公開，怎樣公開，公開什么，都由政府機關(guān)決定，公眾只是辦事制度改革的被動受益者。如果政府機關(guān)不公開應(yīng)該公開的制度或文件，公眾本身并沒有任何渠道可以加以改變。
要在鞏固辦事制度公開成果的同時，應(yīng)盡快啟動政府信息公開的進程，使政府信息能夠自由地為民眾所利用。據(jù)統(tǒng)計，我國80％的有用信息都由政府掌握，但由于缺少統(tǒng)一的法律規(guī)定，這些信息往往被封鎖在政府機關(guān)，民間很難得到和利用這些信息。近年來，一些政府部門有意識地擴大了政府信息的公開程度，如環(huán)保部門定期發(fā)布城市環(huán)境污染日報，工商管理和土地管理部門容許民眾有條件地查閱工商與土地登記信息，統(tǒng)計部門定期公布各項統(tǒng)計資料，產(chǎn)業(yè)管理部門公開招標，教育部門有償提供學歷認證等等。這些措施的推出不但改善了政府的形象，而且對于杜絕各種造假現(xiàn)象，維護市場的正常秩序發(fā)揮了重要的作用。在信息時代，最為寶貴的資源無疑就是信息。政府信息的自由流動和使用，如同加速流動的銀行資金一樣，會產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟和社會效益。從這個意義上看，引入政府信息公開制度，絕不僅僅是為了符合WTO的要求，更是我國市場經(jīng)濟的內(nèi)在需要。
當然，既然信息是資源，政府機關(guān)就會有各種理由封鎖甚至借助這些信息牟取不當利益。這在任何國家都一樣。因此，要真正引入政府信息公開制度，必須從制度和觀念上進行深刻的變革，廢止各種不適應(yīng)市場經(jīng)濟與信息社會要求的陳舊規(guī)定，打破各種阻礙政府信息自由流動的實際障礙，保障民眾有權(quán)得到和自由利用政府信息。[19]
從現(xiàn)實生活來看，由于我國的行政法治仍不健全，政府機關(guān)往往可以通過罰款、收費、許可等權(quán)力牟取部門利益。同時，在網(wǎng)絡(luò)化時代和政府信息公開制度實行以前，公眾使用政府的信息并不多或者說根本接觸不了政府信息。隨著行政法治的逐步健全，以權(quán)力交換利益的空間會越來越小，而公眾對政府信息的要求和使用會越來越多。因此，可以預見，在財政約束不可能有根本改善的情況下，以政府信息交換利益會成為一種新的部門利益表現(xiàn)形式。實際上，這種現(xiàn)象在一些地方和部門早已經(jīng)以各種不同的形式出現(xiàn)，它們加大了政府信息的獲得成本，實際上阻礙了政府信息的公開化和自由流動。[20]今天，在一些由政府機關(guān)提供信息的網(wǎng)絡(luò)服務(wù)中，甚至新法律、法規(guī)的使用也需要繳納服務(wù)費。也許有一天我們會非常尷尬地發(fā)現(xiàn)，中國人可以通過網(wǎng)絡(luò)免費獲得國外的最新立法及其他政府信息，而無法承受獲得國內(nèi)立法與其他政府信息的高昂成本，出現(xiàn)信息社會的信息壟斷與信息封鎖。這種情況的蔓延勢必會阻礙信息的自由流通和中國信息產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，難以適用WTO對政府透明度的要求。未雨綢繆，以基本法律的形式明確規(guī)定公眾可以自由地使用政府信息，政府機關(guān)只能收取成本而不是信息的市場價格，政府機關(guān)不得壟斷信息市場，將可以有效地促進政府公開和信息業(yè)的迅速發(fā)展。
第四。修改保密法等法律，科學地界定公開與保密的關(guān)系
貫徹政府透明度原則，最為重要的是處理好公開與保密的關(guān)系。否則，可能會因為公開性而影響國家的根本利益和國家安全需要。在我國，現(xiàn)行的保密法制定于10多年前，在諸如定密、解密、泄密處罰、救濟機制等一些重要的制度設(shè)置上已遠遠落后于實際發(fā)展的需要。該定密的不定密，不該定密的定密，一定終生，該保的保不住，不該保的全保密等現(xiàn)象仍然存在。這種狀況已經(jīng)制約了政府信息公開制度的發(fā)展，也使一些泄密事件對國家造成了嚴重的損害。如果以這種狀況加入WTO，或者會出現(xiàn)該保密的保不住的后果，或者會出現(xiàn)難以符合WTO對透明度要求的后果。因此，必須對現(xiàn)行的保密法進行修改，使我國的保密制度與政府公開制度協(xié)調(diào)發(fā)展。[21]
從其他國家的經(jīng)驗來看，政府公開往往有一些例外，這些例外領(lǐng)域的政府信息一般并不對民眾公開。而保密文件只是政府信息公開的例外之一，除保密之外的其他一些政府信息仍不能對民眾公開。[22]在我國，對于保密文件以外的政府信息是否應(yīng)該公開一直沒有一個科學的認識或統(tǒng)一的規(guī)定，結(jié)果，造成了定密范圍過大，并使保密文件與非保密文件一樣，完全對公眾封鎖和保密。除了制度上的原因和工作作風以外，認識上不能正確界定保密的范圍并區(qū)分非保密文件的性質(zhì)乃是造成大量政府信息不能公開的重要原因之一。只有對非保密文件進行合理的分類，并明確那些可以公開，那些不應(yīng)該公開，才有可能科學地定密，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)政府信息的公開化。在這方面，盡管我們可以借鑒其他一些國家的經(jīng)驗來確定例外的領(lǐng)域，但究竟哪些政府文件不應(yīng)該公開，完全需要從我國的國情出發(fā)才能確定[23].從這個角度來看，正在進行政府公開嘗試的地方或部門應(yīng)對本地方或部門的特殊情況進行研究，明確哪些信息可以公開，哪些信息不能公開，為保密法的修改和進一步制定政府信息公開法作好必要的準備。
在確定公開的范圍上，目前保密法與刑法的協(xié)調(diào)也是一個必須解決的問題。根據(jù)保密法，國家秘密劃分為絕密、機密與秘密三類，而且，必須根據(jù)有關(guān)的權(quán)限由有關(guān)部門標上相應(yīng)的密級。如果有關(guān)信息沒有標明密級，則不構(gòu)成國家秘密，公開也不構(gòu)成泄密問題。然而，根據(jù)刑法第111條的規(guī)定，為境外機構(gòu)、組織、人員竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密或者情報的，構(gòu)成犯罪。泄漏國家秘密構(gòu)成犯罪不存在任何問題，但是，什么信息屬于“情報”，在中國法律中還沒有相關(guān)的規(guī)定。這就產(chǎn)生了一個問題，即使那些沒有標明國家秘密的文件也有可能被事后認定為是“情報”，并使任何公開這些信息的人構(gòu)成犯罪。[24]如果不能對這一規(guī)定進行修改，協(xié)調(diào)它與保密法的關(guān)系，隨著信息公開的范圍逐步擴大，它很有可能會成為制度發(fā)展最為主要的制約因素。[25]
在確定公開的范圍上，另一個重要的領(lǐng)域是政府信息與檔案的相互關(guān)系。在國外，檔案屬于信息自由法的調(diào)整范圍，只要有關(guān)檔案不在例外的范圍內(nèi)，則檔案應(yīng)與其他政府文件一樣對公眾公開。在我國，根據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定，政府信息實際上可以分為檔案與非檔案文件。檔案由檔案法調(diào)整，非檔案文件則尚無任何法律調(diào)整。對于政府檔案，根據(jù)《檔案法》第十九條的規(guī)定，“國家檔案館保管的檔案，一般應(yīng)當自形成之日起滿三十年向社會開放。經(jīng)濟、科學、技術(shù)、文化等檔案向社會開放的期限，可以少于三十年，涉及國家安全或者重大利益以及其他到期不宜開放的檔案向社會開放的期限，可以多于三十年，具體期限由國家檔案行政管理部門制訂”。也就是說，檔案法實際上限制了檔案類政府信息向公眾開放，即使不是保密檔案，凡是未滿三十年，原則上是不向公眾開放的。同一個政府信息，一旦歸入檔案類，則要受三十年期限的限制；如果不歸檔，則因尚無法律調(diào)整而有公開的可能。可見，檔案法的規(guī)定不但不利于政府公開，反而限制了政府公開。如果制定政府信息公開法，必須解決檔案法的這一問題，否則，政府公開法就只能適用于非檔案文件，其范圍將大大被限制。
第五。以多種形式實現(xiàn)政府公開，賦予民眾政府信息請求權(quán)
由于中國實踐中的政府公開多局限于辦事制度公開，因此，其公開形式基本上是主動形式的政府公開，如在政府機關(guān)辦公室中張貼辦事制度與程序，印發(fā)各種辦事手冊，通過媒體宣傳，設(shè)立公示欄，散發(fā)便民卡，召開宣傳會議，政府上網(wǎng)等等。從實際效果看，這些做法對老百姓了解政府工作，維護自身合法權(quán)益發(fā)揮了很大的作用。但是，由于沒有固定的公開形式，使辦事制度公開的宣傳受到了一定的限制。尤其是隨著時間的推移和政府推動力度的下降，老百姓了解辦事制度公開的渠道不暢可能會逐步明顯。從規(guī)范化與制度化的角度考慮，建議在國家一級對國務(wù)院公報進行充實或出版專門的部門公報，對各個部門的辦事制度進行發(fā)布。在各個地方，也應(yīng)以較大的市為單位出版類似的政府公報，公開政府機關(guān)的辦事制度�？紤]到網(wǎng)絡(luò)化的發(fā)展，應(yīng)盡早啟動政府上網(wǎng)工程，將有關(guān)的辦事制度輸入到網(wǎng)絡(luò)中，并以簡便的方式為公眾所用。
在WTO的框架內(nèi)，設(shè)立信息查詢點已經(jīng)成為政府透明度的重要表現(xiàn)形式，它實際上涉及到民眾的政府信息申請權(quán)問題。在引入政府信息公開制度的同時，賦予申請人一定的程序權(quán)利，使之可以在一定條件下通過向政府機關(guān)申請獲得有關(guān)辦事制度公開的信息，可以在一定程度上彌補現(xiàn)行公開渠道的不足，并逐步積累經(jīng)驗，為以后全面啟動政府信息公開創(chuàng)造條件。這樣，就需要研究相關(guān)的成本負擔、收費與減免、機構(gòu)設(shè)置、申請程序與工作方式改革等一系列問題。只有解決這些實際問題，才有可能在公開的形式上有所創(chuàng)新，有所突破。
第六。充分利用因特網(wǎng)，實現(xiàn)政府信息公開
政府信息公開并不是沒有成本的一項制度，信息的保存需要成本，為民眾提供信息也需要成本。由于財政約束，在傳統(tǒng)體制下，民眾可能不得不分擔這種成本，甚至會使某些民眾因經(jīng)濟原因而無法獲得政府信息。然而，因特網(wǎng)的出現(xiàn)徹底改變了這種狀況，通過在因特網(wǎng)上發(fā)布政府信息，可以減少民眾的信息申請和相應(yīng)的成本負擔，它極大地降低了獲得政府信息的成本，使全體民眾可以平等地行使其知情權(quán)。同時，對于政府機關(guān)而言，利用因特網(wǎng)發(fā)布政府信息也便利了其管理和信息保存，減少大量的事務(wù)性工作。
考察我國目前的一些政府網(wǎng)站，不得不承認其發(fā)布信息的作用仍未得到充分的發(fā)揮。有些情況下政府網(wǎng)站承擔了商業(yè)網(wǎng)站或?qū)I(yè)門戶網(wǎng)站的功能，發(fā)生了角色錯位；有些情況下政府網(wǎng)站承擔了報紙輿論的功能，所登載的內(nèi)容實際上是在重復媒體的報道；有些情況下政府網(wǎng)站的內(nèi)容有限，長期不更新，失去了信息載體的作用。
政府網(wǎng)站區(qū)別于普通網(wǎng)站的最大特點在于其公布政府信息的準確性、全面性、及時性與權(quán)威性。通過政府網(wǎng)站，民眾應(yīng)該能夠最有效地獲得政府信息。因此，應(yīng)該充分利用因特網(wǎng)公布政府信息。在目前階段，可以考慮設(shè)定一定的標準，對政府網(wǎng)站的公開性進行社會評價，以促進政府上網(wǎng)工程向縱深發(fā)展。從長遠考慮，應(yīng)該深入研究因特網(wǎng)給政府信息公開所帶來的新問題，包括技術(shù)的快速更新對信息保存方式的挑戰(zhàn)，信息的分類與定義，信息的公開與信息安全，信息來源多元化問題等等。只有對這些問題進行深入的研究，才可以趨利避害，充分發(fā)揮因特網(wǎng)公開政府信息的作用。
附錄一：CN下注冊的域名統(tǒng)計
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| | | AC | COM | EDU | GOV | NET | ORG | 行政區(qū)域名 |
|--------|----------|----|-----|-----|-----|-----|-----|------------|
|合計數(shù)量| 128362 | 667|99922| 1239| 5181|15055| 2864| 3434 |
|--------|----------|----|-----|-----|-----|-----|-----|------------|
| 百分比 | 100.0% |0.5%|77.9%| 1.0%| 4.0%|11.7%| 2.2%| 2.7% |
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資料來源：中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心，《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告，2001/7》
參考文獻：
[1] 為加強對信息化的領(lǐng)導，黨中央國務(wù)院于2001年8月重組國家信息化領(lǐng)導小組，由朱榕基總理親自擔任領(lǐng)導小組組長，并成立了國務(wù)院信息化工作辦公室。
[2] 吳基傳，《扎扎實實地推進我國信息化建設(shè)》，載《電信軟科學研究》2000年第10期，第2頁。
[3] 吳基傳，《把握歷史機遇，迎接新的挑戰(zhàn)：實現(xiàn)我國信息產(chǎn)業(yè)“十五”更大跨越》，載《電信軟科學迎接》2001年第1期，第3頁。
[4] 中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心，《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告，2001/7》。
[5] 錢晉群、張毅，《近年來我國電信資費調(diào)整情況》，載《電信軟科學研究》2000年第3期，第28頁。
[6] 實際上，北京中關(guān)村科技園區(qū)海淀園作為北京市電子政務(wù)的試點項目，已經(jīng)建成中國第一個具有國際水平的開放交互式網(wǎng)上電子政務(wù)系統(tǒng)。2001年4月，海淀園全面實施網(wǎng)上辦公，使海淀園的政府管理完全建立在數(shù)字化環(huán)境中，以新的管理模式實現(xiàn)對中國新經(jīng)濟最發(fā)達的區(qū)域的管理。見，www.zhongguancun.com.cn
[7] 為加強電信領(lǐng)域的立法，中國信息產(chǎn)業(yè)部于20 中國的政府信息化及其面臨的實踐問題01年成立了電信法起草領(lǐng)導小組、工作小組與專家咨詢委員會，并于2001年10月10日完成了《電信法》（草案框架）。該草案系統(tǒng)規(guī)定了諸如電信網(wǎng)絡(luò)與信息安全、電信監(jiān)管等方面的問題，具有重要的意義。
[8] 見張春江、倪健民主編，《國家信息安全報告》，人民出版社2001年2月版，第11頁。
[9] 胡鞍鋼、周紹杰，《縮小信息差距的國家戰(zhàn)略》，載《電信軟科學研究》2000年第8期，第6頁。李曉東，《縮小“數(shù)字鴻溝”》，載《中國經(jīng)濟時報》2000年5月24日。
[10] 例如，將于2002年7月1日生效的《地質(zhì)資料管理條例》將地質(zhì)資料的公開利用作為地質(zhì)資料管理的核心內(nèi)容，將公開利用制度確立為地質(zhì)資料管理的基本制度之一。公民、法人、其他組織可以依法到全國和省、自治區(qū)、直轄市地質(zhì)資料館藏機構(gòu)或者受托保管地質(zhì)資料的單位按規(guī)定查閱、復制、利用地質(zhì)資料。
[11] 中共中央與國務(wù)院在1991年有關(guān)農(nóng)村和農(nóng)村工作的決定中就提出了村務(wù)公開制度，1998年中辦與國辦專門發(fā)文，在全國范圍內(nèi)推廣村務(wù)公開�？梢哉f，村務(wù)公開是得到最多政治支持的改革嘗試。在此基礎(chǔ)上，2000年底，中辦與國辦再次發(fā)文，在全國范圍內(nèi)推進鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級的政務(wù)公開。警務(wù)公開是公安部多年來一直追求的目標，1999年，公安部加大了這方面制度化建設(shè)的力度，專門發(fā)出了通知，要求各地公安機關(guān)在10月1日以前普遍推行警務(wù)公開，社會反響異常強烈。檢務(wù)公開在檢察院系統(tǒng)的改革中占據(jù)了及其重要的地位，1998年，最高人民檢查院公布“檢務(wù)十公開”，提出用人民擁護不擁護，贊成不贊成，滿意不滿意作為檢驗檢察工作的根本標準。在1999年召開的全國人大會上，檢察系統(tǒng)的改革舉措得到了人民代表的高度評價。
[12] 最能說明這種問題的可能是最近發(fā)生的一個案例。據(jù)《南方周未》2000年10月12日報道，中共江西省委農(nóng)工委機關(guān)雜志《農(nóng)村發(fā)展論叢》雜志社，以2000年增刊的形式，出版了定名為《減輕農(nóng)民負擔工作手冊》。不到半個月，賣了近12000冊，遍布江西省11個地區(qū)，購書者幾乎全都是農(nóng)民。8月11日，雜志社突然接到一個通知：停止銷售，并收回已售的書。有關(guān)部門依據(jù)購書農(nóng)民的登記地址，分頭下鄉(xiāng)，“不惜一切代階”收回《手冊》。而一些地方政府部門包括公安機關(guān)也接到指令，要求“挨家挨戶”收回《手冊》，不可遺留。他們的口號是“書賣到哪里，（不良）影響消除到哪里�！钡�8月底，有11000余冊《減輕農(nóng)民負擔手冊》在農(nóng)村走了一圈后又被送回南昌，存在倉庫等待銷毀。最讓人不可思議的是，這本書不是任何非法出版物，而是黨的農(nóng)業(yè)政策匯編。
[13] 一個時期以來，對政府公開有各種各樣的叫法，如“政務(wù)公開”、“公開化”、“兩公開、一監(jiān)督”、“電子政府”、“辦事制度公示制”、“信息自由”、“政府信息公開”、“行政公開”等等，不一而足。由于名稱不同，人們所指向的對象有時候也有差別，以致在實踐中的做法也相去甚遠。
[14] 以美國為例，早在1980年，削減公文法便在管理與預算辦公室內(nèi)設(shè)立了專門的信息與管制事務(wù)辦公室。1986年削減公文再授權(quán)法使信息與管制事務(wù)辦公室主人成為總統(tǒng)提名，參議院批準的獨立高級官員，并提出了“信息資源管理”的概念。1996年制定的信息技術(shù)管理改革法在聯(lián)邦政府機關(guān)內(nèi)部普遍建立了首席信息官，并對其義務(wù)與任期條件作出了規(guī)定。該法的議案甚至設(shè)想設(shè)立美國首席信息官并成立美國首席信息官辦公室。不過，在此之前幾個月，克林頓總統(tǒng)發(fā)布13011號行政命令，建立了首席信息官委員會，協(xié)調(diào)政府機關(guān)之間的信息政策。1998年制定的消除政府公文法要求政府機關(guān)普遍使用電子載體與民眾進行信息交流，并研究電子簽名、電子商務(wù)、個人隱私保護、電子認證與交易安全等問題。該法明確規(guī)定，不得否定依法以電子形式提交和保存的記錄、簽名、認證的效力。
[15] 歐盟委員會于1999年發(fā)表的公共信息資源綠皮書將公共信息資源定位為“關(guān)鍵資源”，而美國于2001年初發(fā)表的一份權(quán)威性的政府信息資源的研究報告正式提出了“公共信息是國家的戰(zhàn)略資源”的目標，并提出了系統(tǒng)開發(fā)公共信息資源的建議。EUROPEAN COMMISSION， GREEN PAPER ON PUBLIC SECTOR INFORMATION IN THE INFORMATION SOCIETY， 20， JANUARY， 1999； NCLIS， A COMPREHENSIVE ASSESMENT OF PUBLIC INFORMATION DISSEMINATION， FINAL REPORT， JANUARY 26， 2001. 2001年諾貝爾經(jīng)濟學獎的三位獲得者阿克爾洛夫、史賓斯、斯蒂格利茨均是以研究信息經(jīng)濟學而著稱，他們所提出的當買方與賣方具有非對稱信息時市場運作的理論具有廣泛的應(yīng)用范圍。根據(jù)他們的理論，在信息不對稱的情況下，市場的運行可能是無效率的，市場選擇的結(jié)果是“劣幣驅(qū)逐良幣”。因此，不論是在市場中還是在公共生活中，信息的披露具有非常重要的意義�？梢娙�，錢潁一，《信息經(jīng)濟學的奠基人》，載《財經(jīng)》2001年10月號，總第46期，第18頁；Joseph E. Stiglitz， On Liberty， the Right to Know， and Public Disclosure： The Role of Transparency in Public Life， Oxford Amnesty Lecture， Oxford， U. K. Janurary 27， 1999.
[16] 應(yīng)該承認，國家有關(guān)方面對信息化是非常重視的。不過，迄今為止的許多舉措更多的是為了產(chǎn)業(yè)發(fā)展與硬件建設(shè)，對于政府信息的利用（內(nèi)容開發(fā)），則仍然缺乏統(tǒng)一的歸口管理部門和決策機構(gòu)。實踐中的一些問題表明，由信息產(chǎn)業(yè)部來負責規(guī)制信息內(nèi)容，既不合理，也不合適。國務(wù)院信息辦如何定位，是否能夠有效地整合現(xiàn)有的資源，如何處理與其他有關(guān)政府機關(guān)之間的關(guān)系，仍待觀察。
[17] 例如，中國人民銀行信貸登記咨詢系統(tǒng)擁有我國目前最大的資信數(shù)據(jù)庫，但由于沒有法律規(guī)定，其信息不能對外公開，直接影響了市場經(jīng)濟必需的信用制度的建立。再如，盡管中央一再推進國民經(jīng)濟信息化和“政府上網(wǎng)”工程，但由于缺少有關(guān)的法律規(guī)定，使“政府上網(wǎng)”工程難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。類似的事例不勝枚舉。
[18] 當然，已經(jīng)有不少學者擔心制定這樣一部法律可能會甚少實際意義，甚至會破壞人們對法律制度的信仰。對于這種意見，應(yīng)該從兩個方面進行分析：第一，從已經(jīng)制定的行政處罰法、立法法和正在制定的強制法、許可法來看，中國的行政法立法確實出現(xiàn)了立法過多、過快，并使法律的實施不盡如人意的情況，因此，對制定信息公開法的擔心是有一定道理的。但是，信息公開法作為一部調(diào)整對象非常特定的法律，具有不同于一般性的立法法與許可法的許多特征，難以用類比的方法否定信息公開法的必要性。第二，從中國的改革實踐來看，政務(wù)公開的許多舉措開始確實是各地方、部門自發(fā)的制度創(chuàng)新的產(chǎn)物，但是，這種制度創(chuàng)新要得到鞏固和提高，要從辦事制度層面上升到權(quán)利保護層面，沒有根本性的制度變革，沒有基本法作支持，地方和部門不可能有決心和勇氣繼續(xù)往前走。因此，有必要通過立法推動實踐進一步向前發(fā)展。
[19] 中國《著作權(quán)法》第五條第一款規(guī)定著作權(quán)保護不適用于“法律、法規(guī)，國家機關(guān)的決議、決定、命令和其他具有立法、行政、司法性質(zhì)的文件，及其官方正式譯文”。從這一條規(guī)定看，幾乎所有的政府文件都屬于公有領(lǐng)域，民眾可以自由使用。當然，著作權(quán)法的規(guī)定的具體含義還有待明確，其范圍是否包括所有的政府信息或檔案仍不確定。另外，從其他法律、法規(guī)的一些具體規(guī)定看，著作權(quán)法鼓勵自由使用政府信息的精神并未得到完全一貫的支持。例如，國務(wù)院1990年頒布的《法規(guī)匯編編輯出版管理規(guī)定》明確規(guī)定法規(guī)匯編只能由政府進行，民間只能匯編內(nèi)部使用的法規(guī)匯編，這一規(guī)定對法規(guī)匯編的保護力度遠遠超出著作權(quán)法對著作權(quán)作品的保護措施，并使政府實際上成為法規(guī)匯編的唯一提供者。盡管我們可以理解這一規(guī)定的初衷是為了保證法規(guī)匯編的質(zhì)量，消除市場上粗制濫造法規(guī)匯編的現(xiàn)象。但是，這一規(guī)定的有效性與合理性確實值得懷疑。
[20] 以律師異地查詢工商登記資料為例，由于全國工商登記資料未實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)，兩名律師異地查詢工商登記資料的成本通常是該登記資料實際成本的數(shù)千倍。另外，由于部門封鎖，作為國家最權(quán)威的信息綜合部門，甚至國家統(tǒng)計局都難以獲得其他政府部門所掌握的信息。
[21] 就立法策略而言，由于制定專門的信息公開法會面臨相當?shù)睦щy，作為一種替代，通過修改保密法等法律，進一步保證人民的知情權(quán)，不失為一種有效的選擇。
[22] 例如，瑞典的出版自由法規(guī)定了七類例外，美國信息自由法規(guī)定了九類例外。在這些規(guī)定中，保密文件只是其中之一。
[23] 從法律上看，不能公開的非保密文件應(yīng)受檔案法的調(diào)整，即這些文件在經(jīng)過一定的期限以后必須對公眾開放。
[24] 根據(jù)2000年11月20日最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于審理為境外竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密、情報案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》第5條、第7條，如果行為人知道或者應(yīng)當知道沒有標明密級的事項關(guān)系國家安全和利益，而為境外竊取、刺探、收買、非法提供的，按照刑法第111條定罪處罰；審理為境外竊取、刺探、收買、非法提供國家秘密案件，需要對有關(guān)事項是否屬于國家秘密以及屬于何種密級進行鑒定的，由國家保密工作部門鑒定。這兩條規(guī)定意味著，即使沒有標明屬于國家秘密的材料或者信息，也有可能在事后被認定為構(gòu)成秘密或者情報。
[25] 實際上，現(xiàn)實生活中已經(jīng)出現(xiàn)了一些頗有爭議的案件。
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