關(guān)于地方人大開展規(guī)章備案審查的幾點思考

關(guān)于地方人大開展規(guī)章備案審查的幾點思考 　　有地方立法權(quán)的人大常委會開展規(guī)章備案審查工作是加強立法監(jiān)督、維護國家法制統(tǒng)一的需要，也是人大常委會正確履行法律賦予的職責、加強自身制度建設(shè)的必然要求。立法法明確規(guī)定，地方政府規(guī)章應(yīng)當報本級人民代表大會常務(wù)委員會備案；接受備案的機關(guān)對報送備案的規(guī)章的審查程序，按照維護法制統(tǒng)一的原則，由接受備案的機關(guān)規(guī)定。其實，在立法法頒布以前，開展規(guī)章備案審查也有法可依。地方組織法第六十條第一款就明確規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的人民政府和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市以及經(jīng)國務(wù)院批準的較大市的人民政府制定的規(guī)章，應(yīng)當報本級人大常委會備案，較大的市的人民政府制定的規(guī)章還應(yīng)報省級人大常委會備案。這是地方組織法關(guān)于政府規(guī)章備案的規(guī)定。地方組織法關(guān)于對備案規(guī)章進行審查的規(guī)定盡管不是很明確，但在有關(guān)法律條文中也隱含了審查的內(nèi)容。如該法規(guī)定，縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令。由于規(guī)章都是以省長令、市長令的形式發(fā)布，如果其規(guī)定不適當自然也在撤銷的范圍之內(nèi)。既然人大常委會對規(guī)章有撤銷權(quán)，就必然對規(guī)章有審查權(quán)，因為只有審查過才能確定是否適當。

　　由此可以看出，在立法法頒布以前，地方組織法就對政府規(guī)章的備案審查作出了規(guī)定，但在實踐中部分有立法權(quán)的地方人大常委會并沒有執(zhí)行地方組織法的上述規(guī)定，造成規(guī)章備案審查權(quán)在相當長的一段時間內(nèi)虛置。立法法頒布以后，很多地方人大常委會對開展規(guī)章備案審查工作進行了積極探索，主要做法如下：

　　（一）制定了專門的地方性法規(guī)來推動和規(guī)范規(guī)章備案審查工作。立法法頒布以后，地方人大的規(guī)章備案審查工作步入了快車道。一個顯著的特征是，部分省市人大加快了制度建設(shè)的步伐，將規(guī)章備案審查工作納入了法制化軌道，使其有章可循，避免了隨意性，提高了權(quán)威性。如陜西、四川、海南、長春、珠海等省市專門制定了規(guī)章備案審查的地方性法規(guī)，福州、汕頭、石家莊、吉林市等城市雖然沒有制定專門的地方性法規(guī)，但也都在其制定的地方立法條例中專設(shè)一章對規(guī)章備案審查作出了規(guī)定。從以上省市的立法看，雖然對規(guī)章備案審查工作規(guī)范的程度詳略不一，但就其內(nèi)容看，都基本上包含了備案的范圍和要求、審查程序、審查結(jié)果的處理等幾個方面，使規(guī)章備案審查工作基本上可以做到依法進行。

　�。ǘ�）確立了專門委員會和有關(guān)工作機構(gòu)的規(guī)章審查權(quán)。規(guī)章審查權(quán)是指對備案規(guī)章進行實體審查，并提出審查、處理意見的權(quán)力。已經(jīng)開展規(guī)章備案審查工作的省市對行使規(guī)章審查權(quán)的機構(gòu)的確立大致可以分為三種類型：一是由有關(guān)的專門委員會負責審查，如四川省、長春市。二是專門委員會和常委會有關(guān)工作機構(gòu)都可以進行審查。如陜西省規(guī)定有關(guān)專門委員會、法制委員會和常委會法制工作機構(gòu)有權(quán)對備案規(guī)章進行審查；海南省規(guī)定由有關(guān)專門委員會對備案規(guī)章進行審查，主任會議也可以委托常委會有關(guān)工作機構(gòu)對備案規(guī)章進行審查；珠海市規(guī)定法制委員會負責規(guī)章審查，常委會有關(guān)工作委員會協(xié)助審查；福州市規(guī)定由法制委員會和常委會有關(guān)的工作委員會對備案規(guī)章進行審查。三是由常委會有關(guān)工作機構(gòu)負責規(guī)章的審查，如沈陽市。

　�。ㄈ�）確立了主動審查與被動審查相結(jié)合的審查機制。人大常委會接受規(guī)章備案后，以何種方式進入審查程序，各地做法不盡相同。歸納起來，可分為主動審查和被動審查兩種方式，兩者的主要區(qū)別是啟動方式不同。主動審查是指人大常委會接受備案后，直接由負責審查的有關(guān)機構(gòu)主動啟動審查程序的一種審查方式。被動審查是指由于國家機關(guān)、公民、法人或者其他組織向人大常委會提出對規(guī)章的審查要求和審查建議，以此來啟動審查程序的一種審查方式。除汕頭、石家莊等少數(shù)幾個地方的人大常委會只規(guī)定了被動審查外，陜西、四川、海南、長春、福州、珠海等大部分省市的人大常委會既規(guī)定了規(guī)章的被動審查，也規(guī)定了規(guī)章的主動審查，并在審查程序設(shè)計上與被動審查相統(tǒng)一，在審查機構(gòu)、審查方式、審查意見的提出、審查意見的處理等方面做了相同的制度安排。

　�。ㄋ模┩怀隽酥魅螘�議在規(guī)章審查中的作用。從已開展規(guī)章備案審查工作的省市的調(diào)查中可以看出，各地均突出了人大常委會主任會議在規(guī)章審查中的作用。一是主任會議有權(quán)決定是否向規(guī)章制定機關(guān)提出書面審查意見。如四川省人大常委會規(guī)定，規(guī)章審查機構(gòu)應(yīng)將審查情況先向主任會議報告，主任會議聽取報告后，再決定是否向規(guī)章制定機關(guān)提出書面審查意見；陜西省人大常委會規(guī)定，規(guī)章審查機構(gòu)先向主任會議提出審查意見和處理意見的報告，由主任會議作出決定。二是主任會議有權(quán)提出撤銷規(guī)章的議案。如陜西、四川省人大常委會規(guī)定，對審查認為規(guī)章同上位法相抵觸或不適當，而規(guī)章制定機關(guān)不自行修改或撤銷的，主任會議應(yīng)當提出撤銷該規(guī)章的議案，提請常委會會議決定。三是賦予主任會議是否將撤銷規(guī)章的議案提請常委會會議審議的決定權(quán)。有的地方人大常委會雖然沒有規(guī)定主任會議有權(quán)提出撤銷規(guī)章的議案，但對審查機構(gòu)提出的撤銷議案，主任會議有權(quán)決定是否提請常委會會議審議，如長春市和珠海市。

　　目前規(guī)章備案審查工作中存在的幾個主要問題

　　由于各地開展規(guī)章備案審查工作的時間較短，在實踐中難免存在一些問題。經(jīng)過調(diào)查分析，我們認為，已經(jīng)開展規(guī)章備案審查工作的地方，在此項工作中尚存在以下幾個問題。

　　一是由常委會工作機構(gòu)行使規(guī)章審查權(quán)的法律依據(jù)不足。部分地方人大常委會規(guī)定由常委會工作機構(gòu)單獨行使或與有關(guān)專門委員會共同行使規(guī)章審查權(quán)。這種做法值得商榷。因為規(guī)章審查權(quán)屬于審議權(quán)的范疇，根據(jù)我國目前的法律規(guī)定，只有人大及其常委會、各專門委員會擁有審議權(quán)。人大常委會的工作機構(gòu)沒有這一權(quán)力。立法法對報送全國人大常委會備案的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，也只規(guī)定由有關(guān)的專門委員會進行審查。因此，確定由人大常委會的工作機構(gòu)行使規(guī)章審查權(quán)有悖于目前法律的有關(guān)規(guī)定。需要說明的是，這里指出這一現(xiàn)實，是從地方人大及其常委會的法定權(quán)力出發(fā)，并沒有排斥人大常委會工作機構(gòu)在規(guī)章備案審查工作中應(yīng)當承擔的為人大常委會行使權(quán)力提供職責范圍內(nèi)的協(xié)助和服務(wù)之意。

　　二是缺乏對人大常委會自身的有效約束。開展規(guī)章備案審查具有時效性，在多個環(huán)節(jié)都應(yīng)有時限要求，不能久拖不報，也不能久拖不決。這些時限要求既涉及到報送備案的人民政府，也涉及到進行規(guī)章備案審查的人大常委會。但絕大部分地方人大常委會只規(guī)定了政府應(yīng)該在多長期限內(nèi)報送備案、研究答復(fù)人大常委會提出的審查意見等，卻缺乏對人大常委會自身的硬性約束。如有些開展規(guī)章備案審查工作的地方就沒有規(guī)定人大常委會對規(guī)章進行審查的期限。

　　三是主動審查與被動審查的內(nèi)容不一致。進行規(guī)章備案審查的目的是實施立法監(jiān)督，發(fā)現(xiàn)并督促政府修正規(guī)章中與上位法相抵觸或不適當?shù)膬?nèi)容。從這個意義上講，無論是主動審查還是被動審查，只是在啟動程序上有所不同，審查內(nèi)容應(yīng)該一致。但有些地方規(guī)定可以就規(guī)章是否超越權(quán)限、同上位法是否相抵觸、規(guī)定是否適當、是否違背法定程序等情形進行主動審查，范圍較寬。對啟動被動審查的審查要求和審查建議卻規(guī)定了較窄的范圍，規(guī)定只能就規(guī)章同上位法相抵觸的情形提出審查要求和審查建議。這就造成了主動審查和被動審查的內(nèi)容不一致，在一定程度上減少了發(fā)現(xiàn)規(guī)章中存在的問題的渠道。

　　關(guān)于開展規(guī)章備案審查的幾點思考

　�。ㄒ唬┮擞扇舜蟪Ｎ瘯�的法制工作機構(gòu)承擔規(guī)章備案的具體工作。規(guī)章備案工作既涉及到所規(guī)范事項的專業(yè)問題，又涉及立法的技術(shù)問題，同時還涉及到對整個規(guī)章備案審查工作的整體把握，有很強的法律性、政策性和專業(yè)性。因此，宜由人大常委會的法制工作機構(gòu)統(tǒng)一負責規(guī)章備案的具體工作，包括對報送備案的規(guī)章進行登記、存檔；接受審查要求和審查建議；根據(jù)規(guī)章所規(guī)范的內(nèi)容不同，分送有關(guān)專門委員會審查等。

　�。ǘ�）實行分別審查、集中反饋的處理原則。由于政府規(guī)章的制定既涉及從整體上是否符合法律法規(guī)的規(guī)定，又涉及所規(guī)范的內(nèi)容是否適當可行，因此，要充分發(fā)揮專門委員會各自的優(yōu)勢，共同行使好規(guī)章審查權(quán)。具體的做法是，法制工作機構(gòu)接到報備規(guī)章和審查要求后，即送專門委員會分別進行審查。對審查發(fā)現(xiàn)的問題，由主任會議決定是否向制定規(guī)章的人民政府反饋審查意見。對主任會議決定向人民政府反饋審查意見并要求其研究答復(fù)的，可以由人大常委會辦公廳函告人民政府。人民政府應(yīng)當在接到審查意見后二個月內(nèi)研究答復(fù)是否修改或廢止，對規(guī)章同上位法相抵觸或規(guī)定不適當而人民政府不予修改或撤銷的，主任會議可以向人大常委會提出予以撤銷的議案，由人大常委會審議決定。

　�。ㄈ�）建立主動審查與被動審查相結(jié)合的審查機制。規(guī)章審查分為主動審查和被動審查。從規(guī)章備案審查的目的和人大常委會行使職權(quán)的角度來看，對備案規(guī)章進行主動審查是必要的。而被動審查則有利于從多渠道發(fā)現(xiàn)規(guī)章中可能存在的問題。因此，開展規(guī)章備案審查宜采取主動審查與被動審查并重的方式。

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