論我國選民罷免權行使方式之轉變

論我國選民罷免權行使方式之轉變 　　代表罷免制度是指由我國憲法和法律關于全國和地方各級人民代表大會受原選區(qū)選民或原選舉單位罷免的一系列法律規(guī)范所組成的相對完整的規(guī)則系統，它的實質內容是關于罷免權的行使方式的規(guī)定，包括罷免權主體和罷免權行使程序兩部分內容。從各國經驗來看，選民對代表行使罷免權的方式主要可分為直接罷免和間接罷免兩種形式，所謂間接罷免是指由專門機構或人員代表選民行使罷免權，此舉在西方國家較盛行；而我國則采取了直接罷免方式，即由選民（本文所說的選民包括間接選舉的選舉單位，因為選舉單位相對于它產生的代表也是選民整體）直接行使對代表的罷免權。本文之主旨是試圖論證：這種直接罷免的方式是建立在直接民主的理想觀念和制度模式基礎上的，雖然在理論上體現了較高的民主程度，但是與社會物質生產的發(fā)展狀況以及我國國情不相符合，不具有制度的實踐能力。[2]因此、完善我國代表罷免制度的根本出路在于，從強調制度的實踐能力出發(fā)，建立與現階段生產力發(fā)展水平及社會關系相適應、與人大間接民主模式相協調的新型代表罷免制度，其核心工作則是轉變罷免權的行使方式，實現從直接罷免方式向間接罷免方式的轉變。

　　一

　　我國憲法第77條和102條規(guī)定：全國和地方各級人民代表大會的代表受選民和選舉單位的監(jiān)督，選民或者選舉單位有權依照法律規(guī)定的程序罷免由他們選出的代表，在此憲法原則性規(guī)定的基礎上，選舉法第43、44、45、46、47、48條，代表法第5條，全國人大組織法第45條以及地方組織法第38條，分別對罷免權主體、罷免代表的法律程序和備案程序、罷免的效力作了詳細規(guī)定。省級人大一般還結合本省情況制定了本省各級人大代表罷免程序的地方性法規(guī)。因此，從法律規(guī)范的完整性來看，代表罷免制度形式上是比較完善的。從理論上看，這種由選民直接行使罷免權的方式，長期被視作對巴黎公社體制的繼承，是對馬克思主義代表制理論的發(fā)展，是“一切權力屬于人民”的憲法原則和社會主義國體性質的體現。此外，從人大制度建設的角度看，這一制度被認為是健全人民代表大會制度的基礎，在國家生活中發(fā)揮著諸如制衡、選擇、評價和自我完善的基本功能。[3]

　　然而，這個在理論上和法律外在形式上看似優(yōu)越和完備的制度，進入制度實踐領域卻陷入了兩難困境，也就是說，代表罷免制度實際運行狀況與制度設置的原意偏差太大，相關法律規(guī)范喪失實效，倘若將就現狀，必然損害法治精神，[4]而在直接罷免方式下，上述狀況又無法改變；倘若執(zhí)著制度設置的原意，嚴格相關法律規(guī)范的實施，其結果不僅是制度難以運行，而且將產生諸多危害。首先看制度的實際運作狀況。在我國人大工作實踐中，對人民代表的罷免在數量上極其有限，與公眾對代表的實際評價根本不符，這說明代表罷免制度運行效果并不理想。而尤為關鍵的是，制度在執(zhí)行過程中偏離了相關法律規(guī)范的立法原意，主要表現為：第一，實際罷免條件與相關法律解釋有出入。盡管我國法律未對罷免代表的條件作出明確規(guī)定，但是根據馬克思主義代表制理論以及相關解釋，[5]罷免并不需要有必須違法的理由，選民或選舉單位只要對代表不滿意即可罷免之。退一步說，代表是選民的政治代表，即便硬性確定“滿意”的標準，也應集中于政治責任而非法律責任。但是，實際罷免卻大多限于代表的違法亂紀行為。第二，實際的罷免權主體發(fā)生轉移。依據憲法和法律，選民和選舉單位分別是直接選舉的代表和間接選舉的代表的罷免權主體。而在實踐中，由選民或代表聯名提出罷免案的現象極少，一股由黨組織或人大常委會主任會議提出。實際操作中，往往先由組織做選民的工作，再通過選民聯名提出罷免案。[6]此外，罷免案也很少在代表大會上提出通過。由此可見，代表罷免制度在實踐中已脫離了立法原意，演變成為人大的一種組織處分方式了。

　　那么，嚴格遵從立法原意，強化制度執(zhí)行，是否就能改變這種現狀呢？從本質上看，阻礙罷免制度發(fā)揮實效的因素，主要發(fā)生在代表與選民的關系方面，具體而言，就是選民和選舉單位對代表的工作缺乏詳實的了解，致使罷免權主體發(fā)生轉移，行使罷免權變得無的放矢，罷免條件只能著眼于揭之昭然的問題上。[7]正因為這樣，在近幾年的有關討論中，選民與代表的聯系問題被或顯或隱地當作了代表罷免制度的病因，提出的諸多改進方案也往往以此為基礎。歸納起來，為保證選民和選舉單位對代表工作做到全面了解，可能實行的措施包括加強代表與選民、選舉單位聯系和在兩者之間建立法律責任關系兩方面。前者以主張建立代表向選民和選舉單位報告工作的制度為核心，后者則可以歸結為主張在代表與選民之間建立強制委托制關系。[8]這些主張在理論上看似合理，實踐中卻頗有問題。例如，代表報告工作的制度在現階段、現有條件下就難以實行，理由有兩點：第一，組織困難。以全國人大代表為例，組織幾十、上百名非專職的代表向各自的選舉單位報告工作，其組織成本不堪負擔。而在中國廣大的縣、鄉(xiāng)又如何組織居住分散的農村選民定期聽取代表報告工作呢？第二，難見實效。我國代表行使職權一股以代表團（代表小組）為單位，通過集體表決作出決定。這樣的情況下，如何追究代表個人的政治責任呢？因此，所謂代表報告工作的制度，即便勉強實行，終不免流于形式。至于建立強制委托制的主張則更是不可取，這種代表制形式的制度實踐能力極差，在我國特定國情下實行，其流弊更是不堪設想。[9]

　　通過以上分析可以得出如下結論：我國現行代表罷免制度已經陷入既不宜將就現狀，又無法有效改善現狀的兩難境地，這一事實本身就表明了該制度不具備實踐能力，在制度實踐中本來就是行不通的。因此，造成這種局面的根本原因既不象人們通常認為的那樣從制度的執(zhí)行過程中尋找，也不能從制度的外在表現形式中尋找，而必須從代表罷免制度的實質內容中探尋原因。

　　二

　　就代表罷免制度的實質而言，它是對罷免權行使方式的規(guī)定。通過對罷免權行使方式的兩個組成部分，即罷免權主體和罷免權行使的一般程序的分析，可以得出這樣的結論：由選民直接罷免代表的方式，是直接民主制及其觀念在罷免權行使方式上的具體體現，而這種具有直接民主性質的權力行使方式根本不具有實踐能力，這也正是我國代表罷免制度之所以陷入兩難困境的癥結所在。因此，完善我國代表罷免制度的根本出路在于實現從直接罷免方式向間接罷免方式的轉變。

　　1、直接罷免方式的直接民主性質。直接民主，是指政治決策的權力取決于全體公民而不通過政治組織來作中介的政治形式。其基本特征是：行使決策權的主體是全體公民而不是公民選舉出來的代表（代議士、議員），公民采取直接參政的方式持續(xù)參與和決定國家事務，公民表決的結果享有近乎專斷的至上地位。我國由全體選民依憑自身喜好直接決定代表去留的制度在權力行使主體和權力行使程序方面均體現了這些特征。除制度特征相同之外，直接罷免方式還在價值取向上體現了對直接民主的認同。希臘城邦消亡后，直接民主之所以能以觀念的形式繼續(xù)影響后世，與其說是出于對民主“純粹狀態(tài)”的留戀，不如說是一種借古諷今的手段，其目的在于揭露和批判資產階級虛偽的代議制度。我國在民主模式的取向上就體現了這樣一種思路：無產階級一方面要爭取民主，同時又要避免資產階級議會的缺陷，“當然不免向往直接民主制”，“這種民主制，……，即使要派代表，也必須是可以隨時被選民撤換的�！盵10]這種直接民主的理想，具體反映在代表和選民關系問題上，就是強調選民享有直接管理國家事務的權利，在不得已而實行的間接民主制度中，應當采取直接罷免制度以保障選民的固有權利不被代表僭越。[11]

　　2、直接罷免方式缺乏客觀實現條件，是代表罷免制度不具有實踐能力之癥結。盡管直接民主是一種純粹的民主形式，但是在現實的政治實踐中卻無法實現，其原因主要在于，這種政治上層建筑所賴以生存的經濟基礎已被階級斗爭和民族國家的發(fā)展摧毀，由此導致現代社會在諸如政治單位的規(guī)模（地域范圍和人口數量）、社會異質化程度以及公共政治事務的廣泛性與復雜性等方面，缺乏與實現直接民主相適應的客觀條件。由于我國的罷免權行使方式具有直接民主的特征，因此，限制直接民主實現，使之不具有實踐性的因素[12]也同樣適用于罷免制度，致使其在實際運行中根本行不通。從應然的立場上看，直接罷免方式的有效行使必須以滿足下列條件為前提：首先，制度管轄的地域范圍、人口數量有限，選民居住相對集中，一來使選民能夠有條件接觸代表，了解代表的個人品行和履行職責的狀況，二來也便于集會，選民朝出暮歸，不致影響生產。歷史經驗表明，政治參與者的行為“直接可觀察性”的范圍一般在幾千人之內。其次，公共政治事務須局限于區(qū)域性范圍，簡單、穩(wěn)定，與選民自身利益息息相關，使不具備相關專業(yè)知識的大多數選民有能力、有興趣對代表的各項決策作出評估。再次，為了使選民在行使罷免權時保有獨立、平等的地位，避免產生“順從式投票”行為，[13]社會成員之間的經濟和社會差別必須保持在最低限度。最后，社會結構必須保持同質性構成，利益關系簡單、單一，不存在利益主體的過大差別，這樣，選民在考察代表時才能形成共同的評價標準，便于統一認識，達成共識。由此可見，我國代表罷免制度只能存在于自然經濟條件下的小國寡民之中，與社會發(fā)展的一般趨勢以及我國地廣民眾、利益多元，并處于改革和轉型發(fā)展時期的具體國情不相適應，在現實的政治實踐中必然陷入困境。

　　3、完善我國代表罷免制度的根本出路在于轉換罷免權行使方式，使之與間接民主形式相適應。之所以得出如是結論，主要基于以下三方面理由：第一，現行罷免制度無法完善。在選民直接罷免權行使方式不變的條件下，任何試圖進行制度改進的主張都不具有現實可行性，實踐中或無法實施，或遺害無窮。盡管從形式上看，這種類型的“改進措施”完善了制度，強化了執(zhí)行，但由于制度本身不具有實踐能力，即便勉力而行，收效也可想而知。這或許也是學術界在代表罷免制度的完善問題上所提出的主張無法為實踐所采納的原因吧。第二，從系統的整體性方面來看，罷免權的行使方式理應與我國人大制度的間接民主模式相吻合。罷免制度雖然自成體系，但是相對于人大制度體系而言，只是后者的一個組成部分，在制度設計上必須與后者的原則和模式相協調。在一個政治體系中，“當一個變數在數量上或質量上發(fā)生變化時，其他的變數也會受到壓力并發(fā)生變化：于是，這個體系就改變了其行為方式，或者對不守秩序的組成部分用管制機制加以懲罰�！盵14]例如，我國代表罷免制度中存在的諸如代表素質差，參政議政能力不足，脫離群眾，官僚習氣嚴重等弊病之所以長期得不到改善，其中一個重要原因就在于，我國對代表的監(jiān)督罷免機制與多層次間接選舉代表的制度不配套，原本彼此關聯、相輔相成的兩套制度也就變得彼此不受制約、相互游離。第三，建立間接罷免方式，代表罷免制度才具有現實的實踐能力。間接罷免方式是與間接民主形式相適應的一種罷免權行使方式。如果說直接民主是對純粹民主形式的向往，那么間接民主就是這種“向往”對現實的妥協。從形而下的制度層面考察，間接民主有效地消除了人民主權與直接民主之間的緊張矛盾，使民主得以借助一定的渠道轉化為現實的力量。從形而上的層面來看，由公民選派代表間接行使管理國家權力的方式，真實地反映了現代社會專業(yè)分工、彼此合作的相互關系，與工業(yè)社會物質生產發(fā)展的整體水平相適應，從而在現實的政治生活中能夠發(fā)揮應有的功能。我國代表罷免制度之所以在制度層面陷入困境，也就在于在罷免權行使方式上違背了基于分工原則的社會關系，企圖在政治上實現自給自足。實際上，代表罷免制度實踐中面臨的種種障礙，是現代生產方式所帶來的必然結果，社會事務日益多樣化、復雜化的事實，要求人們只可能掌握某一方面的技能，從事某一門類的工作，而不可能做到面面俱到。政治事務也不例外。國家權力所有權屬于全體人民所有，并不排除這樣一種必要性，即國家權力行使權[15]由一些人民選舉產生的具備專業(yè)知識和專門經驗的“政治類技術工人”具體操作。因此，采取由選民選派專業(yè)人員組成專門機構，間接行使對代表的罷免權的方式，順應了社會分工的需求，能夠有效消除阻礙現行代表罷免制度的諸多障礙，使代表罷免制度具有實效。

　　三

　　轉變罷免權的行使方式是完善我國代表罷免制度的根本出路。在從直接罷免方式向間接罷免方式轉變的過程中，有必要遵循以下幾條原則：第一，保證人大制度體系的整體性和法制建設的統一性。間接罷免方式及其相關制度措施在所遵循的指導精神和基本原則上，必須與人大制度的基本框架相一致，與人大制度體系的其他相關制度相協調。第二，不違背精兵簡政的組織原則，建立間接罷免方式應盡可能利用現有的機構、設施，避免膨脹機構，增設冗員，增加不必要的開支。第三，保持審慎漸進的態(tài)度，在黨的領導下有計劃有步驟地進行改革。鑒于以上認識，筆者就我國實行間接罷免方式提出一些不甚成熟的設想，以供參考。

　　1、間接罷免方式的具體制度設置。間接罷免方式的實質，是由專門機構代表選民行使對代表的罷免權，該機構必須滿足三個條件，一是在組織上必須充分體現民意；二是有條件對代表履行職責的狀況予以充分的了解；三是能夠持續(xù)性地履行職責。筆者以為可考慮在全國人大及地方各級人大增設一個專門委員會〔或工作委員會〕，產生和組成方式與其他專門委員會相同，專司監(jiān)督罷免本級人大代表之職，可依據法定程序提出對代表的罷免案，交人民代表大會表決通過。選民、選舉單位及其他社會組織均可以適當理由，依據法定程序，向該專門委員會提出對本級人大代表的意見、批評和申訴，但沒有是否罷免的決定權。

　　2、有條件地保留直接罷免方式，作為對間接罷免方式的有益補充。由選民直接行使罷免權的方式，盡管不具有制度的實踐能力、但從其蘊含的實際內涵來看，畢竟體現了較高的民主程度，是人民主權原則和社會主義性質的最充分體現。因此，在實現從直接罷免方式向間接罷免方式轉變的過程中，一方面還須適當地保留直接罷免方式，以此作為疏通民意的渠道；另一方面必須顧及直接罷免的固有缺陷，因為它不可能廣泛、持續(xù)地發(fā)揮功能，故只令其作為間接罷免的補充形式。直接罷免方式在功能、角色上的轉換，要求它在罷免權行使的一般程序以及罷免權行使效力方面都需要增加一些限制，避免直接罷免出現隨意性，防止它干擾法定專門機構正常地履行職責。美國各州為防止罷免權的濫用，對于罷免案的提出往往設置兩項限制：一是官吏就職后的最初期間（一般為6個月）不得提出罷免；二是罷免案的提出，在一個官吏的一次任期內只限于一次。[16]以上限制措施保障了議員的正常工作不受干擾，在制約代表和保障代表權利之間尋得了平衡，可供我國代表罷免制度借鑒。

　　3、完善的選舉制度是選民行使直接罷免權的恰當形式。經常而有效的選舉無疑能夠加強議員對選民的責任意識，“在他們（議員）攫升的方式使他們產生的觀點由于行使權力而忘卻以前，他們不得不預料到他們的權力結束時刻。到那時，他們執(zhí)行權力的情形要受到審查，他們必須降到攫升以前的地位�！盵17]資本主義國家對議員的約束往往由議會專門機構行使，如美國參議院的道德標準特別委員會，日本參眾兩院的懲罰委員會等，普通選民則只是通過定期的選舉表達他們對議員的評價。筆者將選舉看作是選民直接罷免權的另一種形式，并認為這種形式比單純的直接罷免方式優(yōu)越。其理由包括兩方面：一是將選舉和直接罷免合二為一，免除了單獨組織罷免在組織、時間、經費開支方面的負擔；二是選民對代表的觀察和評價可以建立在一定任期的基礎上，那時是非功過相對明朗，選民對代表作出客觀評判成為可能。事實上，完善的選舉制度可以卓有成效約束議員的行為。例如，實證分析就表明美國議員在進行決策時，往往要詳細了解自己所在選區(qū)選民的意見，不違背選民意志己成為議員謀求連任的必要條件，因此，筆者主張在我國應加快建設和完善選舉制度，以此作為選民行使直接罷免權的主要手段。

    參考文獻：

　　[1] 本文原載《江蘇社會科學》2000年第2期。

　　[2] 所謂制度的實踐能力，是一個與制度在理論上的邏輯合理性相對應的概念，狹義上指相關法律規(guī)范能否實施以及能否具有實效，廣義上則涉及到受法律規(guī)范支配的相關制度在政治生活實踐中的現實可行性，涉及到制度在實行過程中是否會偏離制度設置的原意、是否會在實踐中產生意想不到的危害性等因素。筆者認為設立或完善一項制度，不應單純滿足于制度在理論上的先進性、合理性，而必須充分考慮制度在實踐中的可行性、真實性和無害性。

　　[3] 許崇德主編、司法部律師資格考試委員會編審：《法學基礎理淪。憲法學》。法律出版社19 98年版。第205頁。

　　[4] 拉茲（Joseph Raz）將法治歸結為這樣一個基本思想，即法律應能提供有效的指引。參見沈宗靈著：《現代西方法理學》，北京大學出版社1992年版，第215頁。

　　[5] 依據全國人大常委會對湖南省七屆人大二次會議部分代表對副省長楊匯泉提出罷免案所作的解答，可見是否罷免完全憑代表判斷。鑒于選民行使罷免權與代表行使罷免權基于同樣的法理依據和憲法原則，筆者以為上述解答可作參考。

　　[6] 柯楚河、劉國俊、劉正圖：《罷免縣鄉(xiāng)人大代表存在的問題及對策》，湖北省人大常委會主辦：《楚天主人》1998年第5期。

　　[7] 有從事人大工作的同志指出，現行罷免方式還存在著選民居住分散，難以形成罷免動議，以及由下級選舉單位罷免所選出的上級人大代表實踐中不便操作等缺陷。參見袁仲國：《從一名人大代表應不應該罷免所想到的》，《楚天主人》1998年第9期。

　　[8] 參見孫潮：《論間接選舉的人民代表與原選舉單位的關系》，《政治與法律》1993年第1期；以及辛文整理的《發(fā)揮人大代表作用的思考與建議-報刊要論綜述之二》，《中國法學》1990年第6期。

　　[9] 具體論述請參見拙作：《兩種代表制理論之再評價》，《法商研究》1998年第2期。

　　[10]《顧準文集》，貴州人民出版社1994年版，第354頁。

　　[11] 相關論述參閱：［法］盧梭著：《社會契約論》，商務印書館1980年版，第125頁；第128頁。

　　[12] 有關直接民主不具有實踐性的論述請參見［德］馬克斯。韋伯著：《經濟與社會》下卷，商務印書館1997年版，第271－275頁。

　　[13] 在直接民主制度下，緣于身份地位、個人心理及公眾威力的影響，社會弱勢群體往往產生“順從式投票”行為，這實際上減損了直接民主的實效。參見Stephan Thernstrom，Poverty and progress（1964）轉引自Fred Greenstein & Nelson Polsby主編：《政府制度與程序》，幼獅文化事業(yè)公司1983年版，第368－369頁。

　　[14] ［美］加布里埃爾·阿爾蒙德、小G·鮑威爾著：《比較政治學-體系、過程和政策》，上海譯文出版社1987年版，第6頁。

　　[15] 國家權力所有權與行使權的提法及相關理論參見童之偉：《國家權力分解定律的假設與求證》，《法學》1995年第4期。

　　[16] 王世杰、錢瑞升著：《比較憲法》，中國政法大學出版社1997年版，第190頁。

　　[17] ［美］漢密爾頓、麥迪遜、杰伊著：《聯邦黨人文集》，商務印書館1980年版，第292頁。

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