美國、法國和中國憲法監(jiān)督模式之比較

美國、法國和中國憲法監(jiān)督模式之比較 　　法律監(jiān)督是一個(gè)重要的法學(xué)基礎(chǔ)性課題，而憲法監(jiān)督模式研究又是法律監(jiān)督理論的核心。如何監(jiān)督和保障憲法的實(shí)施，這也是世界各國憲政建設(shè)實(shí)踐中的一個(gè)十分重要的問題。自從憲法作為國家的根本大法問世以來，世界上許多國家都陸續(xù)以不同的形式，建立了審查一般立法或行政法規(guī)是否符合憲法的制度，通常稱為違憲審查或合憲性審查，以保證憲法的最高法律效力和地位。在資本主義國家，美國以判例的形式確立了聯(lián)邦最高法院的司法審查權(quán)；法國則明文規(guī)定，憲法委員會(huì)宣布違反憲法的法律條款不得公布，也不得執(zhí)行。從史學(xué)的角度考察美、法兩國殊異的憲法監(jiān)督模式，并從理論上分析美國聯(lián)邦最高法院和法國憲法委員會(huì)兩種憲法監(jiān)督模式的差別之所在，對于完善中國的相應(yīng)制度應(yīng)當(dāng)具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。

　　（一）

　　美國和法國在確立違憲審查制的歷史背景、方式及理論根據(jù)等方面都存在著很大差異，代表了兩種截然不同的憲法監(jiān)督模式。

　　1787年制定美國憲法時(shí)，以漢密爾頓為代表的聯(lián)邦黨人就曾極力主張，法院應(yīng)該有審查法律的合憲性的權(quán)力，并從理論上進(jìn)行了廣泛的論證。

　　漢密爾頓吸收了孟德斯鳩的“三權(quán)分立”思想，并把這一理論向前發(fā)展了一步。他是從維護(hù)法院的獨(dú)立性這一角度來論證違憲審查權(quán)的。漢密爾頓指出，在分權(quán)的政府中，司法機(jī)關(guān)為三權(quán)中最弱的一個(gè)，因?yàn)樗�既無行政部門的軍權(quán)，也無立法機(jī)關(guān)的財(cái)權(quán)，便不能支配社會(huì)的力量與財(cái)富，不能采取任何主動(dòng)的行動(dòng)。而司法部門的軟弱必然招致其他兩方的侵犯、威脅和影響，所以，必須增強(qiáng)其堅(jiān)定性與獨(dú)立性�！霸趯�(shí)際執(zhí)行中，此類退回須通過法院執(zhí)行，因而法院必須有宣布違反憲法明文規(guī)定的立法為無效之權(quán)�！保ㄗⅲ海勖溃轁h密爾頓等著：《聯(lián)邦黨人文集》，商務(wù)印書館1982年版，第392頁。）另一方面， 由于人民作為代表的主體，其地位高于代表，人民代表不能以自己的意志取代選民的意志，因此，立法機(jī)關(guān)本身不能作為其自身權(quán)力的憲法裁決人。法官在裁決案件時(shí)，每逢立法機(jī)關(guān)通過立法表達(dá)的意志與憲法所代表的人民意志相違反，則應(yīng)受后者、而非前者的約束。法院應(yīng)被視為憲法限制立法機(jī)關(guān)越權(quán)的保障，“除此之外，并無任何其他規(guī)定更能促使法官得以保持其獨(dú)立性�！保ㄗⅲ海勖溃� 漢密爾頓等著：《聯(lián)邦黨人文集》， 商務(wù)印書館1982年版，第392頁。）

　　但是，漢密爾頓的這種主張雖然得到了一些人的支持，卻由于聯(lián)邦黨人的反對，制憲會(huì)議達(dá)不成一致意見，結(jié)果在憲法中就沒有加以規(guī)定。直到1803年，聯(lián)邦最高法院首席法官約翰。馬歇爾（1755～1835）對著名的“馬伯里訴麥迪遜”一案的判決才最終在美國確立了最高法院審查法律合憲性的慣例。司法審查制度至今仍行之有效。

　　筆者不擬贅述該案的前因后果及情節(jié)過程（注：詳見徐炳著：《違憲審查》，載李步云主編：《憲法比較研究》第八章，法律出版社1998年版，第393～403頁。），這里只簡單地介紹一下馬歇爾的有關(guān)思想。馬歇爾的憲法思想與漢密爾頓一脈相承。在充任聯(lián)邦最高法院首席法官之前，他就極力主張司法審查原則和權(quán)力列舉主義，認(rèn)為如果國會(huì)制定一種法律，為任何列舉權(quán)力所不準(zhǔn)許者，則法官必視此種法律與美國憲法相抵觸而宣告其無效。1800年大選以后，聯(lián)邦黨人亞當(dāng)斯總統(tǒng)在卸任前緊急任命他的國務(wù)卿馬歇爾為聯(lián)邦最高法院首席法官，終身任職。新總統(tǒng)杰佛遜上臺(tái)后，就出現(xiàn)了具有劃時(shí)代意義的“馬伯里訴麥迪遜”案件。馬歇爾利用對該案的判決借機(jī)闡述了自己的思想，更為重要的是，這一思想其后一直對美國憲法的發(fā)展有著重大影響。他宣布：“極為明顯而不容置疑的一項(xiàng)立論是，憲法取締一切與之相抵觸的法案。違反憲法的法案不成為法律，判定何者為法律，斷然屬于司法部門的權(quán)限和職責(zé)。與憲法相抵觸的法律無效，各級法院以及其他政府部門均不受該文件的約束�！保ㄗⅲ豪畈�道著：《美國憲法史稿》，法律出版社1986年版，第153～164頁。）

　　與美國用判例形式確立聯(lián)邦最高法院享有違憲審查權(quán)不同，法國明文規(guī)定，憲法委員會(huì)監(jiān)督憲法的實(shí)施。然而，法國憲法并非一開始就有這一內(nèi)容。

　　法國第一部憲法制訂于1791年。這個(gè)憲法所建立的是君主立憲制，而不是民主共和制。它保存了國王，并賦予國王否決議會(huì)所通過的法律的權(quán)力。所以，孟德斯鳩三權(quán)分立的思想種子并沒有一開始就在其本上萌芽。1875年的第三共和國憲法僅規(guī)定“總統(tǒng)公布兩院所通過之法律，監(jiān)督并保證其執(zhí)行”。至于如何監(jiān)督則付之闕如。

　　法國的憲法委員會(huì)設(shè)立于1946年。同年9月29 日通過的第四共和國憲法第11條規(guī)定，憲法委員會(huì)審查國民議會(huì)通過的法律是否含有憲法之修改，“法律經(jīng)憲法委員會(huì)認(rèn)為含有憲法之修改者，移送國民議會(huì)重加討論�！笨梢�，憲法委員會(huì)的職權(quán)非常有限。1958年9 月第五共和國憲法頒布，其中把憲法委員會(huì)并列于總統(tǒng)、政府、議會(huì)及司法專章規(guī)定。憲法委員會(huì)由9人組成，此外， 歷屆前任總統(tǒng)為憲法委員會(huì)終身當(dāng)然成員。它的職權(quán)廣泛，如監(jiān)督總統(tǒng)選舉的合法性，監(jiān)督公民投票的合法性等。并且，各項(xiàng)組織法、議會(huì)兩院的內(nèi)部規(guī)章在執(zhí)行之前，各項(xiàng)法律在頒布之前，都應(yīng)提交憲法委員會(huì)審查�！氨恍�布為違反憲法的條款不得公布，也不得執(zhí)行。對憲法委員會(huì)的裁決不得上告。憲法委員會(huì)的裁決對于政府各部、一切行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)具有強(qiáng)制力�！保ㄗⅲ骸斗▏鴳椃ā罚�1958年9月28日公民投票通過），第62條。）隨后，1958 年11月7日， 法國還通過了專門的《憲法委員會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置法》（注：該法已經(jīng)1959年2月4白、1974年12月26日、1990年5月10日、1995年2月19日共四次修改。參見莫紀(jì)宏著：《憲法審判制度概要》，中國人民公安大學(xué)出版社1998年版，第162頁。），于是， 以憲法委員會(huì)為執(zhí)行違憲審查專門機(jī)構(gòu)的制度最終在法國確立起來了。法國《憲法委員會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置法》第二章規(guī)定：當(dāng)憲法委員會(huì)宣布一項(xiàng)受審查的法律包含了違反憲法的規(guī)定，并且該規(guī)定與法律是一個(gè)不可分開的整體，那么，該法律不得予以公布；當(dāng)憲法委員會(huì)宣布一項(xiàng)受審查的法律包含了違反憲法的規(guī)定但并未同時(shí)發(fā)現(xiàn)違反憲法的規(guī)定與該法律是一個(gè)不可分開的整體，則共和國總統(tǒng)或者是公布該法律但不公布違反憲法的規(guī)定，或者是要求議會(huì)對該法予以進(jìn)一步審議；當(dāng)憲法委員會(huì)宣布一項(xiàng)議會(huì)受審查的法律包含了違反憲法的規(guī)定，則該規(guī)定不得由制定它的議會(huì)加以適用。

　　法國的這種憲法監(jiān)督制度模式的理論基礎(chǔ)是凱爾森（Hans Kelson）和斯西哀耶士（Sieyes）的學(xué)說。

　　凱爾森是奧地利出生的法學(xué)家，純粹法學(xué)的主要代表。他反對“三權(quán)分立”的傳統(tǒng)學(xué)說，認(rèn)為國家的基本職能不是立法、行政和司法三者，而只有兩種，即創(chuàng)立法律和適用法律。他最早提出設(shè)立憲法法院作為憲法監(jiān)督和保障的專門機(jī)構(gòu)。在他的學(xué)說影響下，首先于1920年的奧地利憲法上確認(rèn)設(shè)立憲法法院。（注：凱爾森本人參加了1920年奧地利共和國憲法的起草工作。參見沈宗靈著：《現(xiàn)代西方法理學(xué)》，北京大學(xué)出版社1992年版，第154頁。 ）法國資產(chǎn)階級革命中的著名政治家斯西哀耶士分析了司法審查制度模式的弊端，認(rèn)為違憲審查權(quán)通過普通法院行使司法權(quán)的方式進(jìn)行，就必須是法律在實(shí)施過程中造成侵害后果，由直接利害關(guān)系人向法院提出訴訟以后才有權(quán)進(jìn)行審查。他還認(rèn)為，立法、行政、司法三權(quán)互相糾葛，若在這三機(jī)關(guān)之外設(shè)立一個(gè)專門行使審查權(quán)的機(jī)構(gòu)就可以避免種種弊端。 因此， 他建議成立“憲法委員會(huì)”（Jurie constitutionnaire）以監(jiān)督憲法的執(zhí)行，提出修憲草案， 并根據(jù)自然公平原則組織審判委員會(huì)，以裁判法官因良心而不能審理的案件。（注：朱國斌著：《法國的憲法監(jiān)督與憲法訴訟制度》，《比較法研究》1996年第3期。）

　　法國的憲法委員會(huì)實(shí)質(zhì)上同于奧地利等國的憲法法院，有的學(xué)者干脆就說“法國的憲法法院叫做‘憲法委員會(huì)’�！保ㄗⅲ糊徬槿鹬�：《比較憲法與行政法》，法律出版社1985年版，第121頁。 ）這種狀況標(biāo)志著西方違憲審查制的一個(gè)重要的發(fā)展趨勢，即審查機(jī)構(gòu)的專門化。

　　（二）

　　為了更進(jìn)一步從理論上比較美國和法國的違憲審查制度，有必要考察聯(lián)邦最高法院與憲法委員會(huì)的區(qū)別所在�？偟膩砜�，在性質(zhì)上，前者屬于司法機(jī)關(guān)，而后者卻為政治的代表機(jī)構(gòu)。正如米切爾。H .達(dá)韋思所說：“憲法委員會(huì)簡直就不是一個(gè)正宗的法院”。（注：Michael H. Davis： The Law politics Distinction， the French conseilconstitutioimel and the US. Supreme Courl. The AmericanJournal of comparative Law， Vol.34.No.1 Winter 1986.）

　　首先，系統(tǒng)科學(xué)告訴我們，整體中的各個(gè)要素，都存在著構(gòu)成系統(tǒng)整體的那種特性和內(nèi)在根據(jù)。因此，我們可以由美國聯(lián)邦最高法院和法國憲法委員會(huì)的組成人員的身分上來看二者在性質(zhì)上的差別。

　　聯(lián)邦最高法院根據(jù)美國憲法的有關(guān)規(guī)定和1789年的《司法條例》于1790年成立，最初由首席法官1人和法官5人共6人組成，1807 年增加到7人，1834年增加到9人，1864年又增加到10人，1869年國會(huì)法令規(guī)定由一名首席法官和8名法官組成，迄今固定為9名。這9名法官一旦任職，就享有憲法所規(guī)定的特權(quán)，“最高法院與下級法院的法官毋忝職守時(shí)，得終身任職，于規(guī)定期間受職務(wù)的報(bào)酬，該項(xiàng)報(bào)酬于任期內(nèi)不得減少之�！保ㄗⅲ骸睹览麍�(jiān)合眾國憲法》（1787年頒豐），第3條第1款。）

　　和美國不同，法國憲法委員會(huì)的成員除歷屆前任總統(tǒng)外，9 位委員會(huì)任期9年，不得連任。憲法委員會(huì)每3年改選1／3.并且采用任命制，3人由共和國總統(tǒng)任命，3人由國民議會(huì)議長任命，3 人由參議院議長任命。它獨(dú)立于司法系統(tǒng)之外。因此，雖然法國的憲法委員會(huì)行使著奧地利、西班牙等國家憲法法院的職權(quán)，但是它的組成人員與其說是法官，倒不如說是政治家更為確切。

　　其次，盡管美國聯(lián)邦最高法院和法國憲法委員會(huì)都行使著違憲審查權(quán)，然而二者行使該項(xiàng)權(quán)力的方式卻大相徑庭。

　　美國聯(lián)邦最高法院主要是結(jié)合對具體訴訟案件的審理來審查適用的法律、法令是否違憲。法院作出的判決只對訴訟當(dāng)事人適用，法院并不能據(jù)以直接撤銷違憲的法律、法令。

　　根據(jù)法理學(xué)原理，司法權(quán)的特征主要有二：其一是被動(dòng)性，即司法機(jī)關(guān)不能主動(dòng)活動(dòng)，它對于法律的執(zhí)行只能是被動(dòng)的，實(shí)行所謂“不告不理”的原則，這種“告”或者出于原告，或者出于國家公訴機(jī)關(guān)，總之它必須等待告發(fā)而后才被動(dòng)地接受任務(wù)；其二是普遍性，即任何公民或組織都有法定資格向行使司法權(quán)的機(jī)關(guān)申請對某一糾紛作出決定，判決給予某項(xiàng)法律保護(hù)的權(quán)利。美國聯(lián)邦最高法院行使的違憲審查權(quán)正具備了這兩個(gè)特征。它并不在法律制定之時(shí)或正式通過之前就對其進(jìn)行是否違憲的審查，而是在立法機(jī)關(guān)早已宣布法律生效之后才基于當(dāng)事人的訴訟確定有關(guān)法律是否合憲。“馬伯里訴麥迪遜”一案發(fā)生于1803年，而該案牽涉到的含有違憲條款的法律《司法條例》（或叫司法法）頒行于1789年，其中間隔了14年。

　　應(yīng)該順便指出的是，一般人們可能會(huì)認(rèn)為違憲審查權(quán)的確立使聯(lián)邦最高法院在法外抬高了自己的地位。其實(shí)這是一種誤解。因?yàn)閱螐挠梢源_立審查權(quán)的馬伯里案就不難看出，它并不曾剝奪任何憲法規(guī)定屬于國會(huì)的權(quán)力；更確切地說，它卻減小了自己的行動(dòng)圈子，因?yàn)樗�宣布自己的管轄范圍窄�?789年司法條例中國會(huì)所作的規(guī)定。

　　法國憲法委員會(huì)進(jìn)行所謂“抽象的原則審查”或叫預(yù)防性審查。各項(xiàng)法律在頒布以前都要提交憲法委員會(huì)審查，以裁決其是否符合憲法。憲法對于提交審查的主體有嚴(yán)格的限制，即只有共和國總統(tǒng)、內(nèi)閣總理或兩院中任何一院的議長才有提交審查權(quán)。憲法委員會(huì)在接受提交以后，應(yīng)在1個(gè)月的期限內(nèi)作出裁決，在緊急情況下，經(jīng)政府要求， 期限減為8天。裁決結(jié)果對于政府各部、 一切行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)具有強(qiáng)制力。憲法委員會(huì)一旦宣布某條款違反憲法，該條款也就不再成為法律。顯然，憲法委員會(huì)的違憲審查是國家制定法律的一項(xiàng)必經(jīng)程序，這種違憲審查權(quán)實(shí)質(zhì)上屬于國家立法權(quán)而非司法權(quán)。

　　最后，從違憲審查的程序上看，美國聯(lián)邦最高法院是在審理具體案件時(shí)“順便”審查有關(guān)法律的合憲性問題，而法國憲法委員會(huì)則是專門就議會(huì)兩院制定的法律進(jìn)行裁決，因而前者要遵循一定的司法程序，后者則不必如此。這方面最明顯的表現(xiàn)是，美國聯(lián)邦最高法院審查的過程是公開的，而法國憲法委員會(huì)的活動(dòng)卻是秘密的；訴訟當(dāng)事人要參加最高法院所主持的訴訟過程，而憲法委員會(huì)僅僅是內(nèi)部審查，只有各個(gè)委員才有權(quán)參加；同以上兩點(diǎn)相聯(lián)，最高法院是在對案件的判決中宣布其違憲審查的結(jié)果，而憲法委員會(huì)最終不作判決而作政治決議，當(dāng)然也不給個(gè)人、團(tuán)體或公眾提供正式的解決具體問題的任何途徑。

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　　無論是回顧歷史，還是研究外國的文明成果，我們的目的當(dāng)然都是為中國的現(xiàn)實(shí)服務(wù)。從對美、法兩國憲法監(jiān)督模式的比較中，可以得出關(guān)于如何完善中國相應(yīng)制度的若干啟示。

　　我國現(xiàn)行憲法規(guī)定，全國人民代表大會(huì)和全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)為監(jiān)督憲法實(shí)施的機(jī)關(guān)。全國人大有權(quán)改變或者撤銷其常務(wù)委員會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定，全國人大常委會(huì)又有權(quán)撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)以及省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。這說明我國實(shí)行的是立法機(jī)關(guān)違憲審查制度模式。這種模式有中國特色，它既不同于美國的司法審查模式，也不同于法國在議會(huì)之外設(shè)立憲法委員會(huì)的專門機(jī)關(guān)審查模式。

　　中、美、法這三種違憲審查制度模式各有其優(yōu)劣之處。

　　美國是典型的三權(quán)分立國家，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)互相分立又相互制衡。聯(lián)邦最高法院無權(quán)直接宣布議會(huì)立法是否有效，但在審判具體訴訟案件時(shí)又可以法律違憲為由拒不適用。 根據(jù)“遵循先例” （stare decisis ）的判例法原則（注：“遵循先例”是普通法最重要的一項(xiàng)原則，參見何勤華主編：《英國法律發(fā)達(dá)史》，法律出版社1999年版，第28～29頁。），該法律事實(shí)上也不再為其他法院適用，成了“死法”。這種司法審查制的優(yōu)點(diǎn)在于，能夠保證司法權(quán)的獨(dú)立，防止議會(huì)專橫，司法首先應(yīng)做到司憲法；而其缺點(diǎn)則是就事論事，如果無人起訴，那么即使明知法律違憲也不能夠?qū)彶�，這就容易導(dǎo)致司法外的違憲現(xiàn)象暢通無阻。法國的憲法委員會(huì)糾正違憲于法律頒布之前，就在一定程度上能夠避免美國司法審查的弊端，然而，憲法委員會(huì)獨(dú)立于議會(huì)之外解釋憲法，監(jiān)督憲法實(shí)施的大權(quán)掌握于極少數(shù)政治家的手中，容易損害議會(huì)的地位。假如憲法委員會(huì)中出現(xiàn)了“權(quán)威”人物，就更有可能產(chǎn)生獨(dú)裁。

　　中國實(shí)行立法機(jī)關(guān)的違憲審查制，維護(hù)了全國人民代表大會(huì)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)的地位，但就目前的實(shí)際情況而言，我認(rèn)為還必須增加一些完善措施。

　　首先，合憲性審查應(yīng)作為立法的一道必經(jīng)程序。憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸，這樣才能維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)�，F(xiàn)在，很多關(guān)于法律草案的說明，都僅僅著重于敘述起草過程，闡釋基本原則，或者再對有關(guān)問題作一介紹，往往就忽視了說明該法律與憲法的關(guān)系，不太注意它是否與憲法相協(xié)調(diào)。如果把關(guān)于法律草案的說明也作為一種法律文書的話，那么，在規(guī)定其程式時(shí)就應(yīng)該把合憲性報(bào)告作為一項(xiàng)必不可少的法定內(nèi)容。這是保證立法水平和立法質(zhì)量的重要手段。

　　其次，我國現(xiàn)行的憲法監(jiān)督基本上是事后違憲審查，全國人大及其常委會(huì)在法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)制定出來以后發(fā)現(xiàn)違憲而予以改變或撤銷。但如何發(fā)現(xiàn)這些法律是否違憲呢？這就缺乏具體的憲法訴訟制度。筆者認(rèn)為，有必要考慮制定一部《違憲審查法》，或者至少在《監(jiān)督法》中專門設(shè)置有關(guān)章節(jié)。任何國家機(jī)關(guān)或者公民個(gè)人都有權(quán)向人民法院提起違憲訴訟，法院進(jìn)行審理后，如果認(rèn)為的確言之有據(jù)，則應(yīng)逐級上報(bào)，最后通過最高人民法院以議案的形式交由全國人民代表大會(huì)或全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議表決。因?yàn)檫@類案件畢竟不會(huì)太多，所以用不著設(shè)立憲法法院之類的專門機(jī)關(guān)。如此，也可以避免我國最高立法權(quán)的統(tǒng)一性遭受不應(yīng)有的損害。

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