試論鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作中的八大關(guān)系

試論鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作中的八大關(guān)系 　　近十余年中，各地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作中創(chuàng)造并積累了不少經(jīng)驗(yàn)。依據(jù)這些經(jīng)驗(yàn)，加上平時(shí)對(duì)憲法、法律，對(duì)人大制度的學(xué)習(xí)與思考，筆者認(rèn)為，要搞好鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作，應(yīng)當(dāng)注意處理好八大關(guān)系。

　　第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與黨委的關(guān)系

　　民主政治離不開政黨的作用，這是近代世界的普遍現(xiàn)象。有的西方學(xué)者直截了當(dāng)?shù)刂赋觯�“現(xiàn)代民主國家是掌握在政黨手里的”①。當(dāng)然，世界上的政黨有無產(chǎn)階級(jí)與資產(chǎn)階級(jí)兩種性質(zhì)之別，不同國家的政黨制度，政黨影響民主政治的方式與程序也有所不同。在我國，中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，人大制度也是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下建立的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與各級(jí)人大一樣，也必須接受黨的領(lǐng)導(dǎo)。既要服從整個(gè)黨通過其路線、方針、政策所實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)，也要服從本級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大中的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)經(jīng)常向黨委請(qǐng)示報(bào)告，主動(dòng)爭(zhēng)取黨委對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的領(lǐng)導(dǎo)。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是搞好人大工作的根本保證。反之，“撇開黨委鬧民主”，人大工作就會(huì)走偏方向。

　　但是，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，并不是說，人大可以把自己的擔(dān)子推給黨委，由黨委代替人大去直接行使國家權(quán)力。這樣做的結(jié)果勢(shì)必是，黨委成了政權(quán)機(jī)關(guān)，人大成了“橡皮圖章”、“政治擺設(shè)”，整個(gè)政治體系將會(huì)亂了套。須知，中國共產(chǎn)黨建立人大制度的初衷并不是要使人大成為“政治擺設(shè)”，而是真心實(shí)意地要通過它來實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主。這從老一輩革命家的許多論述中可以看到。例如，1954年9月，正值人民代表大會(huì)制度正式確立之時(shí)，劉少奇同志在關(guān)于憲法草案的報(bào)告中強(qiáng)調(diào)指出，“人民代表大會(huì)制度所以能夠成為我國的適宜制度，就是因?yàn)樗�能夠便利人民行使自己的�?quán)力，能夠便利人民群眾經(jīng)常經(jīng)過這樣的政治組織參加國家的管理，從而得以充分發(fā)揮人民群眾的積極性和創(chuàng)造性�！雹诩纫獔�(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，又要堅(jiān)持人大制度，如何找到兩者的最佳結(jié)合點(diǎn)，這往往成為實(shí)踐中的一個(gè)難題。有的時(shí)候或有的地方，片面強(qiáng)調(diào)人大作用，以致出現(xiàn)削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)的傾向，而另些時(shí)候或另些地方，又可能片面理解“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)”，結(jié)果出現(xiàn)以黨代政、削弱人大作用的傾向。關(guān)鍵是如何認(rèn)識(shí)“領(lǐng)導(dǎo)”的涵義。改革開放以來，我們黨強(qiáng)調(diào)了一個(gè)很重要的觀點(diǎn)，就是：“黨對(duì)國家生活的領(lǐng)導(dǎo)，從根本上說，就是組織和支持人民當(dāng)家作主，建設(shè)社會(huì)主義的新生活�！雹圻@實(shí)際上已經(jīng)指明了黨的領(lǐng)導(dǎo)與人大制度的“最佳結(jié)合點(diǎn)”。在我們國家，當(dāng)家作主的只能是人民，人民當(dāng)家作主的最重要組織形式就是各級(jí)人民代表大會(huì)。黨不能代替人民和人大去當(dāng)家作主。但人民與人大需要黨去“組織與支持”。具體來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委不是包辦，而是應(yīng)當(dāng)積極“組織與支持”鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民通過人大去行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的國家權(quán)力，實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主。

　　論及人大與黨委的關(guān)系，我們經(jīng)常講，“黨的主張要通過人大變?yōu)閲�家意志”。這是對(duì)的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委應(yīng)當(dāng)高瞻遠(yuǎn)矚地就鄉(xiāng)鎮(zhèn)大事提出帶有方向性、原則性、指導(dǎo)性的主張。但這種主張本身還不是國家意志，還不能直接憑借國家政權(quán)的力量來推行。要使黨委的主張變?yōu)閲�家意志，首先得使這種主張進(jìn)入人大系統(tǒng)。問題是，現(xiàn)行法律尚未規(guī)定政黨或社會(huì)團(tuán)體可以直接向人大提出自己主張（或議案）。在筆者看來，比較可行的正確做法應(yīng)是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的主張可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表中的中共黨員依據(jù)“五人以上聯(lián)名”的方式，作為“議案”等向本級(jí)人大提出；也可由黨委以“建議”的方式向本級(jí)人大主席團(tuán)或本級(jí)人民政府提出。主席團(tuán)或政府認(rèn)為恰當(dāng)?shù)�，再由它們依�?jù)法定程序以“議案”等名又提交人大會(huì)議。這方面，黨中央把自己關(guān)于制定“九五”計(jì)劃的主張，作為“建議”提出，又由國務(wù)院根據(jù)此“建議”偏制計(jì)劃草案，提請(qǐng)全國人大審議，便是一個(gè)范例。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對(duì)于實(shí)際上是黨委主張的那些“議案”等，不是“轉(zhuǎn)個(gè)手”、“過個(gè)堂”，而應(yīng)根據(jù)人民的意愿，依照法定程序，認(rèn)真加以審議。須知，人大審議黨委所主張的“議案”等，是人民意志與黨的意志的一個(gè)結(jié)合過程。不認(rèn)真審議，即輕率地否定或簡(jiǎn)單地通過，都是對(duì)黨對(duì)人民不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)。經(jīng)過審議，認(rèn)為恰當(dāng)?shù)�，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大就應(yīng)表決通過，把黨的主張變?yōu)閲�家意志。認(rèn)為不夠完善的，可以作適當(dāng)調(diào)整或補(bǔ)充，然后表決通過。少數(shù)情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委所主張的議案等不太恰當(dāng)，或多數(shù)代表一時(shí)尚難認(rèn)清其正確性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大經(jīng)表決未能通過，也應(yīng)視為正�，F(xiàn)象。不能指責(zé)人大或代表“對(duì)抗黨發(fā)”、“與黨委唱對(duì)臺(tái)戲”，也不能命令人大強(qiáng)行通過。關(guān)于這一點(diǎn)，八十年代中期，中央就專門發(fā)文強(qiáng)調(diào)過。因?yàn)椤包h必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)”，必須尊重憲法賦予人大的職權(quán)。

　　總之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要服從黨委的領(lǐng)導(dǎo)，又要依照憲法、法律規(guī)定，認(rèn)真負(fù)責(zé)地行使好職權(quán)。

　　第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與政府的關(guān)系

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與政府的關(guān)系，應(yīng)該是決策與執(zhí)行的關(guān)系，是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，是主人與公仆的關(guān)系。人大代表在人民面前也是公仆，但在政府面前應(yīng)該是主人（人民）的化身，而政府在代表面前就象在人民（主人）面前一樣，都是公仆。

　　當(dāng)然，人大與政府的根本目標(biāo)是一致的，都應(yīng)為人民謀利益。因此，人大對(duì)政府的工作應(yīng)當(dāng)支持。但支持以監(jiān)督為前提，以監(jiān)督的形式出現(xiàn)。筆者不同意一種說法，叫做“人大對(duì)政府的錯(cuò)誤行為進(jìn)行監(jiān)督”，而認(rèn)為人大對(duì)的各項(xiàng)重要行為都應(yīng)監(jiān)督。因?yàn)槲唇?jīng)監(jiān)督怎么可能先斷定哪些是正確行為，哪些是錯(cuò)誤行為呢？只有監(jiān)督在前，然后才能分清“正確”與“錯(cuò)誤”。監(jiān)督與處理有聯(lián)系，又有區(qū)別。監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)正確的，就支持；發(fā)現(xiàn)錯(cuò)誤的、不合法的、不恰當(dāng)?shù)�，就依法追究�?zé)任（質(zhì)詢）或進(jìn)行處理（撤銷有關(guān)決定甚或罷免有關(guān)責(zé)任人）。

　　現(xiàn)在有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大不敢對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。原因是多方面的。其中一個(gè)原因是怕“得罪”政府領(lǐng)導(dǎo)人，怕“搞壞”人大與政府的關(guān)系。其實(shí)，人大認(rèn)真監(jiān)督政府，就是正常關(guān)系，人民看到人大正代表自己在監(jiān)督政府，就會(huì)放心。反之，人大不敢監(jiān)督、放棄監(jiān)督，就是不正常的關(guān)系。人民選舉產(chǎn)生這樣的人大有什么用？如果選民認(rèn)真起來，就要罷免那些不敢監(jiān)督政府的代表。你就不怕“搞壞”與選民的關(guān)系？就不怕“得罪”人民？

　　應(yīng)該看到，人大與政府的關(guān)系，不是個(gè)人與個(gè)人的關(guān)系，而是不同國家機(jī)關(guān)之間的關(guān)系。個(gè)人與個(gè)人是平等的。但是當(dāng)個(gè)人進(jìn)入政治系統(tǒng)，扮演一定的政治角色后，就出現(xiàn)這些人組成的國家權(quán)力機(jī)關(guān)與那些人組成的國家行政機(jī)關(guān)的關(guān)系。兩個(gè)機(jī)關(guān)之間就構(gòu)成了監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而不是平起平坐的個(gè)人同志關(guān)系。這是我們的根本政治制度，即人大制度所決定的，也是我們的根本大法，即憲法所規(guī)定的。只要想到自己不是作為個(gè)人，而是作為人民的代表，作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的成員，在行使人民以及憲法所賦予的監(jiān)督權(quán)，就會(huì)理直氣壯地去進(jìn)行。

　　當(dāng)然，敢于監(jiān)督，還要善于監(jiān)督。所謂“善于”似有三方面的涵義。一是善于抓住大事、要事進(jìn)行監(jiān)督，而不是事無巨細(xì)、吹毛求疵，弄得政府手足無措。二是善于在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上抓準(zhǔn)情況進(jìn)行監(jiān)督。有些代表沒有深入調(diào)查，情況不甚明了，結(jié)果總是說不到點(diǎn)子上，甚至說些外行話，政府官員心里很明白，知道你這種監(jiān)督?jīng)]份量。因此，有的代表抱怨“不說白不說，說了也白說”，而另一些代表的體會(huì)是“說了不白說，看你怎么說”。經(jīng)過認(rèn)真調(diào)查研究，說到要害處，政府官員就會(huì)感到有壓力，有份量，監(jiān)督就能見效。三是善于運(yùn)用各種監(jiān)督與處理方式。監(jiān)督方式有多種。如聽取與審議政府工作報(bào)告（包括全面報(bào)告、專題報(bào)告）、視察、執(zhí)法檢查、評(píng)議活動(dòng)等。至于質(zhì)詢，既是在監(jiān)督基礎(chǔ)上對(duì)政府追究責(zé)任，也是在追究責(zé)任的過程中進(jìn)一步對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督�，F(xiàn)在對(duì)質(zhì)詢用得很少，其實(shí)它是一種較為有力、有效的監(jiān)督方式。應(yīng)當(dāng)善于使用。監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重問題后，還應(yīng)善于動(dòng)用一些處理方式。如湖南省人大曾由質(zhì)詢引出罷免副省長(zhǎng)。必要時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也可以罷免那些不稱職的政府領(lǐng)導(dǎo)人，還可以撤銷政府的“不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令”。

　　關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大支持政府，筆者覺得，一是要協(xié)助政府向人民群眾宣傳政府的正確決策，協(xié)助政府推行工作；二是對(duì)于政府確實(shí)存在的困難，一時(shí)辦不到的事，應(yīng)協(xié)助政府向人民群眾解釋清楚；三是通過監(jiān)督，糾正政府錯(cuò)誤行為，撤銷不適當(dāng)決定，從根本上說，也是對(duì)政府工作的支持。

　　第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與法律的關(guān)系

　　我們國家正在從人治走向法治�！熬盼濉庇�(jì)劃明確提出“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法制國家”。人大在法制建設(shè)中擔(dān)負(fù)著重大的責(zé)任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大雖無立法權(quán)，但與法律的關(guān)系依然十分密切。

　　首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)決議的遵守與執(zhí)行�！�

　　還有，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大本身要嚴(yán)格依法行使各項(xiàng)職權(quán)。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要敢于依法辦事。只要法律賦予的職權(quán)就要敢于去行使，以法律為靠山，腰桿子就硬。據(jù)說，有一種觀點(diǎn)把“依法治國”與“黨的領(lǐng)導(dǎo)”對(duì)立起來看問題，竟然提出“搞依法治國，把黨委放到什么位置上？”這起碼是無知。我們國家的法是怎么制定出來的？還不是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定的。從一定意義上講，我們的憲法、法律正是黨的路線、方針、政策的條文化、規(guī)范化、定型化。我們的憲法、法律正是體現(xiàn)了黨的意志與人民意志的統(tǒng)一。遵守憲法、法律也就是遵循黨與人民的意志。彭真同志說過，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨也領(lǐng)導(dǎo)人民遵守、執(zhí)行憲法和法律”。⑤黨章規(guī)定“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)�！闭麄�(gè)黨尚且如此，基層黨組織，誰可以不講法治，不講依法治國？鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大敢于行使憲法、法律賦予的職權(quán)，正是帶頭依法治國。

　　另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大嚴(yán)格依法行使職權(quán)，也包含著這樣的意思，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的一切活動(dòng)都不得超越法律的范圍。法律不僅是靠山，也是“界河”。除了不得超越法定職權(quán)范圍外，還必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定的程序辦事。民主政治是程序政治。人大制度要操作起來，必須化作成千上萬的具體程序。甚至具體到如何召集會(huì)議，如何提議案、提質(zhì)詢案、罷免案，如何計(jì)票、唱票等等。以往我們的人大制度難以落實(shí)，一個(gè)重要原因便是具體制度與程序不完善。沒有各項(xiàng)法定程序，人大就無法走向規(guī)范化、程序化、法律化。不依法定程序操作，民主很容易演變成無政府主義或演變成個(gè)別人操縱的假民主、真專制。人大的工作應(yīng)該最講程序。講程序似乎會(huì)較麻煩，沒有隨心所欲那樣痛快、利索。但正如彭真同志所說，“民主就不能怕麻煩”。⑥例如，人大的選舉或表決，都必須以全體代表的過半數(shù)而不能以出席會(huì)議的代表的過半數(shù)通過。

　　還有一個(gè)方面，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大所作出的任何決定，其內(nèi)容不得與憲法、法律、行政法規(guī)以及本省市的地方性法規(guī)相抵觸。否則就無效，上一級(jí)人大常委會(huì)就有權(quán)撤銷之。

　　既然鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大必須嚴(yán)格依法行使職權(quán)，就給鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表以及人大主席學(xué)法知法提出了高要求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要多學(xué)習(xí)法律知識(shí)。有必要的話，似可特約兼職法律顧問，似應(yīng)建立法律資料專柜。

　　第四，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與上級(jí)人大常委會(huì)的關(guān)系

　　人大系統(tǒng)的上下級(jí)關(guān)系不同于行政系統(tǒng)的上下級(jí)關(guān)系。后者是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，涉及到事先請(qǐng)示匯報(bào)，上級(jí)對(duì)下級(jí)發(fā)指示等。前者是法律監(jiān)督關(guān)系、工作聯(lián)系關(guān)系及必要的指導(dǎo)關(guān)系。法律監(jiān)督主要表現(xiàn)為事后審查下級(jí)人大及其常委會(huì)的決議、決定是否違憲違法。不違憲違法，就不加干預(yù)；違憲違法，就要求糾正，或者由上級(jí)人大常委會(huì)直接撤銷下級(jí)人大及其常委會(huì)錯(cuò)誤的決議、決定。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的任何決議、決定應(yīng)及時(shí)報(bào)請(qǐng)上一級(jí)人大常委會(huì)備案（不是報(bào)批），主動(dòng)請(qǐng)縣級(jí)人大常委會(huì)進(jìn)行法律監(jiān)督，實(shí)際上就是請(qǐng)上一級(jí)人大常委會(huì)多把一道關(guān)。

　　工作聯(lián)系與指導(dǎo)的方式多種多樣，如縣級(jí)人大常委會(huì)下發(fā)有關(guān)人大工作的信息資料，組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大之間的經(jīng)驗(yàn)交流，邀請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席列席縣級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議，組織培訓(xùn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大干部等。

　　第五，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席和主席團(tuán)與代表的關(guān)系

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)選民直接選舉產(chǎn)生的人大代表所組成的。代表的素質(zhì)、代表的工作和活動(dòng)直接關(guān)系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的水平。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席和主席團(tuán)應(yīng)該經(jīng)常組織代表開展學(xué)習(xí)與交流，以此促進(jìn)代表素質(zhì)的提高，尤其是讓新當(dāng)選的代表盡快適應(yīng)人大工作。一名普通選民被選為人大代表，不可能自發(fā)地、突然地掌握了當(dāng)代表所應(yīng)有的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)。雖然在實(shí)踐中可以逐步積累，但缺乏理論知識(shí)、法律知識(shí)的學(xué)習(xí)，實(shí)踐往往是盲目的，提高就不快。組織代表學(xué)習(xí)法律知識(shí)，學(xué)習(xí)黨和國家的政策方針是首要任務(wù)。通過學(xué)習(xí)，了解人大制度的理論，認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的地位、職權(quán)、作用，認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)，了解行使代表職責(zé)的各項(xiàng)必備知識(shí)與法定程序，例如，什么叫議案，它與批評(píng)、意見、建議有什么區(qū)別？提議案的程序是什么？什么叫質(zhì)詢、詢問，二者有何異同？如何提質(zhì)詢案？如何確定投票態(tài)度？等等。組織代表交流執(zhí)行代表職務(wù)的體會(huì)與經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于提高代表素質(zhì)很有幫助。老代表向新代表介紹，干得出色的代表向其他代表介紹，或者一起探討代表工作中所碰到的難題等。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)帶領(lǐng)代表去別的鄉(xiāng)鎮(zhèn)取經(jīng)，這也是一種好辦法。當(dāng)然，本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)驗(yàn)更應(yīng)總結(jié)與重視。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席和主席團(tuán)在閉會(huì)期間應(yīng)經(jīng)常組織代表開展活動(dòng)，如視察、執(zhí)法檢查、評(píng)議政府工作等，要鼓勵(lì)代表廣泛聯(lián)系選民，接受選民監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)要把即將在人大會(huì)議上審議的主要議程盡可能提前通知代表，并組織代表圍繞大會(huì)有關(guān)議題認(rèn)真開展調(diào)查、視察，以便開會(huì)時(shí)有話可說，說得有質(zhì)量。會(huì)議期間，應(yīng)鼓勵(lì)代表暢所欲言，敢于反映民意，發(fā)表各種意見。特別要尊重來自最基層的代表的發(fā)言權(quán)，避免把人代會(huì)開成“干部會(huì)”（即只有來自干部的代表發(fā)言，沒有來自普通工人、農(nóng)民的代表的聲音）。人大制度的一大優(yōu)勢(shì)就是廣泛的代表性。不能把廣泛的代表性看作是裝飾品、宣傳品，僅供欣賞，而應(yīng)充分發(fā)揮這種廣泛性的優(yōu)勢(shì)，廣泛反映各方面選民的不同意見、要求，在此基礎(chǔ)上再按法定程序形成統(tǒng)一的意見，作出決議。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席和主席團(tuán)要積極為代表行使職權(quán)創(chuàng)造條件。一是通過各種方式讓代表知政知情；二是要求代表所在單位充分支持代表參加人大工作，履行代表職務(wù)，包括從時(shí)間上、精神上、經(jīng)濟(jì)上給予支持與幫助；三是要向社會(huì)廣泛宣傳代表法，讓社會(huì)了解人大代表的崇高地位，認(rèn)識(shí)到代表不是他個(gè)人，而是由選民選出的國家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，是參與行使國家權(quán)力，決定大事的重要人物。要讓全社會(huì)尊重代表，支持代表執(zhí)行職務(wù)，堅(jiān)持杜絕各類侮辱代表、非法扣押代表的行為發(fā)生。

　　當(dāng)然，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席和主席團(tuán)也應(yīng)倡導(dǎo)代表帶關(guān)遵守憲法法律，珍惜自己的代表身份，積極參與人大活動(dòng)。包括要求代表認(rèn)真參加人大會(huì)議。按照代表法規(guī)定，對(duì)于“未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議的”代表，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有權(quán)通過“公告”形式，宣布其代表資格終止。

　　第六，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與主席團(tuán)的關(guān)系

　　縣級(jí)以上地方各級(jí)人大已從1979年后建立了常委會(huì)，實(shí)踐證明效果很好。近十多年中，不少地方建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大也設(shè)常委會(huì)，但全國人大一直未同意，去年修改地方組織法仍未采納這一建議。這是考慮到：一則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行性事務(wù)多，決策性事務(wù)少些，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)法院、檢察院，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大行使決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)的任務(wù)相對(duì)較少，不必專門設(shè)立常委會(huì)經(jīng)常地行使權(quán)力。二則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在一年一次人代會(huì)后，有重要事項(xiàng)需要人大決定與監(jiān)督，只需多開幾次全體會(huì)議，而不必設(shè)常委會(huì)（地方組織法規(guī)定，地方各級(jí)人大每年“至少”召開一次會(huì)議，自然允許一年開兩次或兩次以上）。

　　依筆者所識(shí)，上述考慮是有道理的。一個(gè)關(guān)鍵的問題是，如何認(rèn)識(shí)縣級(jí)以上各級(jí)人大常委會(huì)的設(shè)置。就理想而言，任何一級(jí)人大，由其全體代表經(jīng)常集會(huì)行使職權(quán)總比從代表中再選出少數(shù)人組成常委會(huì)（即“代表的代表”或“常務(wù)代表”）來行使職權(quán)，更利于發(fā)揚(yáng)民主。問題是，縣級(jí)以上各級(jí)人大所轄區(qū)域大，代表人數(shù)多，分布又散，不便于召集全體會(huì)議。要經(jīng)常行使國家權(quán)力，就只能從全體代表中再選出常委會(huì)。常委會(huì)人數(shù)人，便于經(jīng)常召開會(huì)議，便于深入討論。從這一意義上講，建立常委會(huì)是不得已而為之。眾所周知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的代表較少，分布也較集中，如有必要，多召集幾次全體會(huì)議也并不太困難，討論決定有關(guān)重大事項(xiàng)也易組織，易深入。既然如此，就沒有必要象縣級(jí)以上人大那樣，非設(shè)常委會(huì)不可。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大無常委會(huì)，由誰來召集全體會(huì)議呢？1954年以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議一直由鄉(xiāng)政府或公社管委會(huì)召集。召集起來后，才選出主席團(tuán)主持會(huì)議。會(huì)后主席團(tuán)即解散。這樣做法弊端明顯：一則，政府是受人大監(jiān)督的，監(jiān)督機(jī)關(guān)的會(huì)議卻由被監(jiān)督的機(jī)關(guān)召集，關(guān)系不順；二則，有些政府確實(shí)不愿意，不主動(dòng)召集人大會(huì)議來監(jiān)督自己。為了理順關(guān)系，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的作用，1986年地方組織法修改時(shí)，改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)不僅主持大會(huì)，且負(fù)責(zé)召集下一次全體會(huì)議。召集起來后，再由大會(huì)選舉新的主席團(tuán)主持會(huì)議。

　　現(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與它的主席團(tuán)的關(guān)系應(yīng)是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉主席團(tuán)，主席團(tuán)主持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的會(huì)議，并負(fù)責(zé)召集下一次人大會(huì)議。對(duì)此，必須注意依法辦事，準(zhǔn)確把握主席團(tuán)的性質(zhì)、地位和任務(wù)。

　　一是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在性質(zhì)上不同于人大常委會(huì)。各級(jí)人大常委會(huì)是本級(jí)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，在大會(huì)閉會(huì)期間可行使人大的部分職權(quán)。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)則不可行使本級(jí)人大的職權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)與各級(jí)人大常委會(huì)只有一點(diǎn)相同，即負(fù)責(zé)召集本級(jí)人大會(huì)議。有些地方性法規(guī)規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在本級(jí)人大閉會(huì)期間可行使人大的部分決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常委會(huì)”，這就明顯地違反地方組織法了。

　　二是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在性質(zhì)上，有點(diǎn)類似于“委員長(zhǎng)會(huì)議”、“主任會(huì)議”。它們都不可行使實(shí)體性權(quán)力，即不可代替人大行使本級(jí)國家權(quán)力（哪怕是“部分”），它們主要在程序性方面發(fā)揮作用，在會(huì)內(nèi)主持會(huì)議。但也有區(qū)別，委員長(zhǎng)會(huì)議、主任會(huì)議的任期與本級(jí)人大相同，即五年一屆。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)按法律規(guī)定，每次召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議時(shí)都得重選，也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)的任期最長(zhǎng)才一年。三是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)是否“常設(shè)”？法律未規(guī)定。但是，法律既然規(guī)定它“負(fù)責(zé)召集下一次人大會(huì)議”，就說明，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間，主席團(tuán)似乎存在著。否則，一個(gè)不存在的機(jī)構(gòu)怎么能去召集人大會(huì)議呢？從這一角度看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)有些“常設(shè)”的特點(diǎn)。有些地方性法規(guī)明文規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)常設(shè)，而沒有讓它行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的部分職權(quán)，僅賦予它辦理人大方面的一些程序性工作或其他日常工作的職責(zé)，應(yīng)該說是可以的。

　　第七，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與主席的關(guān)系

　　1995年修改地方組織法時(shí)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作關(guān)系最大的一點(diǎn)，是規(guī)定設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席的前身是各地從1987年后陸續(xù)設(shè)立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)常務(wù)主席。實(shí)踐中，常務(wù)主席負(fù)責(zé)處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間的日常工作，對(duì)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)發(fā)揮了積極作用。正是在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，修改后的地方組織法規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)主席，并可以設(shè)副主席一人至二人�！庇纱丝梢�，主席一定要設(shè)，副主席“可以設(shè)”，也可以不設(shè)。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大從代表中選舉產(chǎn)生的。他們每屆的任期與本級(jí)人大相同，即三年。顯然，人大主席、副主席的任期與人大主席團(tuán)的任期不同。按照法律規(guī)定，人大主席、副主席是主席團(tuán)當(dāng)然成員。這樣，屆內(nèi)每次會(huì)議選舉主席團(tuán)時(shí)，不必改選其中的人大主席、副主席。

　　主席、副主席是否專職？法律未作規(guī)定。但是，法律規(guī)定，主席、副主席“不得擔(dān)任本級(jí)人民政府的職務(wù)�！边@一規(guī)定，類似于各級(jí)人大常委會(huì)組成人員不得擔(dān)任國家行政、審判、檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)未設(shè)法院、檢察院，因此只規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席“不得擔(dān)任本級(jí)人民政府的職務(wù)。”

　　有同志提出，主席、副主席可不可兼任其他職務(wù)？如黨內(nèi)職務(wù)，如法庭職務(wù)，還有公司董事長(zhǎng)、總經(jīng)理等？法律未作明文禁止。但正如上述，從法律精神看，至少有一人應(yīng)把主要精神放在人大工作上。為此，有的地方（如上海市）已正式規(guī)定，黨委書記兼主席的，必須配備專職副主席一人。凡主席是專職的，就不一定配備副主席。在筆者看來，主席、副主席不宜兼法庭職務(wù)，也不宜兼企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，應(yīng)集中精力搞好人大工作。

　　關(guān)于主席、副主席的性質(zhì)，也值得注意，他們同樣不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常委會(huì)，不能行使屬于人大的職權(quán)。按照法律規(guī)定，他們有三項(xiàng)任務(wù)：一是負(fù)責(zé)聯(lián)系本級(jí)人大代表；二是組織代表開展活動(dòng)；三是反映代表和群眾對(duì)本級(jí)人民政府工作的建議、批評(píng)、意見。另外，從法律的有關(guān)規(guī)定推理，筆者認(rèn)為至少還有這樣幾項(xiàng)任務(wù)：

　　（一）負(fù)責(zé)召集主席團(tuán)。法律規(guī)定，人大主席團(tuán)負(fù)責(zé)召集下一次人大會(huì)議，主席團(tuán)成員平時(shí)分散，總要有人先召集主席團(tuán)才能由主席團(tuán)討論決定“召集下一次人大會(huì)議”。即使規(guī)定主席團(tuán)為“常設(shè)”，也不排斥主席團(tuán)需要開會(huì)時(shí)應(yīng)有人召集（各級(jí)人大常委會(huì)雖是“常設(shè)”，也需要委員長(zhǎng)或主任召集常委會(huì)會(huì)議）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)會(huì)議由誰召集？法律雖未明確規(guī)定，但不難斷定，由人大主席來召集是順理成章的。有同志提出，人大主席可否直接召集人大全體會(huì)議？法律既已明定主席團(tuán)召集人大會(huì)議，主席就不可越俎代皰。否則便是違反紀(jì)律。有同志提出，除了為召開人大會(huì)議而召集主席團(tuán)會(huì)議外，平時(shí)，主席可不可召集主席團(tuán)會(huì)議？從工作需要出發(fā)，主席召集主席團(tuán)商議有關(guān)代表活動(dòng)或其他方面的事項(xiàng)，應(yīng)該是允許的，只要不代行人大職權(quán)即可。

　�。ǘ�）選舉法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表可以向本級(jí)人大書面提出辭職；代表法規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表如果被逮捕、受刑事審判、或者被采取法定的其他限制人身自由的措施，執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即報(bào)告鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。具體來看，所謂向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“提出辭職”或“報(bào)告”，只能先由專職的主席（或副主席）具體接待，而不可能為此立即召開人大會(huì)議。不過，是否接受代表辭職，還得經(jīng)代表資格審查委員會(huì)報(bào)以后召開的人大會(huì)議審議決定。對(duì)于“執(zhí)行機(jī)關(guān)”的“報(bào)告”，若有重要分歧，主席應(yīng)及時(shí)召集主席團(tuán)會(huì)議，主席團(tuán)認(rèn)為必要時(shí)，即可召集人大會(huì)議予以審議，人大會(huì)議若認(rèn)為執(zhí)行機(jī)關(guān)的報(bào)告確有問題，應(yīng)以本級(jí)人大的名義向執(zhí)行機(jī)關(guān)指出。

　　關(guān)于人大主席、副主席的稱謂也值得注意。法律不是規(guī)定為“人在主席團(tuán)常務(wù)主席”，而是規(guī)定為“人大主席”�？梢�，主席不是代表主席團(tuán)，而是代表本級(jí)人大。與縣級(jí)以上的“主任”、“委員長(zhǎng)”不同，后兩者是常委會(huì)的委員長(zhǎng)或主任，而不是某級(jí)人大委員長(zhǎng)、主任。

　　筆者認(rèn)為，“主席”是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的“代表”或曰“象征”。他不能代替人大行使職權(quán)，但主席、副主席的存在（尤其是專職的），畢竟可以

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