憲法對(duì)質(zhì)詢監(jiān)督規(guī)定的疏漏及其完善

憲法對(duì)質(zhì)詢監(jiān)督規(guī)定的疏漏及其完善 　　質(zhì)詢監(jiān)督是立法機(jī)關(guān)依法就有關(guān)事務(wù)向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出質(zhì)問(wèn)，要求他們?cè)诜ǘㄆ陂g內(nèi)予以答復(fù)及追究相應(yīng)的法律責(zé)任的制度。它是立法機(jī)關(guān)的一種重要監(jiān)督方式。 我國(guó)憲法對(duì)此作了原則性的規(guī)定。 憲法第73條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表在全國(guó)人民代表大會(huì)開(kāi)會(huì)期間，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員在常委會(huì)開(kāi)會(huì)期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對(duì)國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的質(zhì)詢案。受質(zhì)詢機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)”。這是有關(guān)質(zhì)詢立法的重要的憲法依據(jù)。筆者認(rèn)為該條規(guī)定有以下三點(diǎn)疏漏：

　　一、從質(zhì)詢的對(duì)象來(lái)看，質(zhì)詢對(duì)象狹窄，與憲法的有關(guān)規(guī)定相抵觸

　　眾所周知，我國(guó)中央國(guó)家機(jī)關(guān)體系由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)、中華人民共和國(guó)主席、中央軍事委員會(huì)、國(guó)務(wù)院、最高人民法院和最高人民檢察院組成。根據(jù)憲法的有關(guān)規(guī)定，最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院都由全國(guó)人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。憲法第67條明確規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)“監(jiān)督國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”。既然質(zhì)詢是全國(guó)人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的重要方式，那么對(duì)上述國(guó)家機(jī)關(guān)行使質(zhì)詢監(jiān)督權(quán)，自然是題中應(yīng)有之義。但是憲法第73條卻把全國(guó)人大及其常委會(huì)的質(zhì)詢對(duì)象僅局限于國(guó)務(wù)院及其各部委，而遺漏了中央軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院。這樣就有可能使全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)中央軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院的監(jiān)督成為一句空談。

　　有人認(rèn)為，全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院的監(jiān)督是對(duì)人事的監(jiān)督， 其具體體現(xiàn)就是憲法第63 條和第67條所規(guī)定的全國(guó)人大及其常委會(huì)的人事罷免權(quán)。這種觀點(diǎn)是站不住腳的。監(jiān)督既包括人事上的監(jiān)督，也包括工作上的監(jiān)督。 況且， 憲法第67條第7款已明確規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)“監(jiān)督國(guó)務(wù)院、 中央軍事委員會(huì)、最高人民法院和最高人民檢察院的工作”。這里的監(jiān)督即指對(duì)上述機(jī)關(guān)的工作是否符合憲法和法律，以及其組成人員是否盡職盡責(zé)的情況所進(jìn)行的監(jiān)督。監(jiān)督的方式是全方位的，沒(méi)有理由把質(zhì)詢排除其外。

　　也有人對(duì)“人大”質(zhì)詢法院的做法提出質(zhì)疑，認(rèn)為“人大”是立法機(jī)關(guān)，法院是審判機(jī)關(guān)，各自有明確的職能和分工范圍，“人大”質(zhì)詢法院勢(shì)必侵犯法院的審判權(quán)[1].對(duì)此觀點(diǎn)，我們實(shí)不敢茍同。 在西方，國(guó)家機(jī)構(gòu)體制是按三權(quán)分立的原則建立起來(lái)的。國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)并分別由三個(gè)不同機(jī)關(guān)行使且相互制約，沒(méi)有一個(gè)最高的權(quán)力機(jī)關(guān)。在三權(quán)分立的體制中，司法是獨(dú)立于議會(huì)和政府的，司法審判機(jī)關(guān)既不由議會(huì)產(chǎn)生，也不對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)；法官終身制，除非違法，不受議會(huì)免職。因此，立法機(jī)關(guān)不對(duì)之適用質(zhì)詢程序。我國(guó)則不然，我國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)是按民主集中制的組織原則建立起來(lái)的。人民法院和人民檢察院雖獨(dú)立于政府，依照法律的規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉，但他們從屬于其同級(jí)“人大”及其常委會(huì)。它們與其同級(jí)“人大”及其常委會(huì)的關(guān)系是決定與執(zhí)行、產(chǎn)生與負(fù)責(zé)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。其中監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系是其最根本的關(guān)系，而“質(zhì)詢”正是這種最根本關(guān)系的集中體現(xiàn)。否則，“監(jiān)督”豈不成了一句空話？況且，全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)“兩高”的質(zhì)詢，主要是對(duì)違背憲法和法律規(guī)定的行為的監(jiān)督，并不干涉其對(duì)具體案件的審理�？傊�，民主集中制的組織原則要求必須對(duì)法院和檢察院進(jìn)行質(zhì)詢監(jiān)督。

　　在質(zhì)詢監(jiān)督中，爭(zhēng)議最大的是能否將中央軍事委員會(huì)列為質(zhì)詢對(duì)象？筆者認(rèn)為，加強(qiáng)對(duì)國(guó)家軍事機(jī)關(guān)的監(jiān)督是依法治國(guó)的必然要求。首先，從軍隊(duì)的性質(zhì)來(lái)看，我國(guó)的軍隊(duì)是人民的軍隊(duì)，接受全國(guó)人大的監(jiān)督就是接受人民的監(jiān)督，從而保證軍隊(duì)的人民性質(zhì)；其次，從國(guó)家體制來(lái)看，有些國(guó)家的最高軍事指揮權(quán)歸屬于國(guó)家元首或政府首腦，議會(huì)對(duì)總統(tǒng)的監(jiān)督也就包括了對(duì)軍事指揮權(quán)的控制[2].而在我國(guó)， 軍事機(jī)關(guān)是獨(dú)立的機(jī)關(guān)， 必須接受全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督。 盡管我國(guó)憲法第94條規(guī)定，中央軍委主席對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，憲法第62條、63條還規(guī)定，全國(guó)人大有權(quán)選舉和罷免中央軍委主席和中央軍委其他組成人員，但這些都是非常原則的，且監(jiān)督手段單一，難以適應(yīng)加強(qiáng)全國(guó)人大及其常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的需要。要加強(qiáng)對(duì)軍事機(jī)關(guān)的監(jiān)督，就必須擴(kuò)大全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督范圍，將軍事機(jī)關(guān)納入質(zhì)詢監(jiān)督的對(duì)象。

　　有人認(rèn)為，根據(jù)憲法第94條的規(guī)定，中央軍事委員會(huì)主席對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，并不報(bào)告工作，因此中央軍事委員會(huì)不應(yīng)接受質(zhì)詢并負(fù)責(zé)答復(fù)。如果將其列為質(zhì)詢監(jiān)督的對(duì)象，將有可能泄露國(guó)家軍事機(jī)密。筆者認(rèn)為這種觀點(diǎn)也是站不住腳的。固然，從立法的原意來(lái)看，由于“軍事行動(dòng)具有國(guó)家機(jī)密性”，所以中央軍委“不能象其他國(guó)家機(jī)關(guān)一樣，每年報(bào)告一次工作”[3]. 但“不報(bào)告工作”并不等于其不受質(zhì)詢監(jiān)督。前已敘及，既然憲法規(guī)定中央軍事委員會(huì)由全國(guó)人大產(chǎn)生，對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)并受其監(jiān)督，那么全國(guó)人大及其常委會(huì)對(duì)其違反憲法和法律的行為或失職行為進(jìn)行質(zhì)詢自然應(yīng)是題中應(yīng)有之義。況且，國(guó)家軍事機(jī)關(guān)的一切行動(dòng)也并非都具有國(guó)家機(jī)密性。如果以“泄露國(guó)家軍事秘密”為由將中央軍委排除于質(zhì)詢監(jiān)督的范圍，那么我們也可以以同樣的理由將國(guó)務(wù)院及其各部委排除在外，因?yàn)樽鳛閲?guó)家最高行政機(jī)關(guān)的國(guó)務(wù)院也會(huì)掌握國(guó)家機(jī)密的�？梢�(jiàn)，以上述理由為據(jù)認(rèn)為中央軍委不應(yīng)接受質(zhì)詢監(jiān)督的觀點(diǎn)是站不住腳的。同時(shí)，這種質(zhì)詢監(jiān)督并非一定會(huì)導(dǎo)致國(guó)家軍事機(jī)密的泄露。退一步講，即使有這種可能，也不是不能避免的。在質(zhì)詢立法時(shí)可以考慮對(duì)質(zhì)詢權(quán)作一定的限制，即對(duì)涉及國(guó)家軍事機(jī)密的事務(wù)不得提出質(zhì)詢。

　　根據(jù)1987年11月制定的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)組成人員可以提出對(duì)最高人民法院和最高人民檢察院的質(zhì)詢案。1992年4 月通過(guò)實(shí)施的《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法（以下簡(jiǎn)稱《代表法》）第14條規(guī)定，在全國(guó)人民代表大會(huì)期間，全國(guó)人大代表有權(quán)書(shū)面提出對(duì)國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院的質(zhì)詢案。很明顯，這兩部法律彌補(bǔ)了憲法第73條的缺陷，對(duì)健全和完善我國(guó)的質(zhì)詢監(jiān)督制度具有重要意義，但由此產(chǎn)生的問(wèn)題也顯而易見(jiàn)。首先，它們都未把中央軍事委員會(huì)列為質(zhì)詢的對(duì)象，這顯然不符合憲法第67 條第6款的規(guī)定；其次，把最高人民法院、最高人民檢察院列為質(zhì)詢監(jiān)督的對(duì)象，這雖是一大進(jìn)步，但卻明顯與憲法第73條相抵觸。筆者認(rèn)為，在一個(gè)法治國(guó)家，憲法是國(guó)家的根本大法，具有最高法律效力，是制定一般法律的依據(jù)。所謂依法治國(guó)，其核心是依憲治國(guó)。這是現(xiàn)代法治國(guó)家的一項(xiàng)通例。如果憲法對(duì)質(zhì)詢對(duì)象僅作原則性的規(guī)定，普通法律加以具體化，這在法理上是說(shuō)得通的。但在憲法已明確具體地確定了質(zhì)詢范圍的前提下，其它法律是不能突破這個(gè)范圍的，否則即有違憲之嫌。

　　上述分析表明，由于憲法規(guī)定的質(zhì)詢對(duì)象過(guò)于狹窄，從而導(dǎo)致了憲法規(guī)范之間、憲法與法律之間不能協(xié)調(diào)一致，既有損憲法的最高法律地位，也影響了一般法律的效力。

　　二、從質(zhì)詢的時(shí)間來(lái)看，質(zhì)詢案的提出僅限于“開(kāi)會(huì)期間”，因而使全國(guó)人大及其常委會(huì)難以及時(shí)有效地行使監(jiān)督權(quán)

　　根據(jù)我國(guó)憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)全體會(huì)議每年舉行一次，時(shí)間約15天左右；全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)每?jī)蓚�(gè)月舉行一次會(huì)議，每次4～5天，一年大約24～30天�？梢�(jiàn)全國(guó)人大及其常委會(huì)每年集會(huì)的時(shí)間較短，如憲法僅允許其在會(huì)議期間提出質(zhì)詢案，那么在全國(guó)人大及其常委會(huì)閉會(huì)期間，如果國(guó)家發(fā)生某些突發(fā)性事件而有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)其處理不當(dāng)，則最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)無(wú)法及時(shí)有效地行使監(jiān)督權(quán)，由此可能會(huì)給國(guó)家和社會(huì)帶來(lái)某些不利的甚至是嚴(yán)重的后果。固然，質(zhì)詢是監(jiān)督的形式之一，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)可以采取其它監(jiān)督方式，但質(zhì)詢是除罷免以外的較嚴(yán)厲的監(jiān)督方式，若運(yùn)用得當(dāng)，能發(fā)揮監(jiān)督權(quán)的真正效能。

　　在全國(guó)人大閉會(huì)期間質(zhì)詢的主體應(yīng)包括哪些？筆者認(rèn)為，如考慮全國(guó)人大代表分散于全國(guó)各地，由全國(guó)人大代表提出對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的質(zhì)詢案會(huì)存在許多操作上的困難的話，那么，在全國(guó)人大常委會(huì)閉會(huì)期間，由全國(guó)人大常委會(huì)組成人員依法提出質(zhì)詢案則不會(huì)存在類似的問(wèn)題。根據(jù)憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定，在全國(guó)人大常委會(huì)閉會(huì)期間，由委員長(zhǎng)會(huì)議處理常委會(huì)重要的日常工作。全國(guó)人大常委會(huì)組成人員通過(guò)委員長(zhǎng)會(huì)議提出對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的質(zhì)詢案，應(yīng)是可行的。

　　總之，憲法第73條不應(yīng)對(duì)質(zhì)詢案的提出規(guī)定時(shí)間上的限制。憲法是根本大法，它只規(guī)定最根本的原則問(wèn)題。對(duì)質(zhì)詢來(lái)說(shuō)，它只要規(guī)定質(zhì)詢的主體或?qū)ο蠹纯�。至于提出質(zhì)詢的法定時(shí)間及人數(shù)等可由相應(yīng)的具體法律根據(jù)客觀需要加以規(guī)定。憲法如規(guī)定得過(guò)于具體，反倒會(huì)為今后進(jìn)一步完善我國(guó)質(zhì)詢監(jiān)督制度設(shè)置障礙。

　　三、從質(zhì)詢的法律后果來(lái)看，質(zhì)詢的后果僅限于“答復(fù)”，難以發(fā)揮質(zhì)詢監(jiān)督的真正效能

　　憲法第73條最后部分規(guī)定：“受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)”。由此帶來(lái)以下問(wèn)題：

　　首先，語(yǔ)義重復(fù)。如仔細(xì)考究，則不難發(fā)現(xiàn)，這句話與前面的“質(zhì)詢”一詞語(yǔ)義重復(fù)，似無(wú)必要。因?yàn)榘凑諏W(xué)理上的解釋，質(zhì)詢本身就具有質(zhì)問(wèn)、追究及受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須予以答復(fù)的作用。

　　其次，混淆了質(zhì)詢與詢問(wèn)的區(qū)別。質(zhì)詢和詢問(wèn)都是全國(guó)人大及其常委會(huì)行使監(jiān)督權(quán)的基本方式，但二者是有重大區(qū)別的。詢問(wèn)是向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)詢問(wèn)事情、了解情況的行為，其目的是了解情況，以便于對(duì)報(bào)告或決議進(jìn)行審議和表決。根據(jù)《代表法》第13條的規(guī)定，對(duì)人大代表的詢問(wèn)，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派負(fù)責(zé)人或者負(fù)責(zé)人員予以回答；而質(zhì)詢則是一種較嚴(yán)厲的法律監(jiān)督方式，一般對(duì)比較重大而又帶有疑問(wèn)的問(wèn)題提起，具有質(zhì)問(wèn)、追究的作用，往往會(huì)導(dǎo)致相應(yīng)的法律責(zé)任。因此與詢問(wèn)相比，質(zhì)詢需要遵循一套嚴(yán)格的法律程序。該程序不僅包括質(zhì)詢案的提出要符合法定條件，還應(yīng)包括追究相應(yīng)責(zé)任或采取相應(yīng)措施等處理程序。但從憲法第73條的規(guī)定來(lái)看，質(zhì)詢的法律程序僅局限于質(zhì)詢案的提出及答復(fù)程序，不包括其它相應(yīng)的處理程序，而有關(guān)法律正是以此為根據(jù)來(lái)設(shè)計(jì)質(zhì)詢監(jiān)督程序及其法律后果的。根據(jù)有關(guān)法律的規(guī)定，提出質(zhì)詢案的代表半數(shù)以上對(duì)答復(fù)不滿意的，可以要求受質(zhì)詢機(jī)關(guān)再作答復(fù)。若再次答復(fù)不滿意怎么辦？由于受憲法第73條的限制，有關(guān)法律則未能作出進(jìn)一步的規(guī)定，諸如表決程序、罷免程序等。由此可見(jiàn)，盡管詢問(wèn)與質(zhì)詢?cè)诔绦蛏嫌袆e，但由于憲法把質(zhì)詢的后果局限于答復(fù)并把質(zhì)詢的法律程序設(shè)定為如何提出質(zhì)詢案及怎樣予以答復(fù)，質(zhì)詢與詢問(wèn)并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的不同。也就是說(shuō)，質(zhì)詢?nèi)允且话阈缘牧私庑袨�，其主要目的是了解情況，要求作出滿意的解釋。此種意義上的質(zhì)詢并不能發(fā)揮其真正的監(jiān)督效能。

　　綜上所述，為了完善我國(guó)質(zhì)詢監(jiān)督制度，為今后的有關(guān)質(zhì)詢立法提供憲法依據(jù)，在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步完善憲法第73條的規(guī)定。其條文可具體表述如下：“全國(guó)人民代表大會(huì)代表、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員有權(quán)提出對(duì)國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)，中央軍事委員會(huì)，最高人民法院和最高人民檢察院的質(zhì)詢案，具體程序由法律規(guī)定。”

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