讓公民身份證體現(xiàn)公民權(quán) ——對公民身份證法草案的幾點建議

讓公民身份證體現(xiàn)公民權(quán) ——對公民身份證法草案的幾點建議 　　公民是一項神圣的稱謂，其中包含了參與國家管理的大權(quán)。

　　立法的目的既然是便利公民進(jìn)行社會活動，保障公民的合法權(quán)益，就應(yīng)當(dāng)在條款中體現(xiàn)這一立法的精神。

　　使身份證名副其實，適用于所有中國公民，同時也可以區(qū)分未成年人與成年人，要對身份證進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆诸悺?br>
　　從“警察國家”向“社會法治國家”轉(zhuǎn)變的核心，就是讓政府與公民之間的關(guān)系，從管制與服從，轉(zhuǎn)向服務(wù)與監(jiān)督。

　　讓公民身份證體現(xiàn)公民權(quán) -對公民身份證法草案的幾點建議

　　法制日報2002-11-28 程潔

　　公民身份證法草案一出臺，就引來各方面的關(guān)注。人們希望新的身份證將消除由戶籍制度所帶來的地區(qū)差別與地域歧視，人們也期待新的身份證法反映依法行政、保護(hù)公民權(quán)不受違法行政干擾的目標(biāo)。但是，從今年10月17日國務(wù)院提交給全國人民代表大會常務(wù)委員會的草案來看，要實現(xiàn)上述目標(biāo)并不容易。

　　公民身份證：國籍證明還是戶籍證明

　　觀乎《草案》的內(nèi)容，公民身份證與戶籍之間的對應(yīng)關(guān)系呼之欲出。例如，草案要求公民身份證登載事項包括姓名、性別、民族、出生日期、常住戶口所在地住址、身份證號碼、照片、證件有效期和簽發(fā)機(jī)關(guān)等；《草案》第8條規(guī)定，回國定居的華僑、回內(nèi)地定居的香港、澳門同胞，回大陸定居的臺灣同胞，以及在中華人民共和國境內(nèi)定居并被批準(zhǔn)加入中國國籍的外國人、無國籍人，在辦理戶口登記時，申領(lǐng)公民身份證；第10條規(guī)定，公民辦理常住戶口遷移手續(xù)時，應(yīng)當(dāng)換領(lǐng)公民身份證；第12條規(guī)定，辦理注銷常住戶口手續(xù)時，由公安機(jī)關(guān)收回公民身份證。

　　由此看來，戶籍在身份證在，戶籍注銷身份證回收。這種身份證與戶籍的一一對應(yīng)關(guān)系，與中國目前正在進(jìn)行的戶籍制度改革不相稱。首先，在戶籍制度的改革中，各地的戶籍“門檻”越來越低，人口流動性增強(qiáng)，如果身份證隨戶籍換領(lǐng)，必然為證件持有人帶來許多不必要的麻煩。其次，取消戶籍制度的呼聲一度甚囂塵上，假如戶籍制度取消，將來是否又要換領(lǐng)身份證？第三，《草案》既然將不在中國（大陸或內(nèi)地）常住的中國籍人士排除在外，那么就應(yīng)當(dāng)仍然稱之為“居民身份證”，更加名副其實，而無需改稱“公民身份證”。為名副其實故，身份證不應(yīng)當(dāng)與戶籍一一對應(yīng)，而應(yīng)當(dāng)與國籍相對應(yīng)。

　　當(dāng)然，更重要的原因是，立法的目的既然是便利公民進(jìn)行社會活動，保障公民的合法權(quán)益，就應(yīng)當(dāng)在條款中體現(xiàn)這一立法的精神。所以，如果公民身份證仍然維持其“便攜戶口卡”的作用，那么社會活動就依然沒有便利可言，合法權(quán)益依然沒有平等保護(hù)。為使公民身份證與戶籍證明區(qū)分開來，在身份證登載內(nèi)容方面，應(yīng)當(dāng)取消常住戶口所在地住址，增加公民指紋。

　　身份證的功能：證明公民資格還是證明民事行為能力

　　《草案》第2條規(guī)定，年滿16周歲的中國公民，可以申領(lǐng)公民身份證。但是第3條也規(guī)定，公民身份證號碼“由公安機(jī)關(guān)在辦理公民出生登記時，按照公民身份號碼國際標(biāo)準(zhǔn)編制”。既然一出生就編制了，為什么要到16周歲才發(fā)放呢？在我國，16周歲是具有完全民事行為能力人的年齡；但是《草案》的目標(biāo)似乎并非為識別“具有民事行為能力的中國公民”。僅規(guī)定年滿16周歲的中國公民才能申請領(lǐng)取公民身份證，既不方便其他未成年人士，也會構(gòu)成年齡歧視。

　　使身份證名副其實，適用于所有中國公民，同時也可以區(qū)分未成年人與成年人，要對身份證進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆诸�。香港特別行政區(qū)和澳門特別行政區(qū)對身份證的分類值得借鑒。自2001年始，香港和澳門都分別采用了智能身份證。香港將身份證分永久身份證和一般身份證兩大類，其中永久身份證又細(xì)分為“成人”（18歲以上人士）、“兒童”（11至17歲）及“小童”（11歲以下）三種。澳門特別行政區(qū)也規(guī)定，年滿5歲的居民須領(lǐng)取身份證，未滿5歲的居民非強(qiáng)制性領(lǐng)取。筆者認(rèn)為，將身份證區(qū)分為小童、兒童與成人身份證三種是比較合理的，會避免出現(xiàn)未成年人沒有身份證件的問題。同時，依據(jù)中國憲法，18周歲是行使最重要的公民權(quán)（選舉權(quán)）的年齡，以18歲區(qū)別成人身份證也比較合理。

　　當(dāng)然，《草案》既然試圖區(qū)分“公民”與“居民”，那么就要考慮到目前大量在中國長期或短期居留人士的身份認(rèn)證問題。短期居住的人口分兩種，一種是境內(nèi)跨地域的短期居留，例如省際之間、城鄉(xiāng)之間或城際之間。第二種是來自境外的短期居留人口，例如外國人、無國籍人，以及中國兩個特別行政區(qū)以及臺灣地區(qū)的人口。從公民權(quán)利平等以及戶籍制度改革的趨勢來看，第一種短期居留的人士在將來應(yīng)當(dāng)不作區(qū)分，作為一種過渡，可以由各省安排省際的居留證。對第二種情況，應(yīng)當(dāng)為他們配發(fā)短期或長期居留證。建議在《草案》中增加一項，外國人、無國籍人以及其他在中國長期或短期居留的非中國籍人士須領(lǐng)取中華人民共和國長期（或短期）居留證；港澳臺地區(qū)居民須領(lǐng)取大陸地區(qū)居留證�；蛘�，在《草案》附則中說明，將另行通過立法或行政法規(guī)對上述內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。

　　身份證管理：警察管理還是社會服務(wù)

　　目前中國的戶籍以及身份證管理都由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，這種管理方式有待改進(jìn)。公安機(jī)關(guān)管理的事務(wù)過于廣泛，不利于其職權(quán)的行使。例如，公安機(jī)關(guān)所負(fù)責(zé)的事務(wù)，涵蓋了國內(nèi)安全保衛(wèi)、經(jīng)濟(jì)犯罪偵查、治安管理、邊防管理、刑事偵查、出入境管理、消防、警衛(wèi)、公共信息網(wǎng)絡(luò)安全監(jiān)察、監(jiān)所管理、交通管理、禁毒等，還要對鐵道、交通、民航、森林公安局及走私犯罪等活動進(jìn)行監(jiān)管。結(jié)果，警力不足成為困擾公安機(jī)關(guān)的長期問題；同時由于權(quán)力集中，公安機(jī)關(guān)成為廣受批評的焦點。

　　戶籍管理以及公民身份證管理無需通常的警察技能，而需要對入籍、出入境方面具有專門知識。如果將戶籍管理與公民身份證管理劃歸專門機(jī)構(gòu)，既能夠解除公安機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，也可以將國家對公安機(jī)關(guān)的預(yù)算用于更加專業(yè)化的警察事務(wù)方面，還可以減少公安機(jī)關(guān)在戶籍管理方面存在的腐敗現(xiàn)象。為此，可以考慮將公民身份證的管理機(jī)關(guān)交由專門的移民與歸化署或由民政部門設(shè)立專門管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。

　　考察外國及中國兩個特別行政區(qū)及臺灣地區(qū)，護(hù)照及身份證件的發(fā)放機(jī)關(guān)均為獨立于警察系統(tǒng)的專門機(jī)關(guān)管理，我國也可以借鑒其他地區(qū)的經(jīng)驗，采取設(shè)置獨立管理機(jī)構(gòu)的方法。此外，早前亦有學(xué)者指出，戶政管理應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)由民政部來負(fù)責(zé)。在中國實施新的公民身份證管理時，可以考慮這種建議。中國的民政部門負(fù)責(zé)優(yōu)撫安置、救災(zāi)救濟(jì)、社會福利和其他社會事務(wù)，比較符合戶政管理與身份證管理的屬性。

　　20世紀(jì)以來，隨著法治觀念深入人心，許多國家都經(jīng)歷了一場由“警察國家”向“社會法治國家”的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變的核心，就是讓政府與公民之間的關(guān)系，從管制與服從，轉(zhuǎn)向服務(wù)與監(jiān)督；換言之，從秩序行政轉(zhuǎn)向給付行政。中國自1999年將依法治國作為基本治國方略載入憲法，這也是我國政府管理方式轉(zhuǎn)變的開端。對公民身份證的管理而言，這種轉(zhuǎn)換將意味著承認(rèn)公民有某些權(quán)利，可以要求身份證管理機(jī)關(guān)提供相應(yīng)的服務(wù)或救濟(jì)。例如，公民對身份證登記信息的查詢權(quán)。尤其在實行智能IC卡之后，政府通過身份證登記將會了解更多公民信息，因此應(yīng)當(dāng)增加公民查閱身份資料請求權(quán)。如果公民發(fā)現(xiàn)管理機(jī)關(guān)存檔的個人信息與事實不符的，經(jīng)查證屬實，有權(quán)要求管理機(jī)關(guān)即時更正。再如，為保護(hù)公民隱私，應(yīng)當(dāng)在《草案》中明確，必須有“法律與行政法規(guī)定��，才能進(jìn)行查驗，以體現(xiàn)法律優(yōu)先原則，防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。最后，如果身份證管理機(jī)關(guān)違法不履行法定職責(zé)，則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的民事或行政責(zé)任等。

　　法律責(zé)任：是公民一方責(zé)任還是管理機(jī)關(guān)與公民雙方責(zé)任

　　對于立法機(jī)關(guān)而言，在制定法律時，應(yīng)當(dāng)遵循一條基本原則，即立法所涉及的法律關(guān)系雙方權(quán)利義務(wù)對等的問題。對身份證法律關(guān)系而言，就是身份證管理機(jī)關(guān)與身份證持有者之間的權(quán)利義務(wù)對等問題、身份證查驗機(jī)關(guān)與身份證持有者之間的權(quán)利義務(wù)對等關(guān)系問題。以這一原則看《草案》，就是既要體現(xiàn)方便管理，又要體現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的相應(yīng)責(zé)任與義務(wù)，以及公民基于行政機(jī)關(guān)的義務(wù)應(yīng)有的請求權(quán)或救濟(jì)權(quán)。

　　首先，在身份證查驗方面，《草案》第16條規(guī)定，公民拒絕查驗應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任；與此相對應(yīng)，如果是違法查驗，公民是否有權(quán)拒絕？拒絕權(quán)是一項重要的對抗權(quán)力濫用的法律救濟(jì)，立法中增加此項內(nèi)容將體現(xiàn)立法的進(jìn)步。

　　其次，《草案》規(guī)定違法查驗的具體工作人員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)法律責(zé)任，但是卻只字未提其所屬機(jī)關(guān)或組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，這與我國民法與行政法的有關(guān)規(guī)定不符。因為非法查驗通常是職務(wù)行為而非個體行為。對職務(wù)行為，應(yīng)當(dāng)由其所在單位承擔(dān)第一責(zé)任，而由具體執(zhí)行者承擔(dān)第二責(zé)任。為與行政處罰法及國家賠償法保持一致，立法中應(yīng)當(dāng)規(guī)定，身份證查閱者違反規(guī)定查驗公民身份證，侵害公民合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)賠償由此帶來的經(jīng)濟(jì)損失與其他損失。最后，也是最重要的，公民權(quán)的實現(xiàn)有賴于救濟(jì)程序的設(shè)置，即訴權(quán)的保障。對于違法發(fā)放、查驗、扣押行為；對于拒絕證件持有者合法請求權(quán)的行為，可以通過何種渠道進(jìn)行救濟(jì)？目前的《草案》僅規(guī)定了行政處分及行政處罰，這與上述違法行為是不相稱的。《草案》應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確，對違法行政行為，可以依法提起行政復(fù)議或行政訴訟；對其他國家機(jī)關(guān)在查驗身份證時違法，得提起國家賠償請求；對非行政主體的侵權(quán)行為，得提起民事訴訟。

　　“公民”是一項神圣的稱謂，其中包含了參與國家管理的權(quán)利。早在2000多年前，古希臘的亞里士多德就以“既是治者又是被治者”來定義公民，而以“被治者”來定義家奴。如果一部立法要體現(xiàn)對公民權(quán)利的保護(hù)，就一定要避免將公民置于“被治者”的地位，一味強(qiáng)調(diào)管理；還應(yīng)同時承認(rèn)其作為“主治者”的身份，實現(xiàn)其參與管理與接受服務(wù)的利益。就身份證制度而言，如果身份證仍舊不過是一張證明“良民”身份的便攜戶口卡，那么，即使改頭換面或者改名換姓，也難以體現(xiàn)公民權(quán)利。

　　10月底，九屆全國人大常委會第30次會議上首次審議了公民身份證法草案，這表明我國將在修改原居民身份證條例的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范公民身份證制度。身份證的申領(lǐng)與更換涉及到了每一個公民，也涉及到了國家的行政管理體制，其影響范圍之廣和意義之重大毋庸置疑�！肮�民身份證”與“居民身份證”雖只一字之差，但是這種變化的觸角卻可以深入到我國戶籍制度改革，公安機(jī)關(guān)的行政管理，公民基本權(quán)利的保護(hù)等方方面面，甚至可能會帶來我國長期以來管理思維與管理觀念的變化，所以人們對這種變化關(guān)注的也并不僅僅限于一個證件的重新申領(lǐng)，人們希望能從中看到我國法治建設(shè)的不斷深入和我國行政管理方式的變革。清華大學(xué)程潔博士的評述恰恰可以從這些方面給我們以啟示。

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