城市房屋拆遷中的制度缺陷與完善

城市房屋拆遷中的制度缺陷與完善 　　當(dāng)前，在城市房屋拆遷中矛盾日益突出，案件大量增加而越發(fā)復(fù)雜。 [②] 一方面，反映出公民的權(quán)利意識增強(qiáng)，隨著民主法治的發(fā)展，公民開始敢于主張權(quán)利；另一方面，也暴露出在城市房屋拆遷中的法律制度的嚴(yán)重缺陷，既有法律制度在發(fā)展中的不完善，又有基本制度上的不合理。城市房屋拆遷中的利益沖突從表面看，是個(gè)人利益與國家利益以及社會公共利益的沖突；個(gè)人利益與開發(fā)商的商業(yè)利益的沖突，但實(shí)質(zhì)上，是國家的城市土地所有權(quán)與城市私有房屋所有人的房屋所有權(quán)及其國有土地使用權(quán)的沖突；國家的城市土地所有權(quán)與開發(fā)商的國有土地使用權(quán)的沖突；開發(fā)商的國有土地使用權(quán)與私有房屋所有人的國有土地使用權(quán)的沖突。本文初步分析探討，希望引起關(guān)注。

　　一、國家土地所有權(quán)與私人房屋所有權(quán)的沖突

　　我國實(shí)行土地公有制度，土地分為國家所有土地和集體所有土地，憲法對兩種土地所有權(quán)原則規(guī)定，《土地管理法》進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定。關(guān)于城市土地的所有權(quán)，憲法第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”；《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》也進(jìn)一步詳細(xì)規(guī)定。依據(jù)財(cái)產(chǎn)所有權(quán)理論，國家土地所有權(quán)也應(yīng)當(dāng)包括占有、使用、收益、處分等四項(xiàng)權(quán)能。城市私有房屋的所有權(quán)同樣包括這四項(xiàng)權(quán)能。城市私有房屋的所有權(quán)取得時(shí)期和方式各種各樣，有的是過去的私房；有的是依房改優(yōu)惠政策購買的原公有住房；有的是購買的經(jīng)濟(jì)適用房；有的是在市場上購買的商品房，等等。不論以何種形式取得的私有房屋所有權(quán)，房屋所有權(quán)人都在享有該房屋所有權(quán)的同時(shí)，也當(dāng)然享有該房屋所在的國有土地的使用權(quán)。如果沒有土地使用權(quán)，就不可能享有房屋的所有權(quán)。

　　憲法第10條第4款規(guī)定：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”。土地管理法及有關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步規(guī)定了土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定了國家對國有土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓制度，采取出讓和劃撥兩種形式。《土地管理法》第2條規(guī)定“國家依法實(shí)行國有土地有償使用制度”，同時(shí)存在“劃撥國有土地使用權(quán)”形式；該法第9條規(guī)定國有土地“可以依法確定給單位或者個(gè)人使用”，這包含了國有土地的出讓和劃撥兩種形式。《城市房地產(chǎn)管理法》明確規(guī)定城市國有土地使用權(quán)的出讓和劃撥形式。該法第7條規(guī)定：“土地使用權(quán)出讓，是指國家將國有土地使用權(quán)（以下簡稱土地使用權(quán)）在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為”；該法第22條規(guī)定：“土地使用權(quán)劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)，在土地使用者繳納補(bǔ)償、安置等費(fèi)用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者使用的行為”。

　　無論采取出讓形式還是劃撥形式，國家的城市土地的使用權(quán)都已經(jīng)轉(zhuǎn)移到土地使用者手中，有關(guān)政府依法代表國家處分了國家土地所有權(quán)中的使用權(quán)，獲得了土地出讓金或者實(shí)現(xiàn)了社會公共利益。如果是開發(fā)商獲得土地使用權(quán)，則還要在出售商品房時(shí)再次轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)，以及房屋購買者再次轉(zhuǎn)讓房屋所有權(quán)以及該土地使用權(quán)。此時(shí)國家對該土地，還享有完整的一般所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能嗎？其實(shí)不能。實(shí)際是：該土地由個(gè)人占有、使用，收益權(quán)國家已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，只剩下了對所有權(quán)的處分權(quán)。而處分國有土地的所有權(quán)，似乎沒有實(shí)際意義，因?yàn)槲覈�土地管理法只�?guī)定國家可以向集體征用土地 [③] ，沒有規(guī)定個(gè)人和組織（包括集體）可以向國家購買土地所有權(quán)�，F(xiàn)行制度只能是處分土地使用權(quán)，而土地使用權(quán)已經(jīng)處分，在一定年限內(nèi)也不能再處分。所以，國家對該幅土地的所有權(quán)，顯然不是完整的土地所有權(quán)，而是有限的土地所有權(quán)。至少是在私有房屋所有人土地使用年限內(nèi)，不能行使占有和使用權(quán)，也不能再擅自處分土地使用權(quán)。如果要恢復(fù)完整的國家土地所有權(quán)，依情依理依法，都應(yīng)當(dāng)?shù)却�土地使用�?quán)期限屆滿再收回，或者依法等價(jià)有償征收。

　　城市私有房屋的所有權(quán)則較為完整，完全具有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能，即具有占有、使用、收益、處分的權(quán)能。該所有權(quán)同樣具有限制，與國家的土地所有權(quán)的有限性相反，城市私有房屋的所有權(quán)的有限性，在于土地使用權(quán)到期以后是否重新申請續(xù)期以及是否得到批準(zhǔn)。根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第21條規(guī)定，土地使用年限屆滿，土地使用者需要繼續(xù)使用土地的，應(yīng)當(dāng)至遲在屆滿前1年申請續(xù)期，經(jīng)批準(zhǔn)續(xù)期的重新簽訂土地使用合同，并支付土地使用權(quán)出讓金。如果土地使用年限屆滿未申請續(xù)期或申請未獲批準(zhǔn)，該土地使用權(quán)將被國家無償收回。這樣，房屋所有權(quán)也因沒有土地使用權(quán)而喪失。

　　現(xiàn)行法律制度的缺陷，在于沒有明確的法律法規(guī)規(guī)定在城市私有房屋所有人享有國有土地使用權(quán)的期限內(nèi)，即在私有房屋所有人享有完整的房屋所有權(quán)的期間內(nèi)，對國家的有關(guān)土地所有權(quán)的必要限制；同樣也沒有規(guī)定私有房屋所有人在此期限內(nèi)對國家應(yīng)享有的權(quán)利以及國家為保證私有房屋所有權(quán)及土地使用權(quán)應(yīng)盡的積極義務(wù)和消極義務(wù)。由于制度的缺陷，便助長了行政機(jī)關(guān)在行政立法、行政執(zhí)法、行政司法以及法院在審判中，誤以為國家的土地所有權(quán)是無限的，一旦國家土地所有權(quán)與個(gè)人的房屋所有權(quán)及其國有土地使用權(quán)發(fā)生沖突，個(gè)人應(yīng)當(dāng)無條件地服從，而對個(gè)人所享有房屋所有權(quán)及國有土地使用權(quán)甚為漠視，造成城市房屋拆遷中具體制度更加不合理，在法的適用中使違法程度再加重，經(jīng)常造成合法形式下的侵犯公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利后果。

　　二、先賣地后拆遷的制度矛盾

　　由于在法律上不承認(rèn)國家的國有土地所有權(quán)限制，導(dǎo)致在政府出讓國有土地使用權(quán)時(shí)，可以無視城市私有房主的所有權(quán)及土地使用權(quán)，在該土地上的房屋所有人不知情，并且未對該房屋所有權(quán)以及土地使用權(quán)進(jìn)行合理補(bǔ)償依法征收的情況下，徑行將該幅土地賣給開發(fā)商，并且將拆遷權(quán)力及拆遷責(zé)任也轉(zhuǎn)移給開發(fā)商。開發(fā)商雖然支付了土地出讓金購買土地，但并未實(shí)際得到該幅土地的使用權(quán)。還必須去政府有關(guān)部門辦理“建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件”、“建設(shè)用地規(guī)劃許可證”、“國有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件”；并且要制定“拆遷計(jì)劃和拆遷方案”、到金融機(jī)構(gòu)辦理“拆遷補(bǔ)償安置資金證明”。然后向政府房屋拆遷主管部門申請“房屋拆遷許可證”。得到拆遷許可證后，開發(fā)商（此時(shí)身份為“拆遷人”）才能去與房屋所有人（此時(shí)身份為“被拆遷人”）商談訂立“補(bǔ)償安置協(xié)議”，其實(shí)只是強(qiáng)制對方接受而已。所以人們稱“拆遷協(xié)議是最大的‘霸王條款’”。 [④]

　　私有房屋所有人又是如何得知自己的房屋所有權(quán)、土地使用權(quán)將要滅失的呢？根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（2001年6月6日國務(wù)院制定）第8條規(guī)定：“房屋拆遷管理部門在發(fā)放房屋拆遷許可證的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將房屋拆遷許可證中載明的拆遷人、拆遷范圍、拆遷期限等事項(xiàng)，以房屋拆遷公告的形式予以公布。房屋拆遷管理部門和拆遷人應(yīng)當(dāng)及時(shí)向被拆遷人做好宣傳、解釋工作�！钡酱藭r(shí)該土地上的房屋所有人，才從政府的法定渠道得到通知（實(shí)際上并不是具體的通知，只是一種剝奪權(quán)利的宣告），知道自己的房屋所有權(quán)和對該土地的使用權(quán)將不存在。此時(shí)的房屋所有人（被拆遷人）面對的是：政府已經(jīng)出賣了自己房屋所賴以存在的土地，原來千家萬戶共同享有的國有土地使用權(quán)已經(jīng)集中轉(zhuǎn)賣給了開發(fā)商；開發(fā)商以政府的一系列的具體行政行為作后盾“志在必拆”；不合理的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)-非市場價(jià)格的政府硬性規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、沒有考慮非財(cái)產(chǎn)因素、新舊房差價(jià)將造成房屋重置的巨大困難等；開發(fā)商為減少開發(fā)成本拼命地壓低補(bǔ)償費(fèi)；已經(jīng)形成的對拆遷戶十分不利的既定事實(shí)等等。由于法律法規(guī)如此規(guī)定，相對此情此景房屋所有人還能做些什么呢？只能是無奈地接受不合理的拆遷協(xié)議，或者進(jìn)行違法的反抗。假如在拆遷中政府與開發(fā)商又有違法行為，則更使房屋所有人無路可走，矛盾沖突越發(fā)激烈。

　　三、政府在城市房屋拆遷中的利害關(guān)系

　　政府主動出賣土地實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃并獲利，開發(fā)商積極買地進(jìn)行開發(fā)實(shí)現(xiàn)商業(yè)利益，房屋所有人被動保護(hù)現(xiàn)有利益希望不因拆遷使財(cái)產(chǎn)流失。政府、開發(fā)商、房屋所有人，形成買方、賣方、第三人的關(guān)系，在其中政府的利害關(guān)系是明顯的。政府通過拍賣、招標(biāo)或協(xié)議方式出賣土地使用權(quán)后，開發(fā)商并未實(shí)際得到該土地的使用權(quán)，需要通過拆遷實(shí)現(xiàn)。依據(jù)買賣關(guān)系，在此時(shí)政府仍負(fù)有交付土地的義務(wù)。依據(jù)土地出讓合同約定，政府除有獲得土地出讓金的利益以外，還要求開發(fā)商的開發(fā)符合城市總體規(guī)劃、建成必要的公用設(shè)施、符合土地使用條件等實(shí)現(xiàn)公共利益的要求。政府通過城市國有土地使用權(quán)買賣，既能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益增加了當(dāng)?shù)刎?cái)政收入，又能實(shí)現(xiàn)城市改善、發(fā)展等公共管理目的，并且能直接增加政府領(lǐng)導(dǎo)人的政績。有些地方政府通過較低價(jià)格和各種優(yōu)惠條件出賣土地，進(jìn)行招商引資，對本地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，更會積極的實(shí)現(xiàn)拆遷，在開發(fā)商利益與被拆遷人利益發(fā)生沖突時(shí)，會毫不猶豫地站在開發(fā)商一邊去彈壓被拆遷人。有些房地產(chǎn)開發(fā)公司本身就是當(dāng)?shù)卣�府有關(guān)部門開辦的企業(yè)，與有關(guān)行政主管部門及當(dāng)?shù)卣�府有直接的利益關(guān)系。更有甚者，個(gè)別有關(guān)官員索賄、受賄，必然要為開發(fā)商牟取不當(dāng)利益，最終只能以犧牲被拆遷人的利益為報(bào)償�？傊�，政府在城市國有土地使用權(quán)出賣、城市房屋拆遷中與開發(fā)商、私有房屋所有人存在利害關(guān)系，并且在一定程度上與私有房屋所有人利益對立。

　　我國城市房屋拆遷尚未制定法律，最高規(guī)范性文件是國務(wù)院制定的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。根據(jù)該條例規(guī)定：縣級以上地方政府房屋拆遷管理部門對本行政區(qū)域內(nèi)的城市房屋拆遷工作實(shí)施監(jiān)督管理，縣級以上政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)與城市房屋拆遷有關(guān)的土地管理工作（第5條）；拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后，被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的，拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁（第15條）；拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決（第16條）；被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請法院強(qiáng)制拆遷（第17條）。該行政法規(guī)規(guī)定了“房屋拆遷管理部門”、“土地行政主管部門”、“仲裁委員會”、“市、縣人民政府”等行政機(jī)關(guān)的“監(jiān)督”、“管理”、“裁決”、“強(qiáng)制拆遷”權(quán)力。本來有利害關(guān)系的政府及有關(guān)行政機(jī)關(guān)，到房屋拆遷階段搖身一變，又行使起行政執(zhí)法和行政司法職能，這能保證公正嗎？

　　四、“公共利益”的濫用及后果

　　政府賣地搞開發(fā)、拆房騰土地，往往是以“社會公共利益的需要”來進(jìn)行的。為了社會公共利益的需要進(jìn)行城市房屋拆遷，收回國有土地使用權(quán)，雖然在法律上存在根據(jù)，但關(guān)鍵問題是什么是社會公共利益？在沒有法律法規(guī)明確規(guī)定的情況下，經(jīng)常被濫用。

　　我國《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》都有規(guī)定，根據(jù)社會公共利益的需要，國家可以收回國有土地使用權(quán)。2004年修改憲法又明確規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”（憲法第10條第3款）：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”（憲法第13條第3款）。政府為了公共利益的需要，對私有財(cái)產(chǎn)征收征用并不存在立法空白。問題在于什么是“公共利益需要”？對此，憲法和有關(guān)法律法規(guī)都沒有明確具體的規(guī)定。在現(xiàn)實(shí)的城市開發(fā)建設(shè)中，社會公共利益與開發(fā)商的商業(yè)利益也經(jīng)常交織在一起，某個(gè)社會公共工程可能有企業(yè)的商業(yè)利益存在；某個(gè)企業(yè)的開發(fā)建設(shè)行為可能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的社會公共利益。在法律上界定雖然困難，但并不是不能作出界定。在城市房屋拆遷中，由于法律沒有明確規(guī)定哪些拆遷項(xiàng)目屬于公共利益，哪些拆遷項(xiàng)目屬于商業(yè)利益，致使一些地方政府打著公共利益的旗號大搞賣地拆遷，將原來居民所有房屋依存的土地轉(zhuǎn)讓給開發(fā)商，給予很低的補(bǔ)償拆除房屋，然后開發(fā)商在此地上開發(fā)出高檔住宅出售獲利。

　　這樣，“公共利益”被濫用了，實(shí)現(xiàn)了開發(fā)商的商業(yè)利益，政府及官員得到好處，只是原來居民合法的房屋所有權(quán)、合法的國有土地使用權(quán)被剝奪了。即使是依法按規(guī)定進(jìn)行補(bǔ)償，大量的被拆遷人屬于弱勢群體，得到的有限補(bǔ)償也無力重置房屋。 [⑤]

　　五、完善城市房屋拆遷立法

　　2004年修改憲法，表現(xiàn)出對公民權(quán)利的重視。憲法第24條修正案，在憲法第33條增了第3款：“國家尊重和保障人權(quán)”；憲法第20條、第22條修正案 [⑥] ，加強(qiáng)了對私有財(cái)產(chǎn)的保護(hù)，明確規(guī)定為了公共利益的需要可以對土地和私有財(cái)產(chǎn)征收或征用并依據(jù)法律規(guī)定給予補(bǔ)償。而對于為了商業(yè)利益的開發(fā)建設(shè)取得土地，則沒有規(guī)定可以征收或征用。憲法的修改為完善城市房屋拆遷立法指明了方向。有關(guān)城市房屋拆遷立法，涉及城市國有土地使用權(quán)的出讓和劃撥、城市私有房屋所有權(quán)及土地使用權(quán)的征收、授予政府行政執(zhí)法權(quán)及行政司法權(quán)等國家的基本制度問題。根據(jù)《立法法》第8條規(guī)定：“各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)”（第2項(xiàng)）、“對非國有財(cái)產(chǎn)的征收”（第6項(xiàng)）、“民事基本制度”（第7項(xiàng)）、“訴訟和仲裁制度”（第9項(xiàng)）等事項(xiàng)只能制定法律。城市房屋拆遷問題，顯然屬于國家制定法律規(guī)定的事項(xiàng)�，F(xiàn)有的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》、《房地產(chǎn)估價(jià)規(guī)范》、《城市房屋拆遷估價(jià)指導(dǎo)意見》、《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》屬于行政法規(guī)和部門規(guī)章，法的層次低，不宜規(guī)定基本制度問題。要從根本上解決城市房屋拆遷的制度缺陷，必須制定專門法律對城市房屋拆遷問題進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)對其他有關(guān)法律進(jìn)行修訂。該法律應(yīng)當(dāng)包括以下主要內(nèi)容：

　　1.城市國有土地的儲備、征收、征用、出讓、城市房屋拆遷的基本原則。

　　2.城市的國有土地所有權(quán)、城市私有房屋所有權(quán)、城市房屋所有人的國有土地使用權(quán)的內(nèi)容、條件、限制、保護(hù)等。

　　3.城市房屋拆遷有關(guān)的社會公共利益、商業(yè)利益的定義及范圍；符合社會公共利益的具體開發(fā)項(xiàng)目的確定機(jī)關(guān)、權(quán)限及程序等。

　　4.社會公共利益的開發(fā)項(xiàng)目的征收、補(bǔ)償安置、拆遷、出讓、建設(shè)等基本制度和有關(guān)的一般程序、特殊程序及適用條件。

　　5.一般商業(yè)利益的開發(fā)項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、與原產(chǎn)權(quán)人協(xié)商、土地使用權(quán)交易、補(bǔ)償安置協(xié)議登記及必要的審批、組織拆遷、國有土地使用權(quán)續(xù)期、土地出讓金補(bǔ)足、開發(fā)建設(shè)、政府的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)及監(jiān)督等基本制度和有關(guān)的一般程序、特殊程序及適用條件；

　　6.房屋拆遷補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格評估機(jī)構(gòu)、選擇及評估程序等。

　　7.房屋拆遷爭議的行政仲裁機(jī)構(gòu)、制度及程序等。

　　8.政府及有關(guān)行政主管部門、開發(fā)商、私有房屋所有人等各個(gè)拆遷法律關(guān)系主體的其他有關(guān)權(quán)利和義務(wù)、違反義務(wù)的主要法律責(zé)任。

　　9.與行政復(fù)議、行政訴訟制度的銜接以及特別規(guī)定等。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[①] 劉杰，法學(xué)博士，同濟(jì)大學(xué)法律系副教授，昊理文律師事務(wù)所律師。

　　[②] 因城市房屋拆遷引起群眾信訪上訪增加。近幾年來，在國家信訪局投訴中反映城市拆遷問題的信件逐年增加。2001年拆遷信件數(shù)量8516件，占信訪總量的3.97％；2002年拆遷信件數(shù)量13513件，占信訪總量的3.65％，同比上升58.68％；到2003年8月31日為止，拆遷信件數(shù)量11641件，占信訪總量的4.43％，同比上升50.34％。從因拆遷糾紛群眾上訪人數(shù)方面看，2001年共1763批次、5189人次；2002年共2081批次、6998人次，同比分別上升了18.04％和64.86％；到2003年8月31日為止，共1473批次、5360人次，同比分別上升了14.1％和47.19％（搜房網(wǎng)http://www.soufun.com 2004年3月1日報(bào)道）。建設(shè)部住宅與房地產(chǎn)業(yè)司副司長沈建忠，2004年1月2日在城市房屋拆遷工作新聞通氣會上通報(bào)遼寧、河南、福建、內(nèi)蒙、北京等地的6起大案，令人觸目驚心（參見建設(shè)部網(wǎng)站）。2003年8月7日，嘉禾縣委辦、縣政府辦聯(lián)合下發(fā)“嘉辦字[2003]136號”文件，要求全縣黨政機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位工作人員，做好珠泉商貿(mào)城拆遷對象中自己親屬的“四包”工作。所謂“四包”是指，包在規(guī)定期限內(nèi)完成拆遷補(bǔ)償評估工作、簽訂好補(bǔ)償協(xié)議、騰房并交付各種證件、包協(xié)助做好妥善安置工作，不無理取鬧、尋釁滋事，不參與集體上訪和聯(lián)名告狀。不能認(rèn)真落實(shí)“四包”責(zé)任者，將實(shí)行“兩停”處理-暫停原單位工作、停發(fā)工資。文件規(guī)定“對縱容、默許親屬拒不拆遷、尋釁滋事、阻撓工作的，將開除或下放到邊遠(yuǎn)地區(qū)工作。”提出口號 ：“誰影響嘉禾發(fā)展一陣子，我影響他一輩子”。致使李氏姐妹因父親拒絕搬遷，怕牽連她們在政府工作的丈夫，雙雙離婚（參見http://news.qq.com網(wǎng)報(bào)道）。

　　[③] 依據(jù)憲法規(guī)定應(yīng)為征收，此征收并不是嚴(yán)格意義上的買賣，因?yàn)闆]有形成土地所有權(quán)市場以及公道的市場價(jià)格。在實(shí)際征收集體土地中，經(jīng)常是低價(jià)購買了集體土地，再由政府高價(jià)出賣給開發(fā)商，增加了地方政府的財(cái)政收入，剝奪了農(nóng)民的利益。

　　[④] 參見何向東：《拆遷協(xié)議是最大的“霸王條款”》，載《民主與法制時(shí)報(bào)》，2004年5月18日第10版。

　　[⑤] 據(jù)南京市房產(chǎn)局2002年的統(tǒng)計(jì)，執(zhí)行203號令補(bǔ)償，拆遷戶拿到的補(bǔ)償款不足10萬元的戶數(shù)有4394戶，接近當(dāng)時(shí)城區(qū)拆遷總戶數(shù)的一半，這些拆遷戶大都是弱勢群體，即有一半以上的家庭無錢買房。弱勢群體家庭拆遷后無力購房主要有以下兩種情形：一是一證多戶（一個(gè)產(chǎn)權(quán)證或公房租用證上有多個(gè)戶籍戶）的被拆遷居民不能享受不足5萬補(bǔ)5萬的最低保障政策，同時(shí)也不符合申請經(jīng)濟(jì)適用房的條件（申請經(jīng)濟(jì)適用房只能以一個(gè)產(chǎn)權(quán)戶或公房租用戶登記一套）；二是獲得拆遷補(bǔ)償款10—15萬的被拆遷居民，既不符合申請經(jīng)濟(jì)適用房的條件（市區(qū)申請經(jīng)濟(jì)適用房的范圍是國有土地上的房屋拆遷對象，且拆遷補(bǔ)償款在10萬元以下），也因收入低、人口多等原因無經(jīng)濟(jì)能力購房。隨著南京市拆遷重心向城市邊緣區(qū)拓展，低收入、低補(bǔ)償款的拆遷居民所占比例越來越多。特別在老城區(qū)，居民住房普遍較小，居住擁擠，是弱勢群體相對集中的地區(qū)，“下崗職工多、低保對象多、生活困難多、違章搭建多”，這部分拆遷戶普遍無經(jīng)濟(jì)能力購房。參見南京“依法治市綜合網(wǎng)”（ http：www.yfzs.gov.cn ）2003年6月20日報(bào)道。

　　[⑥] 第20條修正案將憲法第10條第3款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”第22條修正案將憲法第13條修改為：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償�！�

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