公民政治權(quán)利的要素與結(jié)構(gòu)

公民政治權(quán)利的要素與結(jié)構(gòu) 　　摘  要：公民政治權(quán)利的全部要素，構(gòu)成了以公民對公共事務(wù)的決定權(quán)、擔任國家公職權(quán)、對國家權(quán)力的監(jiān)督與制約權(quán)為核心，以聯(lián)合行動權(quán)為補充，以知政權(quán)為保障的有機統(tǒng)一的體系。這個權(quán)利體系從政治生活內(nèi)容的角度看，包括了國家權(quán)力主體的權(quán)利、法律的權(quán)利、特定事項的權(quán)利、政治信息的權(quán)利、政治社團的權(quán)利五個部分。

　　關(guān)鍵詞：公民政治權(quán)利，政治生活，公共事務(wù)，國家權(quán)力，法律

　　一、公民政治權(quán)利的定義

　　對公民政治權(quán)利，法學家們給出的通行的定義是：“公民依法享有參與國家政治生活、管理國家以及在政治上表達個人見解和意見的權(quán)利。”①這僅僅是關(guān)于公民政治權(quán)利的形式定義，因為這一定義沒有指明公民政治權(quán)利作為憲法上的制度設(shè)計的功能與本質(zhì)所在。相比之下，政治學較多地注意到政治權(quán)利的功能。有學者將政治權(quán)利定義為：“參與政府管理與影響公共政策之權(quán)利�！雹谶@一定義指明了公民政治權(quán)利具有影響政治生活的功能，但仍然是偏狹地理解政治權(quán)利的功能。另有學者把政治權(quán)利定義為：“社會成員實現(xiàn)利益分配的資格�！雹谶@一定義正確地將政治權(quán)利與利益分配聯(lián)系起來，較為深入地指明了政治權(quán)利的功能，但否認政治權(quán)利屬于利益本身而僅視其為政治手段、更沒有揭示公民政治權(quán)利的本質(zhì)，仍不足以作為公民政治權(quán)利的科學的定義。

　　必須將公民政治權(quán)利與人的自由、人的自我實現(xiàn)聯(lián)系起來，才能獲得對公民政治權(quán)利的深刻認識。對此，有學者寫道：“政治自由從政治權(quán)利的意義上來說，是指公民享有受到法律保障的按照自己意志參加國家政治生活，管理和影響國家事務(wù)的權(quán)利�！雹苓@意味著，公民政治權(quán)利在其質(zhì)的規(guī)定性上，是人的自由，是人在政治領(lǐng)域中的自我實現(xiàn)L5p人在社會政治生活中的自決和自主。自決，指人對自身利益和公共利益的判斷和選擇，對公共事務(wù)的決斷；自主，指人在政治生活中追求人格的獨立與完善，不受政治上異己權(quán)力的束縛和奴役，個性得到張揚。

　　綜合上述觀點，本文認為，公民政治權(quán)利的科學的定義應(yīng)該是：公民參與并影響政治生活從而得以在政治生活領(lǐng)域作為自決、自主的存在的權(quán)利。就其形式意義而言，公民政治權(quán)利是公民參與并影響政治生活的權(quán)利�！皡⑴c并影響”界定了公民與政治生活的關(guān)系，表明公民并不是被排斥于政治生活之外，而是可以參與政治生活并形成對政治生活的影響，參與并影響政治生活成為公民政治權(quán)利的形式標準。就其實質(zhì)意義而言，公民政治權(quán)利是公民在政治生活領(lǐng)域得以作為自決；自主的存在的權(quán)利�！白詻Q、自主”界定的是公民在政治生活中的地位，表明公民在政治生活中獲得了自由，具有主體性。“參與并影響”則是公民的自決、自主地位的外部表現(xiàn)。這一定義將用以作為區(qū)別一項公民權(quán)利之為政治權(quán)利或非為政治權(quán)利的標準。

　　二、要素與結(jié)構(gòu)

　　從公民政治權(quán)利的形式意義與實質(zhì)意義出發(fā)，公民政治權(quán)利的全部具體要素組織成五個部分，有機地構(gòu)成完整的公民政治權(quán)利體系。

　　公民政治權(quán)利的第一部分是公共事務(wù)的決定權(quán)。個體的單獨存在和由個體集合成為共同體是人類的兩種有機聯(lián)系的存在方式。⑨公共事務(wù)即個體集合而成的社會共同體的事務(wù)，關(guān)涉每一個體而又非個人事務(wù)。在民主社會，公共事務(wù)是由公民共同決定的�？贫髡�是從公民對公共事務(wù)的共同決定來界定民主的。他說：“社會成員大體上能直接或間接地參與或可以參與影響全體成員的決策�！雹拊诂F(xiàn)當代憲政實踐中，由公民決定的公共事務(wù)有三個方面，相應(yīng)形成了在決定公共事務(wù)方面的三項公民權(quán)利。

　　第一，選擇公共權(quán)力的行使者。在還沒有進化到高度自治的時候，社會共同體中需要分離出少數(shù)人具體行使公共權(quán)力，以便處理公共事務(wù)。依照人民主權(quán)的憲政理念，公共權(quán)力的具體行使者即國家權(quán)力主體必須得到公共權(quán)力的所有者的同意，因此，對公共權(quán)力行使者的選擇成為共同體的公共事務(wù)。這可以說是全部公共事務(wù)中最為基本的一項，選舉權(quán)就是用來決定這一項公共事務(wù)的權(quán)利。對于選舉的意義，有學者寫道：“選舉是產(chǎn)生近現(xiàn)代國家機構(gòu)或其他公職人員的最普遍、最根本的方式”，“是公民對國家和社會發(fā)展的一種決定性選擇”。⑦這也是對選舉權(quán)的功能和意義的界定。選舉權(quán)之為首要的和最為古典的政治權(quán)利，原因于此可見。

　　第二，共同體內(nèi)的利益分配，即對個體利益與公共利益的分別確認以及對二者關(guān)系的界定。由于個體利益相互之間、個體利益與公共利益之間存在差異，利益矛盾總是存在。這既不利于共同體的生存，也不利于個體的生存，為此必須在共同體內(nèi)進行利益分配。這是另一項最為基本的公共事務(wù)。近代以來利益分配采取了法律形式：憲法對共同體內(nèi)的基本利益加以分配，普通法律則基于憲法的基礎(chǔ)性分配而作延伸性分配和補充性分配（通常所認定的憲法與普通立法間的關(guān)系實則是憲法與普通立法在利益分配上的關(guān)系）。相應(yīng)地，公民決定利益分配的權(quán)利，就具體化為對憲法及其修正案的通過權(quán)（制憲權(quán)與修憲權(quán)）和對普通法律的直接創(chuàng)制權(quán)。

　　第三，決定資源增益。利益的實現(xiàn)離不開作為客觀對象的資源，是對資源的占有與支配，以資源的充沛為前提。然而，一定社會的資源總量即資源的既有狀況相對于主體需要總是廈乏的，只有不斷地增加社會的資源總量才能使利益得到最大程度的實現(xiàn)。因此，在以法律形式分配利益之后，還需要做出資源增益的決定，以使通過法律表現(xiàn)出來的對利益的主觀分配得以轉(zhuǎn)化為客觀現(xiàn)實。資源增益由此成為共同體一項重要的公共事務(wù)。代議機關(guān)與行政機關(guān)對資源增益的決定，屑國家機關(guān)對公共事務(wù)的決定，政治學上稱“公共政策”。在現(xiàn)當代的直接民主制下，有一部分重大的資源增益不由代議機關(guān)做出而直接由公民投票加以決定，例如將是否加入一國際組織交由全民公決。公民的這種決定權(quán)可稱特定事項決定權(quán)。

　　由公共權(quán)力行使者的選擇權(quán)、共同體內(nèi)的利益分配權(quán)、特定事項決定權(quán)構(gòu)成公民對公共事務(wù)的決定權(quán)，這是公民政治權(quán)利的基本的和主要的部分。公民擁有公共事務(wù)決定權(quán)并不意味著全部公共事務(wù)都由公民直接決定。仔細分析可以發(fā)現(xiàn)，公民的公共事務(wù)決定權(quán)是以公共事務(wù)中最重要的和基礎(chǔ)性的并且適合由公民決定的事項為范圍的。現(xiàn)當代的民主政治正是直接民主與間接民主的結(jié)合。

　　擔任國家公職是公民政治權(quán)利的第二部分。

　　公民參與政治生活并不限于參與對公共事務(wù)的決定，還應(yīng)包括參與對公共事務(wù)的處理。共同體中是通過分離出少數(shù)人具體行使公共權(quán)力來處理公共事務(wù)的。對此，有學者寫道：“權(quán)力在很大程度上依然具有個人或少數(shù)人的形式。”⑥因此，每一公民都有權(quán)根據(jù)自己的意愿依照法定標準并經(jīng)法定程序，使自身成為公共權(quán)力的行使者，從而參與國家權(quán)力的運行，參與對公共事務(wù)的處理。這就是公民擔任國家公職的權(quán)利。白俄羅斯共和國憲法第三十九條的規(guī)定是具有典型意義的：“白俄羅斯公民根據(jù)自己的能力和專業(yè)特長享有平等地獲得國家機關(guān)任何職位的權(quán)利。”一些國家的憲法對此項權(quán)利未明文規(guī)定，但事實上也是加以確認的。學理上對公民擔任國家公職這一項權(quán)利沒有給予足夠注意，甚至常常無視其為事實上存在的；項政治權(quán)利。國家權(quán)力的運行直接關(guān)系到公共利益與個體利益的實現(xiàn)狀況，這決定公民參與國家權(quán)力運行、參與對公共事務(wù)的處理是參與決定公共事務(wù)所不可替代的。因此，擔任國家公職權(quán)必須作為公民政治權(quán)利的獨立的部分。

　　公民政治權(quán)利的第三部分是對國家權(quán)力的監(jiān)督與制約權(quán)。

　　國家權(quán)力的運行存在著背離共同體的意愿和利益的可能，因此必須對國家權(quán)力的實際運行加以監(jiān)督與制約，從而盡可能地避免國家權(quán)力運行損害公共利益或在損害發(fā)生之后加以救濟。孟德斯鳩所揭示的“以權(quán)力制約權(quán)力”這一權(quán)力制約的最一般法則，具體化為二種機制：一是國家權(quán)力之間的相互制約即國家權(quán)力系統(tǒng)的自我制約機制，二是人民主權(quán)對國家權(quán)力的制約即國家權(quán)力系統(tǒng)的外部制約機制。這二個方面不可或缺，構(gòu)成國家權(quán)力制約的完整機制。后一種機制是通過公民政治權(quán)利實現(xiàn)的，即“以權(quán)利制約權(quán)力”。下列各項政治權(quán)利即屬公民監(jiān)督與制約國家權(quán)力的政治權(quán)利：

　　第一，罷免權(quán)。這是公民以共同意愿剝奪國家公職人員作為國家權(quán)力主體的資格的權(quán)利。國家公職人員倘若不能作為人民的公仆（或因其才能不足或因其品行不正），意味著其不能為人民服務(wù)，無助于共同體利益的實現(xiàn)。對公職人員的罷免并相應(yīng)產(chǎn)生新的國家權(quán)力主體正是制約國家權(quán)力運行的一種途徑。

　　第二，復(fù)決權(quán)。復(fù)決權(quán)的行使對象主要是：（1）經(jīng)由立法機關(guān)通過的憲法案或法律案，（2）經(jīng)由立法機關(guān)否決的憲法案或法律案。⑧復(fù)決權(quán)具有否定和糾正代議機關(guān)的立法行為的性質(zhì)，使由代議機關(guān)通過的法律喪失效力或使被代議機關(guān)否決的法律獲得效力，可見復(fù)決權(quán)是一種制約代議機關(guān)行使職權(quán)的政治權(quán)利。一些國家的憲法還將復(fù)決權(quán)的范圍擴及總統(tǒng)和議會的意見沖突；上下院之間的爭執(zhí)。⑿此時總統(tǒng)或議會、上院或下院間至少有一方處于不當行使職權(quán)的狀態(tài)，全體公民的復(fù)決同樣顯示了權(quán)力制約的性質(zhì)。

　　第三，請愿權(quán)。這是公民向國家機關(guān)及其公職人員就其權(quán)力行使行為提出異議并希望其改進或提出建議并希望其采納的權(quán)利。日本憲法第十六條規(guī)定：“任何人對于有關(guān)損害的救濟，公職人員的罷免，法律、命令或規(guī)則的制定、廢除或修改以及其他事項，都有平穩(wěn)請愿的權(quán)利�！边@是具體地指明了請愿權(quán)行使的范圍。請愿權(quán)對國家權(quán)力的行使具有影響作用。當然，與罷免、復(fù)決得以直接制約國家權(quán)力運行不同，請愿屬對國家權(quán)力的監(jiān)督-察看并督促，尚不能直接地對國家權(quán)力運行發(fā)生約束作用。中國憲法第四十一條關(guān)于公民對國家機關(guān)及其工作人員的批評和建議的權(quán)利、對國家機關(guān)及其工作人員的違法失職行為的控告或檢舉的權(quán)利，是對請愿權(quán)的具體表述。公民對政治生活的參與是由決定公共事務(wù)、擔任國家公職、監(jiān)督與制約國家權(quán)力這三個方面組成的，公民政治權(quán)利中的公共事務(wù)決定權(quán)、擔任國家公職權(quán)、對國家權(quán)力的監(jiān)督與制約校正是對應(yīng)了這三方面的政治參與，是公民政治權(quán)利的主要的和基本的組成部分。

　　公民的聯(lián)合行動權(quán)是公民政治權(quán)利的第四部分。

　　公民的政治參與通常采取的是個人行為的形式，純粹的個人形式的參與對政治生活所具有的影響作用畢竟是有限的，因此，應(yīng)該允許公民與具有共同政治意愿的其他公民以聯(lián)合的即共同的行動參與政治生活，以期獲得對政治生活的更大的影響。公民以聯(lián)合行動參與政治生活是對個人形式的參與的補充，則聯(lián)合行動權(quán)可以理解為公民政治權(quán)利中的輔助性和補充性的權(quán)利。具體的聯(lián)合行動權(quán)有下列三項：

　　第一，政治結(jié)社權(quán)。結(jié)社出于政治目的是政治結(jié)社的核心要素。在政黨政治的背景下，政治結(jié)社能使公民更有效地參與并影響政治生活，政治學上正是指明了政治社團具有工具性功能。⑥政治結(jié)社是公民的具有持續(xù)性的聯(lián)合行動。

　　第二，出于政治目的的游行、示威權(quán)，即不特定的多數(shù)公民出于共同的政治目的以游行、示威的方式向公眾尤其是向國家機關(guān)表達其政治意愿的權(quán)利。游行示威是公民請愿權(quán)的行使方式之一，比之公民以個人行為的請愿顯然具有更大的影響力。向國家機關(guān)表達特定的政治意愿并試圖影響國家權(quán)力運行是其核心要素。游行示威是臨時性的聯(lián)合行動，針對的是一時一事。政治結(jié)社與游行示威作為公民的聯(lián)合行動極為直觀，是聯(lián)合行動的顯現(xiàn)形態(tài)。

　　第三，發(fā)表政治見解權(quán)。公民可以持有獨立的政治見解，這屬內(nèi)心自由的范疇；公民也可以將內(nèi)心的政治見解，以言論、文字、符號的方式乃至借助于大眾傳播媒介公示于他人，這就是發(fā)表政治見解權(quán)。發(fā)表政治見解是公民以個人行為即可行使的權(quán)利，似乎與聯(lián)合行動無關(guān)。但是，如果公民是出于特定的政治目的而發(fā)表政治見解，是希望自身的政治觀點能為他人所接受并進而實施相同的政治行為，那么，發(fā)表政治見解就具有（至少是潛在地包含了）形成聯(lián)合行動的目的。出于政治動機而尋求聯(lián)合行動是發(fā)表政治見解權(quán)作為政治權(quán)利的根據(jù)所在，發(fā)表政治見解因此成為不以直觀形態(tài)表現(xiàn)出來的、隱態(tài)的聯(lián)合行動。

　　聯(lián)合行動是公民行使對公共事務(wù)的決定權(quán)、擔任國家公職權(quán)、對國家權(quán)力的監(jiān)督與制約權(quán)的特殊形式，其實質(zhì)意義在于更有效地參與和影響政治生活。因此，確切地說，聯(lián)合行動是關(guān)于參與和影響政治生活的行為方式的權(quán)利。

　　知政權(quán)是公民政治權(quán)利的第五部分。

　　知政權(quán)即公民獲得政治生活信息的權(quán)利。政治生活信息可以理解為與公共事務(wù)直接或間接相關(guān)的信息，其中尤其指與公共權(quán)力的行使相關(guān)的信息�，F(xiàn)當代憲政中的知情權(quán)制度就是旨在保障公民獲得官方情報的權(quán)利。對政治生活信息的掌握是公民參與政治生活的前提，否則，參與將是不可能的。因此，知政權(quán)是前述各項權(quán)利的保障性權(quán)利。

　　綜上所述，從結(jié)構(gòu)上看，全部公民政治權(quán)利構(gòu)成了以公共事務(wù)決定權(quán)、擔任國家公職權(quán)、對國家權(quán)力的監(jiān)督與制約權(quán)為核心，以聯(lián)合行動權(quán)為補充，以知政權(quán)為保障的有機統(tǒng)一的體系。公民政治權(quán)利的各具體要素在公民權(quán)利體系中擔負著不同的功能，處于不同的地位，并非可以等量并觀。需要說明的是，本文基于民主政治的共性而闡述公民政治權(quán)利的要素與結(jié)構(gòu)。但由于國家性質(zhì)、歷史文化傳統(tǒng)、現(xiàn)實國情等的不同，各國憲法對公民政治權(quán)利的確認存在差異，這是一個值得進一步探討的問題，留待另文。

　　三、另一種結(jié)構(gòu)分析

　　以上是從具體政治權(quán)利的功能出發(fā)分析公民政治權(quán)利的結(jié)構(gòu)。下面將簡要地從另一個角度，即從政治生活的內(nèi)容的角度，對公民政治權(quán)利的結(jié)構(gòu)加以分析。

　　第一，關(guān)于國家權(quán)力主體所行使的權(quán)利，有三項：1.選舉國家權(quán)力主體的權(quán)利；2.罷免國家權(quán)力主體的權(quán)利；3.擔任國家公職的權(quán)利。這三項具體權(quán)利完整地構(gòu)成公民針對國家權(quán)力主體的政治權(quán)利。

　　第二，關(guān)于法律的政治權(quán)利，有四項：1.制憲權(quán)；2.修憲權(quán)；3.對普通法律的直接創(chuàng)制權(quán)；4.對代議機關(guān)立法的否決權(quán)。

　　第三，關(guān)于特定事項的政治權(quán)利。在直接民主制下，特定事項有公民可以直接決定的，也有公民不能直接決定但可以表示意見的。相應(yīng)地有二項權(quán)利：1.直接決定權(quán)，即特定事項決定權(quán)。2.請愿權(quán)，包括以個人行為進行的請愿和以聯(lián)合行動（游行、示威）進行的請愿。如前所述，請愿權(quán)在功能上是對國家權(quán)力運行的監(jiān)督權(quán)，而監(jiān)督國家權(quán)力運行是就具體的、特定的事項而言的，離開了具體的、特定的事項是不能斷定權(quán)力的濫用或不當行使的。

　　第四，關(guān)于政治信息的權(quán)利，有二項：1.獲得政治信息的權(quán)利即知政權(quán)；2.發(fā)表政治見解的權(quán)利。個人的政治見解也屬于政治信息，公民既有權(quán)從外界獲取政治信息，也應(yīng)有權(quán)向外界發(fā)布政治信息，從而形成公民與外界的信息交換。

　　第五，關(guān)于政治社團的權(quán)利，一項，為政治結(jié)社權(quán)。政治生活涉及國家權(quán)力主體與法律這二個方面是顯而易見的。因此公民政治權(quán)利體系中必須有針對國家權(quán)力主體和針對法律的權(quán)利。在國家權(quán)力主體與法律之外，還有其他公共事務(wù)的存在，則尚應(yīng)就特定事項使公民有參與和影響的可能，因而須有就特定事項的直接決定權(quán)和請愿權(quán)。政治信息構(gòu)成政治生活的一個方面，相應(yīng)地必須使公民有進行政治信息交換的權(quán)利。政治生活少不了政治團體的存在與活動，尤其是在現(xiàn)當代政治生活中，則公民自應(yīng)有政治結(jié)社權(quán)。可見，上述五個方面的公民政治權(quán)利，

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