面對入世地方立法應(yīng)該怎么辦

面對入世地方立法應(yīng)該怎么辦 　　經(jīng)過十五年的漫長歷程，隨著多哈會議的一槌定音，中國終于成為WTO的正式成員。撇開具體的細節(jié)不論，中國加入WTO首先是要一攬子接受WTO現(xiàn)有的一整套規(guī)則。因此，建立健全與WTO規(guī)則和我國入世承諾相一致的法律體系，是入世后的首要任務(wù)。這不僅是中央立法的任務(wù)，也是地方立法的任務(wù)。目前，中央立法與WTO接軌工作已引起了有關(guān)方面足夠的重視。對于各有立法權(quán)的地方人大及其常委會來說，如何應(yīng)對入世的挑戰(zhàn)，使立法工作符合WTO規(guī)則的要求，是一個值得正視和研究的新課題。

　　一、充分認識地方立法在履行WTO義務(wù)中的重要性

　　加入WTO后，履行義務(wù)的主要方式是通過立法將WTO規(guī)則化為本土的法律、法規(guī)。我國加入WTO的承諾是以國家名義作出的，根據(jù)法制統(tǒng)一的原則，全面履行WTO的義務(wù)主要通過中央立法，即通過制定、修改、完善法律和行政法規(guī)。但是我們不能因此忽略地方立法在入世中的重要性。

　　首先，地方立法在實施WTO規(guī)則中具有重要作用。作為中央立法的補充，地方立法的重要功能是將法律、行政法規(guī)的原則具體化，便于在本地實施。由于我國地域遼闊，各地情況大不一樣，這導(dǎo)致法律、行政法規(guī)的規(guī)定比較原則，其實施往往要通過地方性法規(guī)制定具體的相應(yīng)的實施辦法。國家在履行WTO的規(guī)則和義務(wù)中采取的立法措施，如制定新的法律、行政法規(guī)，清理、修改、廢止與入世要求不一致的法律、行政法規(guī)，等等，往往要求地方采取相應(yīng)的立法措施予以支持與配合。

　　其次，對地方性事務(wù)進行規(guī)范也要符合WTO規(guī)則要求。地方立法的另一個重要功能是對地方性事務(wù)予以規(guī)范。入世后，這種規(guī)范作用的發(fā)揮也必須以符合WTO規(guī)則為前提。當前，我國地方立法良莠不齊，充斥著地方保護、行業(yè)保護、部門利益、行政審批泛濫等與WTO規(guī)則相違背的內(nèi)容，如果任其發(fā)展，不進行徹底的清理和修改，入世后，我國各級地方政府必然面臨各種法律困境。

　　最后，入世提升了地方立法的地位。WTO有關(guān)協(xié)定明確要求，應(yīng)當以立法的形式來執(zhí)行協(xié)定的義務(wù)，而不能以個別行政命令來代替；應(yīng)當以建立或修改國內(nèi)程序法立法來符合協(xié)定的要求，而不能以實質(zhì)性的個別規(guī)定來代替；應(yīng)當以公開、統(tǒng)一的形式來保障競爭的自由性，而不得以任何不公開、分散的形式限制或阻礙自由競爭的發(fā)展。由此可見，入世后對地方立法提出了新的任務(wù)和要求，地方性法規(guī)規(guī)范的領(lǐng)域?qū)⒉粩嗤卣�，地方立法的重要性將日益突出�?br>
　　二、正確認識當前地方立法不適應(yīng)WTO規(guī)則的內(nèi)容

　　加入WT0，我們必須按照其規(guī)則辦事。WTO的規(guī)則中體現(xiàn)了許多原則，其中主要有：公平貿(mào)易原則，它是指各成員的出口貿(mào)易經(jīng)營者不得采取不公正的貿(mào)易手段，進行或扭曲國際貿(mào)易競爭，尤其不能采取傾銷和補貼的方式在他國銷售產(chǎn)品；市場開放原則，它體現(xiàn)了關(guān)稅減讓、取消數(shù)量限制、一切商貿(mào)法規(guī)都必須透明化等要求；非歧視原則，它具體表現(xiàn)為“一般最惠國待遇”及“國民待遇”的要求。

　　在進行地方立法和制度創(chuàng)新的過程中，我們必須考慮WTO規(guī)則，并將其作為地方立法的重要參照。20多年來，享有立法權(quán)的地方人大制定和批準了數(shù)千件地方性法規(guī)，其中有相當部分是直接或間接地規(guī)范貿(mào)易和經(jīng)濟活動的。對照WTO的規(guī)則的要求，這些法規(guī)或多或少地存在一些缺陷：

　　一是對相對人權(quán)益的忽視。地方性法規(guī)一般都由政府及其部門起草，交由人大及其常委會審議通過。由于起草主體性質(zhì)決定，在政府職能沒有得到根本性轉(zhuǎn)變的情況下，法規(guī)內(nèi)容滲透著起草主體管理經(jīng)濟社會的計劃思維模式，體現(xiàn)著起草部門的利益要求，重權(quán)力輕責(zé)任，重處罰輕服務(wù)，重限制輕保護。法規(guī)大多以《**管理條例》冠名，往往片面強調(diào)部門、行業(yè)管理職權(quán)和利益，忽視相對人的權(quán)益，尤其是WTO規(guī)則所要求的市場主體的公平競爭權(quán)和交易自由權(quán)。

　　二是法規(guī)設(shè)定的行政審批事項過多過濫。一項法規(guī)的實施之日，往往也是幾項行政審批的誕生之時。地方性法規(guī)中充斥著許多關(guān)于行政許可、行政審批、行政處罰的規(guī)定。過分強調(diào)市場主體的特殊性，任意設(shè)置市場準入的壁壘，這必然帶來大量的權(quán)力尋租、造租、送租問題，成為腐敗現(xiàn)象的重要根源，也違背了WTO規(guī)則的精神。

　　三是對不同市場主體規(guī)定不同的待遇。地方立法中有許多按不同的經(jīng)濟成份、不同的經(jīng)濟層次區(qū)分不同的法律關(guān)系主體進而規(guī)定不同的權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容。如為吸引外商投資，在法規(guī)中規(guī)定外商投資企業(yè)在稅收、征地、勞動用工等方面享受特別優(yōu)惠待遇；又如為了培育支柱產(chǎn)業(yè)，對特定行業(yè)的龍頭企業(yè)予以政策上的扶持。這些規(guī)定的初衷無疑是好的，在一定程度上也是有效的。但這些“超國民待遇”規(guī)定構(gòu)成了對其他市場主體的歧視，顯然是與WTO規(guī)則相沖突的。

　　四是法規(guī)透明度不高。WTO規(guī)則要求各成員國在經(jīng)貿(mào)方面的法律、法規(guī)保持公開、透明和相對穩(wěn)定，以保證經(jīng)貿(mào)活動的可預(yù)見性。但目前地方立法的許多方面并不符合WTO透明性原則的要求。如法規(guī)的公布往往通過人大常委會的公報，但公報的內(nèi)部性，決定了公布的范圍極為有限；又如部分法規(guī)規(guī)定，公布后即施行，沒有給守法、執(zhí)法、司法行為提供了解熟悉法規(guī)的時間。

　　三、積極應(yīng)對WTO對地方立法的挑戰(zhàn)

　　WTO的規(guī)則，說到底，就是市場經(jīng)濟的運行規(guī)則。加入WTO，就是按照規(guī)范的市場經(jīng)濟運行規(guī)則辦事。因此，地方立法適應(yīng)WTO規(guī)則問題，從根本上說，也是完善市場經(jīng)濟的法制建設(shè)的問題，即使不入世，WTO規(guī)則也是健全完善市場經(jīng)濟法律體系的重要借鑒。對地方立法來說，入世既是壓力和挑戰(zhàn)，也是改進立法方法、提升立法質(zhì)量的一次偉大機遇。

　　第一，做好現(xiàn)有法規(guī)的清理、修改、完善工作。有立法權(quán)的各地人大常委會要按照WTO規(guī)則和社會主義市場經(jīng)濟的要求，對現(xiàn)有的地方性法規(guī)進行專題研究，集中人力、時間，采取有效形式，作一次徹底清理和梳理。對那些涉及計劃經(jīng)濟色彩、歧視特定市場主體、影響公平競爭、行業(yè)保護、地區(qū)封鎖的規(guī)定，要予以修改和廢止。對清理后保留的法規(guī)要在法定或公開的媒體上重新公布，增加法規(guī)的透明度。另外，對國家為履行入世義務(wù)而采取的立法措施要及時采取相應(yīng)的立法措施予以支持與配合。

　　第二，處理好法規(guī)與政策性文件的關(guān)系。地方性法規(guī)與政策性文件是目前調(diào)整地方性事務(wù)的兩種主要手段，兩者在調(diào)整對象、范圍和法律效力上有明顯不同。WTO規(guī)則要求成員國減少政策性文件或紅頭文件的比重和數(shù)量，增大法規(guī)調(diào)整的內(nèi)容和范圍。因此，處理兩者關(guān)系的關(guān)鍵是區(qū)分好兩者的適用范圍。入世后，要重視立法的作用，逐步擴大法規(guī)調(diào)整的范圍，對立法條件已經(jīng)成熟的社會領(lǐng)域，應(yīng)當制定相應(yīng)的法規(guī)予以規(guī)范。對于立法條件尚不具備的，可以先行制定政府規(guī)章，待條件成熟后，再制定相應(yīng)的法規(guī)。但規(guī)章在內(nèi)容、形式和透明度上必須符合WTO規(guī)則的要求。對于其他一般政策性文件或紅頭文件，應(yīng)定位于政府內(nèi)部管理范圍，不應(yīng)涉及WTO規(guī)則所要求的領(lǐng)域。地方權(quán)力機關(guān)應(yīng)加強對政府規(guī)章及其他政策性文件的審查，對不符合WTO規(guī)則以及與法律、法規(guī)相沖突的依法要予以撤銷。

　　第三，加強立法隊伍建設(shè)。立法人員的能力素質(zhì)是決定立法質(zhì)量的重要因素。WTO要求立法人員不僅熟悉國內(nèi)法律、法規(guī)、國情、區(qū)情，也要了解國外法律，特別是WTO的各項協(xié)定及其規(guī)則的精髓。毋庸諱言，很多立法人員的能力素質(zhì)、知識結(jié)構(gòu)并不能適應(yīng)入世后的立法需要。因此，一方面要加強對參與立法的人大代表、常委會組成人員的培訓(xùn)工作，使其盡快適應(yīng)入世后的立法要求；另一方面要加強立法工作隊伍建設(shè)，逐步實現(xiàn)立法工作班子的專業(yè)化和專家化，并注意吸收法律專家、經(jīng)濟專家及普通公民參加立法工作，廣泛征求社會各界的意見，提高立法的科學(xué)化、民主化水平。

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