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關(guān)于省級人大常委會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉中角色定位的思考
關(guān)于省級人大常委會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉中角色定位的思考 省級人大常委會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉中扮演角色直接發(fā)軔于1979年制定的選舉法，在此之前，全國各級人大選舉均是由政府系統(tǒng)負(fù)責(zé)，新選舉法頒布實施以后，這種角色開始轉(zhuǎn)由各級人大常委會承擔(dān)。具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉，各地的一般作法是：一是統(tǒng)一部署。在選舉開始前，以省級人大常委會黨組名義起草好全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉工作的意見，報省級黨委批轉(zhuǎn)，之后省級人大常委會作出有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉工作的決定，召開全省人大鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉工作會議，進(jìn)行全面部署。二是具體指導(dǎo)。因應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉，省級人大、設(shè)區(qū)的市（州）人大常委會成立選舉辦公室，編寫換屆選舉工作宣傳提綱，舉辦換屆選舉培訓(xùn)班，印發(fā)選舉工作簡報，召開設(shè)區(qū)的市選舉辦公室座談會，及時總結(jié)推廣典型經(jīng)驗等。
從上述各地操作的實踐來看，事實上各地的省級人大常委會在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉中承擔(dān)了“領(lǐng)導(dǎo)者”和“具體指導(dǎo)者”雙重角色。盡管20年來省級人大常委會所扮演的這種角色對推進(jìn)基層民主政治建設(shè)曾經(jīng)起過十分積極的作用，但無論是從法理的角度、實踐的操作，還是行政學(xué)原理的角度，筆者認(rèn)為省級人大常委會目前扮演的這兩種角色都已經(jīng)嚴(yán)重越位。
一、從法理上看，由省級人大常委會“統(tǒng)一部署”鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉于法無據(jù)
依據(jù)選舉法第七條的規(guī)定：省級人大、設(shè)區(qū)的市（州）人大常委會主持本級人大選舉；縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立選舉委員會，主持本級人大的選舉，并受縣級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)；省級人大和設(shè)區(qū)的市（州）人大常委會指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)縣級以下人大的選舉工作。該條內(nèi)容很明確地說明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉完全是縣級的自主范圍，從法理上說，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)任期屆滿，其所在的縣級人大常委會就可以依法部署相關(guān)選舉工作，啟動相關(guān)選舉程序，根本不需要省人大常委會來個“統(tǒng)一部署”，搞“屋上架屋”，“床上疊床”。它一方面不利于縣級人大常委會在“領(lǐng)導(dǎo)”鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉中形成自己的權(quán)威，也不利于基層民主的發(fā)展和成熟。依據(jù)憲法和組織法，上下級人大之間是彼此依法獨立行使職權(quán)，不存在一種類似于黨委或政府那樣隸屬上的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，上級人大對下級人大的“指導(dǎo)”若演化為一種事實的上“領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，這已經(jīng)背離了立法者的本意。
二、客觀形勢起了很大變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉由全省“統(tǒng)一部署”存在著操作上的“窘境”
1979年重新制定選舉法時，我國行政格局還基本是省、縣、鄉(xiāng)三級，設(shè)區(qū)的市很少，加上當(dāng)時民主法制尚處于起步恢復(fù)階段，省級人大常委會依據(jù)選舉法第七條第三款越過一級“指導(dǎo)”鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉有其合理之處（即便如此，這種“指導(dǎo)”權(quán)實際上也僅是到1986年第二次修改選舉法時才由法律明確賦予）。進(jìn)入80年代中后期，特別是進(jìn)入90年代，全國相當(dāng)部分省份都在推行設(shè)區(qū)的市（州）管縣（市）的行政管理格局，并且已經(jīng)形成了一個趨勢。這樣在全國不少地方的行政管理格局實際演變成了省（級）、設(shè)區(qū)的市（州）、縣、鄉(xiāng)四級，此時省人大常委會要指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉，就是越過設(shè)區(qū)的市、縣兩級。與此同時，1993年憲法修正案在保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)任期3年的情形下，將縣級任期延長到了5年，這就打破了原先縣、鄉(xiāng)同時選舉的格局，兩者重合的幾率成了15年一次。此時相較于省一級來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級單獨選舉，其“重要性”已大大下降。另一方面，尤其是經(jīng)過這么多年民主法制建設(shè)、鍛煉，在組織本級人大換屆選舉方面，設(shè)區(qū)的市（州）、縣人大常委會甚至于鄉(xiāng)一級自己都能完全“自理”，甚至于可以說是駕輕就熟。在這種情況下，有沒有必要還要由省一級去部署鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的選舉是很值得商榷的。
三、“統(tǒng)一部署”的基礎(chǔ)已經(jīng)被打破
“統(tǒng)一”的基礎(chǔ)是全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)任期屆滿時間相同，但是，因應(yīng)行政體制的改革和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的需要，江蘇等省份都進(jìn)行了相當(dāng)規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，多的地方達(dá)到了總數(shù)的三分之一強，而且江蘇等地的做法得到了國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的充分肯定，估計鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并在以后會成為一種趨勢。合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)大都進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大重新選舉（依據(jù)法律也應(yīng)當(dāng)重新選舉）。從法理上講，合并后的新鄉(xiāng)鎮(zhèn)任期自然重新計算。對于任期，我國憲法、組織法都有明確而又嚴(yán)格的規(guī)定，非經(jīng)法定原因不得變更。如果僅僅為了全省選舉工作的“整齊劃一”而中止其任期，這無異于削足適履，也會嚴(yán)重?fù)p害法律的權(quán)威。
四、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大客觀上存在著提前或延期換屆選舉的可能也使“統(tǒng)一”成為不可能
雖然我國選舉法目前并無提前或延期選舉一說，但從法理上講完全可能因為某種特殊原因，如前面提到的幾個同級行政區(qū)的合并、分離，代表通過法定程序提出關(guān)于重新選舉的議案，以及其他如自然災(zāi)害等不可抗力，這些都是提前或延期換屆選舉的自然法理條件。一旦出現(xiàn)這種情況，其任期也要重新計算。“統(tǒng)一選舉”模式從本質(zhì)上說缺乏其應(yīng)有的法律基礎(chǔ)。
五、“統(tǒng)一部署”有悖于各地實施細(xì)則的規(guī)定
依據(jù)各地的選舉實施細(xì)則，一般都有這樣兩款規(guī)定：縣、鄉(xiāng)同時選舉的，省、設(shè)區(qū)的市設(shè)立選舉辦公室，在本級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)下指導(dǎo)縣鄉(xiāng)兩級人大代表的選舉。同時又規(guī)定：鄉(xiāng)級人大換屆選舉與縣級不同時進(jìn)行的，縣級人大常委會設(shè)立選舉辦公室，具體指導(dǎo)鄉(xiāng)級人大代表的選舉工作。從實施細(xì)則的兩款規(guī)定來看，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉，省級人大常委會乃至設(shè)區(qū)的市人大常委會都沒必要成立專門選舉辦公室去具體“指導(dǎo)”，由省人大常委會去直接“統(tǒng)一部署”更屬不當(dāng)。
六、目前省級人大常委會的“指導(dǎo)”也已經(jīng)越位
盡管省級人大常委會對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉進(jìn)行“指導(dǎo)”在實踐上沒此必要，但根據(jù)選舉法第七條第三款的規(guī)定，它履行“指導(dǎo)”職責(zé)也不為過。但從1979年選舉法實施以來各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉的操作實踐來看，這種“指導(dǎo)”功能被不適當(dāng)?shù)財U(kuò)大了，如“起草好全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉工作的意見，報省級黨委批轉(zhuǎn)，之后作出有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉工作的決定，再后召開全省人大鄉(xiāng)鎮(zhèn)換屆選舉工作會議進(jìn)行全面部署”。雖然1979年的選舉法實施以來各地省級人大常委會正式的文件中都是講“指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉工作”，但實踐中的這些操作方式無論如何都已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了“指導(dǎo)”的范圍。據(jù)各地自己認(rèn)可并實際在操作的一些“指導(dǎo)”方式，如“通過編寫換屆選舉工作宣傳提綱，舉辦換屆選舉培訓(xùn)班，印發(fā)選舉工作簡報，召開設(shè)區(qū)的市選舉辦公室座談會，及時總結(jié)推廣典型經(jīng)驗”等，也明顯屬越位之列。
綜上所述，筆者認(rèn)為，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉，省級人大常委會總體上應(yīng)處于一種超然地位，即便要扮演角色也主要是監(jiān)督選舉工作依法進(jìn)行，如必要時接受有關(guān)選舉問題的咨詢，受理有關(guān)選舉申訴，乃至作出相關(guān)監(jiān)督?jīng)Q定，但這種監(jiān)督一般也要遵循“不告不理”的原則。就選舉法規(guī)定的“指導(dǎo)職責(zé)”來看，在選舉法尚未修改的情況下，相對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉，省級人大常委會一般情況下也應(yīng)當(dāng)遵循“有事指導(dǎo)、無事不理”的原則。一言以蔽之，省級人大常委會不宜去直接啟動鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉程序，甚至于去具體“操辦”布置選舉工作，搞越俎代庖。事實上這種做法既不經(jīng)濟(jì)，操作上也難以到位。
最后建議修改選舉法：一是增加各級人大選舉的程序性規(guī)定，將各級人大換屆選舉真正納入法制化軌道，減少主觀隨意性；二是刪去省、設(shè)區(qū)的市對縣、鄉(xiāng)的人大換屆選舉的“指導(dǎo)”條款，同時具體規(guī)定縣級人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大換屆選舉的“領(lǐng)導(dǎo)”范圍；三是增加上級人大對下級人大換屆選舉監(jiān)督的具體條款。從實踐來看各地在這一點上表現(xiàn)得還不充分，而不少地方選舉時違法現(xiàn)象時有發(fā)生與這種監(jiān)督不力的現(xiàn)狀有很大關(guān)系。
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