關(guān)于建立人大監(jiān)督專員制度的思考

關(guān)于建立人大監(jiān)督專員制度的思考 　　在我國，人民代表大會是國家權(quán)力機關(guān)，它享有憲法和法律規(guī)定的對“一府兩院”的監(jiān)督權(quán)，國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)由它產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。然而，由于作為權(quán)力機關(guān)的人大缺乏明確的機構(gòu)來負責對行政、司法機關(guān)工作人員履職行為的監(jiān)督，從而使得行政、司法機關(guān)中官僚主義盛行，不作為、延遲作為、不當作為、甚至違法作為的事件不斷發(fā)生，并由此滋生出了大量的“灰色腐敗”問題，既侵害了公民權(quán)益，又損害了政府在人民心目中的形象。為了更好地發(fā)揮人民代表大會的監(jiān)督職能，消除現(xiàn)存制度的嚴重官僚主義所滋生出的“灰色腐敗”現(xiàn)象，近年來，不少學(xué)者和從事人大實際工作的同志一直呼吁和建議在全國人大或全國人大常委會建立一個權(quán)威性的監(jiān)督機構(gòu)，并提出了不少方案，主要可以歸為監(jiān)督委員會模式和監(jiān)督專員模式。筆者將對之作出比較分析，并重點就人大監(jiān)督專員制度建立的模式作一初探。

　　一、人大監(jiān)督專員模式與監(jiān)督委員會模式的比較

　　所謂監(jiān)督委員會模式，就是全國人大及其常委會設(shè)置監(jiān)督委員會，代表最高權(quán)力機關(guān)對所有同級國家機關(guān)及其工作人員的工作進行監(jiān)督，并直接向全國人大及其常委會負責的一種具有高度權(quán)威性的監(jiān)督模式。此種模式又包括以下方案：（1）增設(shè)人大監(jiān)督委員會，專門履行其監(jiān)督職能，負責對“一府兩院”的監(jiān)督。（2）人大設(shè)立監(jiān)察委員會，負責工作監(jiān)督，也負責人事監(jiān)督和立法監(jiān)督；將審計部分和檢察院所屬的反貪局劃撥給人大直接領(lǐng)導(dǎo)，審計部門只負責審計監(jiān)督，反貪污局只負責對國家工作人員是否有腐敗行為實行專門監(jiān)督[1].（3）“把中共紀律檢查委員會和人民檢察院合并，并融合政府的行政監(jiān)察、審計等專門監(jiān)督部門的職能，設(shè)立一個直接隸屬于人大的專門監(jiān)督機關(guān)，主管監(jiān)督事務(wù)�！盵2]

　　設(shè)立人大監(jiān)督委員會雖然可以彌補權(quán)力機關(guān)缺乏專門監(jiān)督機構(gòu)的不足，但此模式有其難以克服的缺陷。一方面，增設(shè)單個監(jiān)督委員會實際上是難以承擔這種綜合職能的。因為監(jiān)督權(quán)是全國人大及其常委會的主要職能之一，面對日益龐大的行政權(quán)力和司法權(quán)力，其所需要監(jiān)督的內(nèi)容越來越多，范圍越來越廣泛，試圖依靠一個單一的監(jiān)督委員會去承擔對“一府兩院”的監(jiān)督任務(wù)，是不可想象的，要克服此不足，就勢必發(fā)展出以上第二、第三種方案，即把紀檢、行政監(jiān)察和司法機關(guān)中的反貪機構(gòu)都劃歸人大。然而，這樣一來，不僅會改變立法、行政和司法分工的憲政模式，出現(xiàn)越俎代庖，使代議制機關(guān)陷入具體事務(wù)，影響其權(quán)威地位和超脫地位，而且會混淆代議制監(jiān)督與黨的監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督的性質(zhì)和功能，造成執(zhí)政黨監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督的空缺及顧此失彼。另一方面，監(jiān)督委員會集體行使職權(quán)模式難以發(fā)揮人大的監(jiān)督效率，面對眾多的官僚主義和不法行為，設(shè)置監(jiān)督委員會以強化對“一府兩院”的監(jiān)督的目的難以實現(xiàn)。

　　所謂人大監(jiān)督專員模式，就是由人大及其常委會選出通曉法律知識的杰出、正直的人擔任監(jiān)督員，以人大特派員的身份專門負責對行政、司法人員違法的或不公正的行為實施監(jiān)督的模式。有的學(xué)者提出以下方案，首先在全國人大常委會設(shè)立專門的監(jiān)督委員會，承擔人大對“一府兩院”的監(jiān)督職能，然后由該委員會提名產(chǎn)生監(jiān)督專員，經(jīng)全國人大常委會投票通過并任命，監(jiān)督專員直接對全國人大常委會負責[3].即在現(xiàn)有的各專門委員會承擔部分監(jiān)督工作的同時，由全國人大及其常委會選派監(jiān)督專員，受理公民的舉報與投訴，糾察“一府兩院”及其主要工作人員的瀆職與濫用職權(quán)行為。該模式既不會改變憲政框架，又符合巴黎公社的“議行合一”原則，符合立法、行政和司法機關(guān)分工協(xié)作以及代議制機關(guān)不直接辦案的原則，更有利于調(diào)動各方的監(jiān)督積極性，增強監(jiān)督的動力和壓力，達到提高監(jiān)督效率的目的。

　　建立人大監(jiān)督專員制度有其現(xiàn)實可能性。一方面，建立監(jiān)督專員制度有其歷史文化因子。在中國兩千多年的封建社會里，封建君主們?yōu)榱藢崿F(xiàn)治官治民的目的，曾經(jīng)建立起了較為完備的御史監(jiān)察制度，該制度的特點就在于注重監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)分離，配備一定數(shù)量的專職監(jiān)察官員，賦予其很大的權(quán)力。御史監(jiān)察的任務(wù)是監(jiān)督百官，查處非法，對違法失職的官員提出彈劾。御史臺屬下的各級御史有相對獨立的地位，可以直接向皇帝“獨立彈劾”，實現(xiàn)了“以輕制重”的目的，提高了監(jiān)察效率。御史監(jiān)察制度雖然難以與代議制下的議會監(jiān)督專員制度相提并論，但它歷經(jīng)兩千多年的發(fā)展和完善，已經(jīng)積淀并成為了中國監(jiān)察歷史文化的一部分，具有為百姓和官員接受的政治文化基礎(chǔ)，能夠為人大監(jiān)督專員制度的推行提供啟示和心理對接的因子。另一方面，國外議會有成功且成熟的經(jīng)驗可資借鑒。在國外，不少國家的議會也推行議會監(jiān)督專員制度。該制度源于19世紀初期的瑞典，后傳入北歐國家。二戰(zhàn)結(jié)束后相繼被西歐、英聯(lián)邦各國、美國的若干州、甚至亞洲的日本等吸收仿效。如以瑞典和英國為代表的許多國家，其議會內(nèi)部設(shè)置了議會監(jiān)察專員，監(jiān)督對象主要是政府業(yè)務(wù)類官員和其他國家機關(guān)、企事業(yè)單位的工作人員（不包括政務(wù)類官員，如內(nèi)閣部長、大法官、議會和地方議會的議員、中央銀行的董事）。雖然建立該機構(gòu)的最初目的是為了監(jiān)督法律執(zhí)行，限制國家行政、司法機關(guān)工作人員不合法、不公正的行為，但由于它分別受理一切控告國家機關(guān)包括軍事機關(guān)和企事業(yè)單位及其工作人員的申訴案，并有權(quán)進行調(diào)查、視察、批評、建議直至提起公訴，所以，議會監(jiān)察專員在控制官員腐敗，制約公權(quán)濫用，救濟和維護公民權(quán)益方面，可謂功不可沒。根據(jù)國際律師工會的報告，到1975年為止，沒有議會監(jiān)督專員的國家有17個，正在完成立法程序的有26個，有類似監(jiān)察專員名稱的有25個[4].現(xiàn)在，各種類型的監(jiān)督專員制度已經(jīng)分布于世界各國，據(jù)統(tǒng)計已有70多個國家和地區(qū)建立了議會監(jiān)督專員制度，僅國際監(jiān)督專員協(xié)會就有50多個國家成員[5].

　　二、人大監(jiān)督專員制度的設(shè)立模式

　　為了加強人大對行政權(quán)和司法權(quán)的監(jiān)督力度，在防止公權(quán)被濫用的同時對不良行政造成的損害加以及時救濟，保護公民的合法權(quán)益，筆者以瑞典和英國為例，提出以下人大監(jiān)督專員的設(shè)立模式：

　�。ㄒ唬┑匚缓蜆�(gòu)成。瑞典現(xiàn)有人口885萬，其監(jiān)察專員署現(xiàn)由4名專員組成，其中1名為首席監(jiān)察專員，由議會選出來主持和協(xié)調(diào)監(jiān)察工作[6].鑒于我國地廣人多的特點，全國人民代表大會設(shè)立的人大監(jiān)督專員署，可由地位相等的9名監(jiān)督專員組成，他們是協(xié)助全國人大及其常委會承擔行政監(jiān)督職能的專門人員，人大監(jiān)督專員受全國人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)，在全國人民代表大會閉會期間，受全國人民代表大會常務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)。人大監(jiān)督專員署由全國人大從本屆副委員長中選出一人擔任首席監(jiān)督專員，負責主持和協(xié)調(diào)監(jiān)督工作的開展。人大監(jiān)督專員由全國人大常委會在通曉法律知識、有10年以上的實際工作經(jīng)驗、為人正直的人員中提出候選人，候選人的人數(shù)應(yīng)超過應(yīng)選人數(shù)的1/3，在每屆全國人大第一次會議上由全體代表以得票數(shù)的多少選出，由全國人大常委會委員長任命并頒發(fā)聘書。監(jiān)督專員以人大特派員的身份專門負責對行政、司法機關(guān)及其工作人員的違法或不公正的行為實施監(jiān)督。

　　（二）任期與保障措施。瑞典法律規(guī)定，監(jiān)察專員任期4年，可以連選連任。英國《議會監(jiān)察條例》（Parliament Commissioner Act）規(guī)定，行政專員由英王任命，由非國會議員兼任，他可以自行組織一個小規(guī)模的辦事機構(gòu)，工作人員來自政府部門，每3年輪換一次。除自動辭職、國會予以免職和年滿65歲強迫退休外，不得將其罷免或撤職。為此，我國的人大監(jiān)督專員任期可為5年，可以連選連任，除非自行辭職、全國人大及其常委會予以免職和年滿65歲強迫退休外，其他的任何機構(gòu)和官員都不得將其罷免撤職。

　　為了保障人大監(jiān)督專員高效地履行職務(wù)，監(jiān)督專員署須為每名監(jiān)督專員配備3～5名工作人員與助理，以組成一個小規(guī)模的辦事機構(gòu)。人大監(jiān)督專員辦公經(jīng)費和設(shè)備由監(jiān)督專員署統(tǒng)一配備。同時，全國人大可以通過制定《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會監(jiān)督專員法》，為這項制度的建立和運行提供必要的法律保障。該法應(yīng)明確規(guī)定人大監(jiān)督專員的獨立性、自主性和權(quán)威性。獨立性包括所有監(jiān)督專員地位平等，并獨自對全國人大及其常委會負責，監(jiān)督專員署的首席監(jiān)督專員無權(quán)干涉其職權(quán)的行使，在任期內(nèi)非經(jīng)全國人大及其常委會同意，任何人不得撤銷其職務(wù)。自主性包括監(jiān)督專員對某一案件是否立案調(diào)查、調(diào)查的方式、時間、場合等完全由自己決定，對出巡視察的時間和地點無須事先向監(jiān)督專員署報告，無須向被檢查機關(guān)說明調(diào)查理由。權(quán)威性包括其權(quán)力來源于全國人民，代表全國人大及其常委會行使憲法和法律賦予的監(jiān)督國家行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)的權(quán)力，是人民主權(quán)的象征和代表。

　�。ㄈ�）職權(quán)與工作范圍。英國行政專員的職責是：監(jiān)督政府機構(gòu)及其官員依法、合理地辦事，防止其不當行為侵害公民的正當權(quán)益，并保證對受侵害的公民提供必要的補償。其工作范圍主要限于監(jiān)察中央的行政機關(guān)及其工作人員，而不涉及對司法、地方政府、軍事機關(guān)和企事業(yè)單位及其工作人員的調(diào)查和監(jiān)督，地方的行政監(jiān)察事務(wù)由英格蘭、威爾士、蘇格蘭和北愛爾蘭議會行政監(jiān)察專員負責，并由地方議會選舉產(chǎn)生。而瑞典議會監(jiān)察專員則涉及對所有各級行政機關(guān)、司法機關(guān)、甚至軍事機關(guān)工作的監(jiān)督與調(diào)查，并享有調(diào)閱政府檔案或記錄的權(quán)力，其權(quán)力和工作范圍顯然要大得多。對此，考慮到我國的憲政體制和各部門職權(quán)分工的原則，特別是目前我國存在的大量的司法腐敗行為，筆者認為，我國人大設(shè)立的監(jiān)督專員制度應(yīng)采用瑞典模式，即其工作范圍既包括對中央一級的行政機關(guān)、司法機關(guān)及其工作人員的調(diào)查與監(jiān)督，也涉及對地方的行政和司法機關(guān)的調(diào)查與監(jiān)督。

　　人大監(jiān)督專員根據(jù)首席監(jiān)督專員所作的分工，在自己對口負責的區(qū)域或部門范圍內(nèi)，通過以下兩種形式開展工作：一是通過受理人民的舉報和人大代表的來信來訪發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索和對象，并著手進行調(diào)查監(jiān)督；二是通過不定期的對行政和司法機關(guān)的巡查，找出監(jiān)督線索，進行督察。二者交叉使用，但以被動監(jiān)督為主。同時，應(yīng)通過立法對人大監(jiān)督專員的產(chǎn)生、職權(quán)、行使職權(quán)的方式和程序等作出明確規(guī)定。他們應(yīng)當擁有下列權(quán)力：（1）列席被監(jiān)督機關(guān)的會議；（2）審查有關(guān)的文件和材料；（3）詢問和質(zhì)詢；（4）要求被監(jiān)察機關(guān)限期糾正違法；（5）提請人大或人大常委會罷免由人大選任的負有領(lǐng)導(dǎo)責任的人員的職務(wù)或撤銷有關(guān)法規(guī)；（6）移送有關(guān)機關(guān)追究法律責任；（7）在新聞媒體上公布被監(jiān)察者的違法事實和處理結(jié)果。

　　三、人大監(jiān)督專員制度與行政監(jiān)察、司法監(jiān)督的關(guān)系

　�。ㄒ唬┤舜蟊O(jiān)督專員制度不同于司法監(jiān)督。司法的本質(zhì)特征是當事人之間的權(quán)益之爭終由居其之外的第三者來作出法律判定。換言之，司法是在既定的法律關(guān)系出現(xiàn)失衡、遭到破壞的情況下，由中立的局外人來評判當事人雙方的對與錯，恢復(fù)正常、合法的權(quán)利義務(wù)關(guān)系的過程。人大監(jiān)督專員制度與司法監(jiān)督相比較，它具有以下特征：一是監(jiān)督形式不同。司法監(jiān)督既包括對行政機關(guān)行政行為的合法性進行外部監(jiān)督，也包括對法院審判工作、檢察院檢察工作的合法性進行內(nèi)部監(jiān)督。而人大監(jiān)督專員制度主要是一種外部監(jiān)督。二是監(jiān)督的領(lǐng)域不同。即司法監(jiān)督局限于“犯罪”的意義上，對一般的不當行為并不過問。而人大監(jiān)督專員制度主要解決那些違背了公共利益，但又未構(gòu)成向法院起訴的“輕罪”，即處在過失與犯罪之間的廣泛領(lǐng)域的不當行為。三是實施的手段不同。即司法監(jiān)督具有直接強制性，尤其是對行政機關(guān)的外部監(jiān)督，通常是以判決作為最后的結(jié)果，而這種判決在各種監(jiān)督方式中又往往是終局的監(jiān)督，被監(jiān)督方必須執(zhí)行。而人大監(jiān)督專員的監(jiān)督雖然代表著國家權(quán)力機關(guān)，具有權(quán)威性，但在處理方式上通常不直接糾正被監(jiān)督對象的行政和司法行為，而只是督促和要求其自行糾正并對受害方進行補償。

　�。ǘ�）人大監(jiān)督專員制度不同于行政監(jiān)察。由于人大監(jiān)督專員制度主要解決那些違背了公共利益，但又未構(gòu)成向法院起訴的“輕罪”，故在這一點上，它有點類似于行政監(jiān)督制度。因為，根據(jù)行政監(jiān)察法的有關(guān)規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)有權(quán)作出監(jiān)察決定的法定情形主要有：違反行政紀律依法應(yīng)當給予行政處分的；違反行政紀律取得的財物，依法應(yīng)當沒收、追繳或者責令退賠的。但實際上二者還是有顯著區(qū)別：一是監(jiān)督形式和權(quán)力來源不同。行政監(jiān)察是一種對國家行政機關(guān)及其工作人員和國家行政機關(guān)任命的其他人員執(zhí)行國家法律、法規(guī)、政策和決定、命令情況實施的監(jiān)督，它只是一種行政機關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督和約束機制。而人大監(jiān)督專員制度是一種外部監(jiān)督，監(jiān)督專員的權(quán)力來自于全國人大及其常委會的監(jiān)督權(quán)。二是監(jiān)督的范圍和體制不同。行政監(jiān)察是對行政機關(guān)及其工作人員執(zhí)法情況和違法違紀行為實施監(jiān)督，范圍只限于行政機關(guān)內(nèi)部，是行政體系內(nèi)的同體監(jiān)督；人大監(jiān)督專員監(jiān)督的范圍涉及行政機關(guān)、審判機關(guān)和檢察機關(guān)，是憲政體制內(nèi)權(quán)力授予與權(quán)力監(jiān)督相統(tǒng)一的一種形式。三是監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)置與權(quán)威性不同。行政監(jiān)察作用的發(fā)揮受制于多種因素，如機構(gòu)設(shè)置的非獨立性，辦案過程的非自主性等。在機構(gòu)設(shè)置上行政監(jiān)察是一個非獨立的監(jiān)督機構(gòu)，頭上“婆婆”太多。它既要接受同級政府的領(lǐng)導(dǎo)，在同級政府首長的親自領(lǐng)導(dǎo)下才能順利開展工作，又要受上級行政監(jiān)察機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。由于行政監(jiān)督權(quán)受到行政管理權(quán)的限制，在監(jiān)督權(quán)的行使過程中，就難以做到把對行政監(jiān)督機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督以及正常的批評、建議同非法的無理的干擾、干涉區(qū)別開來。而人大監(jiān)督專員地位的獨立性、辦案的自主性、授權(quán)機關(guān)的最高層次性，就使之具有了行政監(jiān)察機關(guān)所不可比擬的權(quán)威性，它可以通過人事建議權(quán)和與新聞媒體的特殊渠道對行政機關(guān)和司法機關(guān)及其工作人員形成一種無形的威懾力量。

　　參考文獻：

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　　[6]瑞典《議會法》第八章第十條規(guī)定：“議會應(yīng)有四位監(jiān)察專員（議會監(jiān)察專員），其中一位是首席議會監(jiān)察專員，其他三位是議會監(jiān)察專員。首席議會監(jiān)察專員是議會監(jiān)察專員公署的行政領(lǐng)導(dǎo)，負責決定公署的活動事項�！眳⒁姡ㄈ鸬洌┍咎�。維斯蘭德爾著，程潔譯：《瑞典的議會監(jiān)察專員》，清華大學(xué)出版社2001，第142頁。

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