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關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建立常設(shè)機構(gòu)的幾個法律問題
關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建立常設(shè)機構(gòu)的幾個法律問題 一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席及主席團的法律地位
依照我國《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱《地方組織法》）第十三、十四和十五條的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民代表大會設(shè)立專職的主席及副主席一至二人，他們在人大閉會期間的職責(zé)有兩個方面：“負(fù)責(zé)聯(lián)系本級人大代表，組織代表開展活動，并反映代表和群眾對本級人民政府工作的建議、批評和意見”；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會舉行會議的時候，選舉主席團，由主席團主持會議，并負(fù)責(zé)召集下一次人大會議。
《地方組織法》的這種制度安排，是否可以理解為：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席或主席團就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機構(gòu)？筆者認(rèn)為不能。
首先，“常設(shè)機構(gòu)”是一個嚴(yán)格的法律術(shù)語，必須由法律明確作出規(guī)定，但是，我國現(xiàn)行《地方組織法》并沒有明確規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席或主席團具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大“常設(shè)機構(gòu)”這樣的法律地位。因此，我們認(rèn)為，在沒有全國人大常委會進一步作出明確的立法解釋的情況下，不宜把人大主席或主席團直接認(rèn)定為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機構(gòu)。
其次，按照《地方組織法》的規(guī)定，人大主席及副主席的職責(zé)只限于聯(lián)系、組織代表開展活動，反映代表和群眾對政府工作的建議、批評和意見；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團的職權(quán)也僅限于主持或召集會議。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大在閉會期間，其作為代議機關(guān)的權(quán)力，比如決定權(quán)、罷免權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，也沒有被全部或部分地賦予人大主席或主席團代為行使。從這個意義上看，也不能把人大主席或主席團當(dāng)作鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機構(gòu)。
其三，在我國憲法規(guī)定的“國家機構(gòu)”中，盡管國家主席與全國人大及其常委會、國務(wù)院等機構(gòu)相并列，都屬于“國家機構(gòu)”的范圍，但并不能由此類推出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大主席也是一個“機構(gòu)”，因為，前者的法律地位是憲法明確賦予的，后者并沒有得到法律的類似規(guī)定。
綜上所述，盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法設(shè)立了主席、副主席及主席團等職務(wù)或制度，但它們都還不足以稱為法律意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機構(gòu)，因為它們不能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會期間代行鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的全部或部分職權(quán)，不具備鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機構(gòu)的法律職能。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建立健全常設(shè)機構(gòu)的必要性
從法律上建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機構(gòu)的意義可以從兩個方面來理解。
一方面，從民主政治發(fā)展的方向上看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機構(gòu)的建立，有助于推進鄉(xiāng)村民主政治建設(shè)從村社逐漸向鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個層次發(fā)展。近年來，只要一談到農(nóng)村基層的民主政治和法制建設(shè)，給人印象最深的是“村長直選”、“村務(wù)公開”、“村規(guī)民約”等村民自治制度的逐步建立和完善。而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這個層次，變化卻不甚明顯。因此，我們認(rèn)為，從我國當(dāng)前民主政治建設(shè)穩(wěn)步推進的發(fā)展方向上看，有必要在村民自治的已有的基礎(chǔ)和經(jīng)驗之上，逐漸加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度建設(shè)，以完善農(nóng)村基層政權(quán)的民主政治。其中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機構(gòu)的建立和完善就是其中的一個極為重要的組成部分。
另一方面，從農(nóng)村社會穩(wěn)定的現(xiàn)實需要來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機構(gòu)的建立，有助于從根本上解決-而不是“減輕”-農(nóng)民負(fù)擔(dān)這個農(nóng)村的“老大難”問題。近年來，通過大量的農(nóng)村社會調(diào)查，筆者發(fā)現(xiàn)，所謂“農(nóng)民負(fù)擔(dān)”實際上包括兩個方面：（1）由國家法律法規(guī)和規(guī)章所確定的“負(fù)擔(dān)”，比如農(nóng)業(yè)稅等，從法律上看，這部分“負(fù)擔(dān)”是農(nóng)民對國家的法定義務(wù)。（2）另一部分則來自社、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層政權(quán)或自治組織作出的收費或“攤派”決定。當(dāng)前農(nóng)村中存在的所謂“農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重”的問題，其實主要是指國家法定義務(wù)之外的這部分負(fù)擔(dān)，我們認(rèn)為，要解決這個問題，可以從完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機構(gòu)上入手。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機構(gòu)本質(zhì)上是一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民意機構(gòu)。假設(shè)：某條路該不該修，某小學(xué)該不該建，每個農(nóng)民該出多少錢等等之類的問題，都交給一個真正的有足夠民意基礎(chǔ)的常設(shè)機構(gòu)來決定，就會從法律上和程序上把農(nóng)民的這部分“負(fù)擔(dān)”轉(zhuǎn)變成農(nóng)民自覺自愿的“約定義務(wù)”。農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題有可能由此得到根本的解決。但是，這種解決方式必須通過一個常設(shè)的真正的鄉(xiāng)鎮(zhèn)代議機構(gòu)才可能實現(xiàn)。
三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建立常設(shè)機構(gòu)的可能性
第一，加強人大制度建設(shè)本身就是我國民主和法制建設(shè)的一個重要的組成部分。近20年來，全國、省、市、縣的人大制度都得到了進一步的完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人大制度更應(yīng)該完善，而其中的一個核心問題就是要從組織上建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的常設(shè)機構(gòu)。在這樣的時代背景下，只要通過上級人大的指導(dǎo)和幫助，完全能夠為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機構(gòu)的建立健全提供思想上和組織指導(dǎo)上的保障。
第二，10多年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大通過自己的工作，已經(jīng)積累了一些有益的經(jīng)驗；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團雖然還不是國家法律明確規(guī)定的基層代議機關(guān)的常設(shè)機構(gòu)，但卻在事實上代行了常設(shè)機構(gòu)的一些工作，比如聯(lián)系人大代表、反映代表意見等。也就是說，現(xiàn)行的人大主席團制度可以成為未來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機構(gòu)的雛形或基礎(chǔ)。
第三，村民自治的穩(wěn)步推行，村民們通過選舉村委會、村長等群眾性自治組織的民主實踐活動，已經(jīng)積累了一些選舉自己的民意機構(gòu)的成功經(jīng)驗，當(dāng)然也有一些不太成功的教訓(xùn)。只要經(jīng)過適當(dāng)?shù)慕M織和引導(dǎo)，我們相信，村民們完全有能力也有熱情選出真正能夠代表自己利益的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大常設(shè)機構(gòu)。
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