關于政體、法治和共產(chǎn)黨執(zhí)政方式的思考

關于政體、法治和共產(chǎn)黨執(zhí)政方式的思考 　　中國共產(chǎn)黨從革命到執(zhí)政走過了80多年的歷程，我國已經(jīng)建立起社會主義市場經(jīng)濟體制和加入世界貿易組織，人類社會已經(jīng)跨入21世紀，走進了經(jīng)濟全球化和知識經(jīng)濟的時代。我們所處的這個時代，同馬克思當年分析、研究和批判的自由資本主義時代有很大的不同，同80多年前列寧分析、研究和批判的帝國主義時代有很大不同，同50多年前毛澤東領導中國人民建立新中國的時代也有很大不同。

　　在這種背景下，政府職能的總趨勢是：由全能政府向有限政府轉變。

　　在這種背景下，隨著政府職能的轉變，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，也必須認真總結歷史經(jīng)驗，順應時代的發(fā)展變化，探討共產(chǎn)黨執(zhí)政的規(guī)律和科學的執(zhí)政方式。

　　一、思考中國共產(chǎn)黨執(zhí)政問題的視角

　　觀察思考問題，總有視角的。任何認識、看法、觀點，都是從一定的視角（一個或若干個視角）得出的結論。從不同的立場出發(fā)，從不同的視角出發(fā)，看到的、想到的是不會一樣的。真理總是相對的。一個真理被另外一個真理推翻，是因為另外一個真理的視角更高更周全而已。我個人認為，在思考中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政問題特別是執(zhí)政方式問題，主要應基于如下視角：

　　第一，政黨的一般性與中國共產(chǎn)黨的特殊性。一般意義的政黨，是為了共同的政治主張并為實現(xiàn)其政治主張而建立或影響政權。政黨的基本職能就是反映、綜合民意，制定政治綱領，提出治理國家和社會的主張。政黨政治是和議會政治緊密聯(lián)系在一起的，議會是政黨的政治舞臺�，F(xiàn)代意義的政黨最早產(chǎn)生在英國的議會斗爭中，由議會議員因不同利益分裂為兩派而產(chǎn)生的。中國共產(chǎn)黨，也是政黨，它有自己的特殊性質，也有政黨的一般性質，它雖然不是議會黨，但它執(zhí)政必須通過議會政治（即人民代表大會制度）這種現(xiàn)代民主手段。

　　第二，政黨是市場經(jīng)濟和民主政治的產(chǎn)物，“一黨制”還是“多黨制”，不是劃分社會主義和資本主義的標準。資本主義制度下的政黨制度，有一黨制、兩黨制和多黨制；社會主義制度下的政黨制度也有一黨制、兩黨制和多黨制。有人以為中國實行“一黨制”，就是不民主，這是對世界政黨制度的不了解。不能說中國的“一黨制”就是專制，資本主義國家的“一黨制”就是民主�！耙稽h制”、“兩黨制”、“多黨制”本身并無優(yōu)劣之分，關鍵是看這種政黨制度是不是適合本國國情。

　　第三，執(zhí)政黨的執(zhí)政地位要有合法性。對中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位，以前較多的是從歷史的選擇和歷史的必然去論述的。這種論述有一定的合理性，也能說明一些問題。但到了21世紀的今天，只有這種論述是不夠的。天下是共產(chǎn)黨打的，但天下打下來后，作為執(zhí)政黨，必須考慮政黨的現(xiàn)代化問題，必須與時俱進，注入民主、法制、文明、現(xiàn)代化的理念。簡單說來，執(zhí)政黨的政治合法性必須以先進性為前提，同時，要真正樹立法律至上的思想，走依法治國的道路。

　　第四，執(zhí)政黨必須適應社會利益格局多元化的變化。不同的利益主體有不同的政治訴求。利益主體的多元化結構，必然導致不同利益主體政治訴求的復雜和多樣化。據(jù)有關學者研究，中國的社會階層結構已發(fā)生了結構性變化，由原來的工人階級、農民階級、知識分子階層“兩個階級一個階層”，分化為“五大社會經(jīng)濟等級十大社會階層”，有的學者對階層的劃分比這還多。于是，如何使不同的利益主體的政治訴求得到合理表達和整合，就成為執(zhí)政黨必須面對、正視的問題。一黨執(zhí)政的最大矛盾和考驗是：如何整合各階層的意志和利益，從而使工人階級的政黨代表不同階級或階層的意志和利益。

　　二、依法治國的本質是按憲法設計的政體人民代表大會制度治理國家事務

　　建國以后，我們黨和國家的很多重大失誤，問題都出在人治上。

　　1958年8月，毛澤東在北戴河中央政治局擴大會議上就說過，法律這個東西沒有也不行，但我們有我們的一套，主要靠決議、開會，實際靠人，不靠民法、刑法來維持秩序。劉少奇也說，到底是法治還是人治，實際靠人，法律只能作為辦事的參考。這是我國發(fā)生“文化大革命”這樣慘痛悲劇的根本原因。總結“文革”的教訓，鄧小平在《黨和國家領導制度的改革》中指出：“斯大林嚴重破壞社會主義法制，毛澤東同志就說過，這樣的事件在英、法、美這樣的西方國家不可能發(fā)生。他雖然認識到這一點，但是由于沒有實際上解決領導制度問題以及其他一些原因，仍然導致了‘’文化大革命‘’的十年浩劫。這個教訓是極其深刻的。”后來，小平同志多次強調，“一個國家的命運建立在一兩個人的聲望上面，是很不健康的，是很危險的，不出事沒問題，一出事就不可收拾�！秉h的十五大繼承和發(fā)揚鄧小平的民主法制思想，把“依法治國，建設社會主義法治國家”作為“黨領導人民治理國家的基本方略”。

　　什么是依法治國，怎樣依法治國？“依法治國”，所依之“法”，不是別的什么，而是人民意志，或者說是規(guī)范化了的人民意志�！耙婪ㄖ螄�”中的“國”，指的是國家機器、國家權力�！耙婪ㄖ螄�”，實際上就是根據(jù)人民的意志規(guī)范國家機器，治理、約束國家權力。

　　一個國家，如何規(guī)范國家機器，如何治理、約束國家權力，這就涉及到國家政體問題。這里，最重要的就是鄧小平同志所說的領導制度問題。領導制度的內容很廣泛，但根本的還是國家層面的領導制度。國家層面的領導制度，本質上就是國家政體。

　　我國的政體是人民代表大會制度。

　　任何國家都是國體和政體的統(tǒng)一。國體是指國家的階級性質，即哪個階級掌握政治權力；政體是指國家政權的組織形式，即掌握政治權力的階級用什么方式來行使政治權力。國家的政治權力可分為立法權、行政權、司法權。根據(jù)這三種權力之間的關系，在人類政治發(fā)展史上，政體大體上可分為三種類型：（1）君主專制政體。君主獨攬大權，國家權力完全屬于君主，宮廷是國家政治生活的中心，君主的意志就是法律，所有臣民都必須服從，君主行使權力不受法律限制，也不受其他機關監(jiān)督。在這種政體下，行政權往往高于立法權和司法權，甚至由行政權代替立法權和司法權。奴隸制社會、封建制社會一般都采用這種政體。（2）共和制政體。立法權、行政權、司法權三種權力平行制衡。西方資本主義國家采用的就是這種政體。（3）民主集中制政體。代表民意的立法權高于行政權和司法權，行政權和司法權必須服從立法權，不能與立法權相抗衡。我國的人民代表大會制度就是民主集中制的政體。

　　在這三種政體形式中，君主專制政體，是適合落后的自然經(jīng)濟需要的統(tǒng)治形式，其本質是個人意志即君主意志凌駕于整個社會的意志之上，君主通過行政權直接對社會實施專制統(tǒng)治。而共和制政體是對封建專制統(tǒng)治的否定，是對個人專斷和專制制度的否定，是適合市場經(jīng)濟要求的統(tǒng)治形式，具有歷史進步意義。民主集中制政體，可以說是共和制政體的另一種表現(xiàn)形式或者說更優(yōu)越的一種表現(xiàn)形式，其區(qū)別在于，它強調三權分立，但不搞“三權鼎立”。三權并非平行的關系，而是人民制約議會，議會制約行政和司法，行政和司法對社會進行行政性和司法性的管理和控制。它不僅體現(xiàn)了人民的最高政治地位、人民意志的統(tǒng)一性和人民民主的廣泛性，而且體現(xiàn)了廣大人民的利益要求，具有高效、迅速、直接的特點。

　　我國的人民代表大會制度主要包括以下內容：

　�。�1）中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會是最高國家權力機關，地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。

　�。�2）全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負責，受人民監(jiān)督。

　�。�3）人民代表大會及其常委會集體行使職權，按照少數(shù)服從多數(shù)的原則民主決定問題。

　　（4）國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督。

　�。�5）中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統(tǒng)一領導下，充分發(fā)揮地方的主動性、積極性的原則。全國人大和地方人大、地方人大上下級之間沒有領導關系，只有監(jiān)督和指導關系，地方人大可以自主決定本行政區(qū)域內的重大事項；而中央人民政府和地方人民政府、地方人民政府上下級之間則是領導關系。

　　民主集中制的人民代表大會制度，就是從這五個方面規(guī)范我國政權制度的。周恩來同志說，我們的政權制度是民主集中制的人民代表大會制度。這就是說，人民代表大會制度是以人民選舉產(chǎn)生的人民代表大會為基礎的整個政權體系、政權制度。

　　依法治國就是國家各政權機關嚴格按照人民代表大會制度這種政權制度設計的體制和程序進行運轉。這是依法治國的關鍵。依法治國必須依法辦事，但依法辦事并不等于就是依法治國。奴隸制和封建制社會，也有國家“法律”，在這種政權組織體系下，依法辦事體現(xiàn)的是個人或少數(shù)人的意志和利益，仍然是“人治”范疇。依法治國必須是在一種充分體現(xiàn)人民主權的國家政權制度下依法辦事，才是真正的依法治國，才是真正的法治。

　　三、人民代表大會制度是中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)執(zhí)政的國家根本政治制度

　　一個國家，是不是集權、專制，并不體現(xiàn)在是“一黨執(zhí)政”還是“多黨輪流執(zhí)政”上，關鍵要看政黨執(zhí)政所依賴的政體是什么性質的，關鍵要看政黨是不是在這種憲法規(guī)定的政體架構下實現(xiàn)自己執(zhí)政的目標和任務。

　　在現(xiàn)代社會，政黨制度和代議制度都是民主政治的體現(xiàn)。由政黨執(zhí)政，而不是某個個人如封建社會時期的帝王、君主執(zhí)政；由民主選舉制度和代議制度產(chǎn)生、組織國家政權，而不是世襲制度的“家天下”，這是人類社會民主、進步和文明的重要標志和必然結果。

　　那種以為“一黨執(zhí)政”就是專制和集權，是對民主政治的曲解。無論是一黨執(zhí)政，還是多黨輪流執(zhí)政，都是民主政治的范疇。但政黨制度必須和民主選舉制度、代議制度相結合，否則也會出現(xiàn)像希特勒那樣的法西斯專制政黨。

　　我對這個問題的基本看法是，目前中國的現(xiàn)狀是：黨的政黨功能弱，人大的功能弱，黨運用人民代表大會制度執(zhí)政的機制還沒有完善起來。

　　在中國的政治體制和政治實踐中，說中國共產(chǎn)黨的政黨功能弱，可能好多人有異議。但事實如此。黨雖然功能強大，但這是表現(xiàn)在其他方面，主要是政府功能強大，而作為執(zhí)政黨，其政黨功能還有待大大加強。人民代表大會制度，作為中國的政體和國家根本政治制度，其議會功能還處于不完善不強大階段。任何國家的政黨執(zhí)政，都是掌握、控制國家政權。按照什么方式掌握、控制國家政權，這就是國家政權的組織形式，也就是政體。根據(jù)我國憲法的規(guī)定，人民代表大會制度是國家的根本政治制度，是國家政權的組織形式，是我國的政體。中國共產(chǎn)黨執(zhí)政，就是運用人民代表大會制度實現(xiàn)對國家權力的掌握和控制。因此，應按照現(xiàn)代民主政治的原則和規(guī)律，建立黨與人大的內在運行機制。

　　根據(jù)以上看法，我的結論是：中國共產(chǎn)黨改進執(zhí)政方式的重要途徑就是，強化中國共產(chǎn)黨的政黨功能，強化人民代表大會制度的議會功能，建立黨與人大的內在運行機制。這也應該成為中國政治體制改革的重要內容。

　　四、幾點想法和認識

　　第一，中國共產(chǎn)黨和各級黨組織，要按照黨政分開的原則，克服政黨政府化現(xiàn)象，加強自己的政黨功能。根據(jù)世界各國政黨的經(jīng)驗和政黨制度的發(fā)展歷史來看，主要應加強如下功能：（1）加強民意反映和利益綜合功能。黨要根據(jù)“三個代表”的要求，把社會各階層和廣大人民分散的意志和利益，綜合起來，按照法定的程序，反映到國家政權機關并變?yōu)閲�家政權機關的政治行為。（2）加強向政權機關輸送政治精英的功能。歷史表明，至今各國領導人物多為政黨的杰出人物，而無黨派背景的領導人物甚少。黨和黨的各級組織，要把干部的培養(yǎng)作為一項重要任務。要通過全面貫徹干部隊伍革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化的方針和德才兼?zhèn)涞脑瓌t，深化干部人事制度改革，努力建設一支高素質的，能夠擔當重任、經(jīng)得起風浪考驗的干部隊伍。（3）加強政策制定功能。黨和黨的各級組織，要加強調查研究，制定并提出切合實際、順應世界潮流的政策和政治主張，并在條件成熟的情況下，上升為國家立法或地方立法。（4）加強政治動員和教育功能。在現(xiàn)代民主政治時代，沒有民眾參與的政治就不是民主政治。黨和黨的各級組織，要對人民群眾進行動員、組織、指導和教育，激發(fā)他們的政治熱情，把人民群眾引入政治生活并發(fā)揮積極作用。（5）加強社會矛盾調控、化解功能。黨和黨的各級組織，要通過發(fā)揮黨的基層組織和黨員個人的作用，加強說服教育工作，理順人民群眾對政府的不滿情緒，從而維持社會的穩(wěn)定。

　　第二，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政方式，要由過去直接代替政府功能或與黨政聯(lián)合實施政府功能轉變到通過人民代表大會機制實現(xiàn)執(zhí)政功能。黨和黨的各級組織，要樹立依法治國就是按照人民代表大會制度治理國家事務的觀念。要讓全黨認識到，人民代表大會制度是中國共產(chǎn)黨選擇并建立的適合中國國情的國家根本政治制度，是共產(chǎn)黨實現(xiàn)執(zhí)政的合法途徑，是共產(chǎn)黨執(zhí)政的國家政治制度。黨和黨的各級組織，要通過自己的政黨機制，在立法、決定重大事項、監(jiān)督和人事任免等方面，通過綜合方方面面的意志，形成黨的意志和主張，再由人民代表大會機制轉變?yōu)閲�家意志。這種執(zhí)政方式，把黨的功能與政府功能明確劃分開來，即使政府工作失誤，黨也可以運用人民代表大會制度重新組織、產(chǎn)生政府。如果黨和黨的各級組織直接站到第一線，成為矛盾的焦點，不僅不符合政黨的職能、特點和工作方式，而且非常不利于執(zhí)政黨地位的鞏固。

　　第三，要進一步加強人民代表大會制度建設。（1）黨和黨的各級組織要支持、幫助人大依法行使職權，使憲法和法律賦予人大的職權真正到位。（2）大大精簡人大代表和常委會組成人員的數(shù)量，在現(xiàn)有代表和常委會組成人員數(shù)量的基礎上至少減去1/2.代表和委員的數(shù)量減少，素質提高，有利于充分議政，有利于提高議政水平。（3）適當增加人大常委會機關工作人員，使人大機關為代表和委員提供更優(yōu)質的服務，把人大常委會機關建設成為代表、委員的工作班子。同時注意加強人大機關的干部與黨政機關的干部的雙向交流，改變目前這種人大干部“死水一潭”的現(xiàn)象。（4）縣以上間接選舉產(chǎn)生的人大代表，代表名額按人口多少分配不合理，應按選舉單位分配名額，這樣有利于公平、公正地綜合各地意志、代表各地利益。以現(xiàn)有的九屆全國人大代表為例，西北五省區(qū)代表總數(shù)僅209名，而山東省一個省就185名、河南省一個省就163名。這種代表的區(qū)域構成結構，不利于地區(qū)平等。（5）人大代表和人大常委會組成人員要從議政能力、水平上提出要求，不能把人大代表和常委會組成人員當成“榮譽稱號”，也不能當成安排老干部的渠道。黨委、政府的干部年輕化問題，可以用修改退休年齡和任職時間來解決。而且，黨政機關的干部先到人大工作再到黨政機關，可能更有利于黨政干部民主法制意識的增強。

　　第四，要進一步擴大中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政資源。從馬列主義、到毛澤東思想、到鄧小平理論，再到江澤民同志“三個代表”重要思想，這種一脈相承又與時俱進的理論，擴大了共產(chǎn)黨執(zhí)政的理論資源；從按政策辦事轉到依法治國，建設社會主義法治國家，這擴大了共產(chǎn)黨執(zhí)政的法理資源；從通過政府執(zhí)政轉向通過人民代表大會制度執(zhí)政，這擴大了共產(chǎn)黨執(zhí)政的制度資源；從死守加入共產(chǎn)黨員的標準到不依財產(chǎn)多少來衡量黨員標準，加強了共產(chǎn)黨執(zhí)政的階級基礎和群眾基礎，擴大了共產(chǎn)黨執(zhí)政的人民資源。一個政黨，失去了執(zhí)政資源，也就失去了合法性，失去了存在的理由。特別是中國共產(chǎn)黨這樣的執(zhí)政黨，是革命黨，不是議會黨，其執(zhí)政地位是不經(jīng)過議會競選而取得的，必須高度注意從理論到實踐的各個方面擴大自己的執(zhí)政資源，才能鞏固自己的執(zhí)政地位。

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