人大代表的地位與職權(quán)

人大代表的地位與職權(quán) 　　代表法的頒布實(shí)施，對(duì)于進(jìn)一步保障人民當(dāng)家作主的權(quán)利和完善人民代表大會(huì)制度，以及推動(dòng)代表工作與代表活動(dòng)的開(kāi)展，具有十分重要的意義。今年是代表法頒布十周年，在這里結(jié)合學(xué)習(xí)代表法談一談體會(huì)。

　　我國(guó)憲法對(duì)人大代表在國(guó)家政治生活中的地位有著諸多內(nèi)容的規(guī)定，但是在行文上沒(méi)有作出明確的表述。代表法作為一部專(zhuān)門(mén)規(guī)定人大代表問(wèn)題的法律，首先研究了人大代表的地位問(wèn)題，并對(duì)這一帶有根本性質(zhì)的問(wèn)題做了明確表述。代表法第二條中明確指出：“全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表依照法律規(guī)定選舉產(chǎn)生�！薄叭珖�(guó)人民代表大會(huì)代表是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員，地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員�！薄叭珖�(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表，代表人民的利益和意志，依照憲法和法律賦予本級(jí)人民代表大會(huì)的各項(xiàng)職權(quán)，參加行使國(guó)家權(quán)力�！边@一條文不僅明確表述了人大代表的地位，同時(shí)也反映了以下思想：

　　1.每一位人大代表均是依照法律規(guī)定的程序，由人民直接或間接選舉產(chǎn)生的，代表的是人民的利益和意志。因此，他們的地位既具有合法性，又具有人民性。這也就是說(shuō)在我們國(guó)家，每一位人大代表均具有公民在國(guó)家政權(quán)中的合法代表的地位。因此，每一位人大代表都應(yīng)當(dāng)受到一切機(jī)關(guān)、組織和個(gè)人的尊重與支持。

　　2.各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是由全體本級(jí)人大代表組成的，因此同一級(jí)的全體人大代表整體的地位，相當(dāng)于本級(jí)人民代表大會(huì)的地位，處于由本級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)選舉、受本級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督的本級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，以及本級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之上，具有絕對(duì)的權(quán)威性。而人大代表個(gè)體，作為組成本級(jí)人民代表大會(huì)的一分子，其地位固然受到法律保護(hù)和社會(huì)尊敬，但遠(yuǎn)不比于本級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，亦不能凌駕于本級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，以及本級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)之上。

　　人大代表的職權(quán)可以分為兩種：一種是人大代表全體行使的職權(quán)。這種職權(quán)主要有兩項(xiàng)，第一項(xiàng)即人大代表出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議的職權(quán)。第二項(xiàng)即人大代表表決的職權(quán)。當(dāng)然，按照代表法第十七條的規(guī)定，人大代表行使表決權(quán)時(shí)，作為單個(gè)的人大代表可以投贊成票，可以投反對(duì)票，也可以投棄權(quán)票，但這絲毫不能改變表決權(quán)的行使必須由全體人大代表共同來(lái)完成的事實(shí)，只不過(guò)說(shuō)明全體人大代表共同行使表決權(quán)的過(guò)程中，作為單個(gè)人大代表的行為可以有三種選擇罷了。所以，可以說(shuō)，由全體人大代表共同行使的兩項(xiàng)人大代表的職權(quán)，實(shí)際上均包含在本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)，也就是說(shuō)所謂的人民代表大會(huì)的立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)、重大問(wèn)題決定權(quán)均是通過(guò)全體人大代表共同出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，并共同對(duì)會(huì)議上的各項(xiàng)報(bào)告和議案行使表決權(quán)來(lái)最終實(shí)現(xiàn)的。另一種是人大代表個(gè)體行使的職權(quán)。這種職權(quán)也分為兩類(lèi)，第一類(lèi)是只需人大代表一人而不需其他人大代表附議即可行使的人大代表職權(quán)，主要包括：

　　1.人大代表審議的職權(quán)。代表法第八條規(guī)定：“代表參加大會(huì)全體會(huì)議、代表團(tuán)全體會(huì)議、小組會(huì)議，審議列入大會(huì)議程的各項(xiàng)議案和報(bào)告�！薄按�表可以被推選或者受邀請(qǐng)列席主席團(tuán)會(huì)議、專(zhuān)門(mén)委員會(huì)會(huì)議，發(fā)表意見(jiàn)�！边@就是說(shuō)任何一位出席本級(jí)人民代表大會(huì)的人大代表，對(duì)列入大會(huì)議程的議案和報(bào)告均可以獨(dú)立發(fā)表贊成或反對(duì)或修正的意見(jiàn)。這些意見(jiàn)可以在代表團(tuán)小組會(huì)議上發(fā)表，也可以在代表團(tuán)全體會(huì)議上發(fā)表，還可以根據(jù)大會(huì)議程的安排在大會(huì)全體會(huì)議上發(fā)表；根據(jù)實(shí)際情況，既可以用口頭形式發(fā)表，又可以通過(guò)書(shū)面形式發(fā)表。另外，如果主席團(tuán)會(huì)議或?qū)ｉT(mén)委員會(huì)會(huì)議審議有關(guān)議案或報(bào)告時(shí)，邀請(qǐng)任何一位人大代表參加會(huì)議，這位人大代表亦可以在列席的會(huì)議上發(fā)表各種意見(jiàn)。人大代表發(fā)表的這些意見(jiàn)，均將作為有關(guān)部門(mén)修改議案草案或報(bào)告草案的重要參考依據(jù)，因此每一位人大代表都應(yīng)當(dāng)抱著對(duì)國(guó)家和社會(huì)高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，行使好這項(xiàng)職權(quán)。

　　2.人大代表詢(xún)問(wèn)的職權(quán)。代表法第十三條規(guī)定：“代表在審議議案和報(bào)告時(shí)，可以向本級(jí)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出詢(xún)問(wèn)。有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)派負(fù)責(zé)人或負(fù)責(zé)人員回答詢(xún)問(wèn)�！边@里的意思是任何一位人大代表在行使審議的職權(quán)時(shí)，均可以對(duì)涉及有關(guān)議案或報(bào)告的任何問(wèn)題，向提出這些議案草案或報(bào)告草案的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提問(wèn)，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)人大代表的要求，親自向提問(wèn)的人大代表作出回答，或者也可以派專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)有關(guān)議案或報(bào)告的具體負(fù)責(zé)人員來(lái)回答人大代表的提問(wèn)。這項(xiàng)工作的好與壞，將直接關(guān)系到人大代表審議議案和報(bào)告的質(zhì)量，所以無(wú)論是人大代表，還是有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)，都應(yīng)當(dāng)予以高度重視。

　　3.人大代表提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)的職權(quán)。代表法第十八條和第二十七條規(guī)定，任何一位人大代表均可以向本級(jí)人民代表大會(huì)或本級(jí)人大常委會(huì)提出對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見(jiàn)。有關(guān)機(jī)關(guān)、組織必須研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)。由此可見(jiàn)，對(duì)國(guó)家和社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域發(fā)生的事情，不論大小輕重，人大代表均可以行使提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)權(quán)，按照有關(guān)法律規(guī)定由人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)交有關(guān)機(jī)關(guān)、組織辦理，而相應(yīng)的有關(guān)機(jī)關(guān)、組織則必須對(duì)人大代表提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)加以研究，能采納的盡量采納，不能采納的要說(shuō)明情況，并及時(shí)書(shū)面答復(fù)人大代表。有關(guān)機(jī)關(guān)、組織答復(fù)人大代表提出的建議、批評(píng)和意見(jiàn)，均是受法定期限約束的，不得無(wú)限期拖延，人大常委會(huì)辦事機(jī)構(gòu)要嚴(yán)格依法督促。

　　4.人大代表進(jìn)行視察的職權(quán)。按照代表法的有關(guān)規(guī)定，人大代表進(jìn)行視察主要有兩種形式：其一是根據(jù)本級(jí)人大常委會(huì)的統(tǒng)一安排來(lái)進(jìn)行的。其二是人大代表持代表證就地來(lái)進(jìn)行的。無(wú)論哪種形式，人大代表進(jìn)行視察的目的，主要都是為了了解政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面的情況。同時(shí)，根據(jù)代表法的有關(guān)規(guī)定，人大代表進(jìn)行視察時(shí)，如遇到具體問(wèn)題，可以向被視察單位提出建議、批評(píng)和意見(jiàn)，但不直接處理問(wèn)題。

　　5.人大代表約見(jiàn)本級(jí)或者下級(jí)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的職權(quán)。人大代表的這項(xiàng)職權(quán)實(shí)際上是人大代表視察權(quán)的延伸。代表法第二十一條第二款規(guī)定，人大代表進(jìn)行人大常委會(huì)統(tǒng)一安排的視察，“可以提出約見(jiàn)本級(jí)或者下級(jí)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。被約見(jiàn)的國(guó)家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人或者由他委托的負(fù)責(zé)人員應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取代表的建議、批評(píng)和意見(jiàn)�！�

　　6.人大代表列席有關(guān)會(huì)議的職權(quán)。人大代表列席有關(guān)會(huì)議，可以分為應(yīng)邀列席和直接列席兩種形式。根據(jù)代表法第二十三條和第二十四條的規(guī)定，全國(guó)人大代表，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人大代表可以應(yīng)邀列席本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議和各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)會(huì)議以及原選舉單位的人大常委會(huì)會(huì)議，縣級(jí)人大代表可以應(yīng)邀列席本級(jí)人大常委會(huì)會(huì)議；全國(guó)人大代表，省、自治區(qū)、直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市的人大代表可以直接列席原選舉單位的人民代表大會(huì)會(huì)議。

　　7.人大代表參加關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)的職權(quán)。代表法第二十六條規(guī)定：“縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表根據(jù)本級(jí)人民代表大會(huì)或者本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的決定，參加關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)�！边@就是說(shuō)任何一位縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表一經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)或本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，便可以參加本級(jí)人民代表大會(huì)或本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組織的關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，成為這個(gè)調(diào)查委員會(huì)的組成人員，并參與這個(gè)調(diào)查委員會(huì)的有關(guān)工作。

　　8.人大代表聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)，協(xié)助本級(jí)人民政府推行工作的職權(quán)。根據(jù)代表法的有關(guān)規(guī)定，人大代表在閉會(huì)期間可以采取多種形式聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)。實(shí)踐中人大代表在這方面創(chuàng)造了不少好方法。譬如：有的人大代表通過(guò)搞接待日活動(dòng)，在家中接待群眾的來(lái)訪；有的人大代表在人大常委會(huì)協(xié)助下，以召開(kāi)座談會(huì)的形式聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)等。按照代表法的規(guī)定人大代表還可以協(xié)助本級(jí)人民政府推行工作，在這方面人大代表也創(chuàng)造了不少好經(jīng)驗(yàn)。譬如：幫助政府進(jìn)行法律宣傳；為貫徹政府決策做好群眾思想工作；帶領(lǐng)群眾致富等。

　　第二類(lèi)是需由人大代表至少一人領(lǐng)銜，一定數(shù)量的人附議方可行使的人大代表職權(quán)，主要包括：

　　1.人大代表提出議案的職權(quán)。按照代表法的規(guī)定，人大代表提出的議案，其內(nèi)容首先不得超出本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍。否則，提出的議案就不能成立。其次，人大代表提出的議案，其形式應(yīng)當(dāng)有案由、案據(jù)和方案，否則提出的議案也不能成立。另外，根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，任何一位全國(guó)人大代表領(lǐng)銜必須有二十九位以上本級(jí)人大代表附議，任何一位縣級(jí)以上地方各級(jí)人大代表領(lǐng)銜必須有十位以上本級(jí)人大代表附議，任何一位鄉(xiāng)級(jí)人大代表領(lǐng)銜必須有五位以上本級(jí)人大代表附議，方可提出議案。否則，人大代表提出的議案還是不能成立。而任何一位全國(guó)人大代表領(lǐng)銜提出修改憲法的議案，則必須有五分之一以上的本級(jí)人大代表附議方才成立，這里要求參加附議的全國(guó)人大代表數(shù)量之所以很高，道理在于憲法是國(guó)家的根本大法，修改起來(lái)需要十分慎重。

　　2.人大代表提出有關(guān)職務(wù)候選人的職權(quán)。按照代表法第十一條并結(jié)合其他有關(guān)法律的規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市的任何一位人大代表領(lǐng)銜加上其他二十九位以上人大代表附議，設(shè)區(qū)的市和自治州的任何一位人大代表領(lǐng)銜加上其他十九位以上人大代表附議，縣級(jí)的任何一位人大代表領(lǐng)銜加上其他九位以上人大代表附議，可以提出本級(jí)人大常委會(huì)組成人員，人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員，人民法院院長(zhǎng)，人民檢察院檢察長(zhǎng)的候選人。鄉(xiāng)級(jí)的任何一位人大代表領(lǐng)銜加上其他九位以上的人大代表附議，可以提出本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員的候選人，否則提名無(wú)效。任何一位縣級(jí)以上的地方人大代表領(lǐng)銜加上其他九位以上的本級(jí)人大代表附議，可以提出上一級(jí)人大代表的候選人，否則提名無(wú)效。另外，根據(jù)1995年修改后的地方組織法，鄉(xiāng)級(jí)的任何一位人大代表領(lǐng)銜加上其他九位以上的人大代表附議，還可以提出本級(jí)人民代表大會(huì)主席、副主席的候選人。同時(shí)，人大代表提名有關(guān)候選人，還有一個(gè)條件，即所提候選人人數(shù)，均不得超過(guò)應(yīng)選名額，否則提名無(wú)效。

　　3.人大代表提出質(zhì)詢(xún)案的職權(quán)。質(zhì)詢(xún)案主要是人大代表對(duì)自己認(rèn)為的受質(zhì)詢(xún)機(jī)關(guān)和受質(zhì)詢(xún)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的不當(dāng)行為提出質(zhì)問(wèn)并要求答復(fù)。人大代表只能向其法定的質(zhì)詢(xún)對(duì)象提出質(zhì)詢(xún)案，否則其提出的質(zhì)詢(xún)案則不能成立。人大代表提出質(zhì)詢(xún)案，其形式上必須是書(shū)面的，并且要有質(zhì)詢(xún)的對(duì)象、質(zhì)詢(xún)的問(wèn)題和內(nèi)容，否則其提出的質(zhì)詢(xún)案也不能成立。另外，按照代表法和地方組織法的規(guī)定，任何一位全國(guó)人大代表領(lǐng)銜必須有二十九位以上其他本級(jí)人大代表附議，任何一位地方各級(jí)人大代表領(lǐng)銜必須有九位以上其他本級(jí)人大代表附議，方可提出質(zhì)詢(xún)案。否則，人大代表提出的質(zhì)詢(xún)案不能成立。

　　4.人大代表提出罷免案的職權(quán)。按照代表法的規(guī)定，全國(guó)人大代表可以對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)組成人員、國(guó)家主席、國(guó)家副主席、國(guó)務(wù)院組成人員、中央軍事委員會(huì)組成人員、最高人民法院院長(zhǎng)、最高人民檢察院檢察長(zhǎng)提出罷免案；縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大代表可以對(duì)本級(jí)人大常委會(huì)組成人員、人民政府組成人員、人民法院院長(zhǎng)、人民檢察院檢察長(zhǎng)提出罷免案；鄉(xiāng)級(jí)人大代表可以對(duì)本級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員提出罷免案。而在所有這些罷免案中，人大代表除要寫(xiě)清具體要求罷免的人員外，還必須寫(xiě)明要求罷免有關(guān)人員的理由，否則罷免案原則上不能成立。同時(shí)，根據(jù)全國(guó)人大組織法和地方組織法的有關(guān)規(guī)定，任何一位縣級(jí)以上的人大代表領(lǐng)銜必須有十分之一以上的本級(jí)人大代表附議，任何一位鄉(xiāng)級(jí)人大代表領(lǐng)銜必須有五分之一以上的本級(jí)人大代表附議，方能提出罷免案。否則，人大代表提出的罷免案不能成立。另外，根據(jù)選舉法的有關(guān)規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，十分之一以上的人大代表聯(lián)名可以提出對(duì)由該級(jí)人民代表大會(huì)選出的上一級(jí)人大代表的罷免案。人大代表的這項(xiàng)職權(quán)，代表法中似有遺漏，應(yīng)當(dāng)及時(shí)補(bǔ)充上。1995年地方組織法修改后，增加了鄉(xiāng)級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，五分之一以上的人大代表聯(lián)名可以提出對(duì)人大主席、副主席的罷免案。人大代表的這項(xiàng)職權(quán)，代表法也應(yīng)考慮予以補(bǔ)充。

　　5.人大代表提議組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)的職權(quán)。代表法規(guī)定，縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表可以提議組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)。這也就是說(shuō)人大代表在人代會(huì)期間，針對(duì)大會(huì)難以及時(shí)作出決定的特定問(wèn)題，可以提出組織關(guān)于這一特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)，其目的在于通過(guò)調(diào)查研究，了解情況，向大會(huì)提供有關(guān)報(bào)告，以便于大會(huì)對(duì)這一特定問(wèn)題作出決定。根據(jù)全國(guó)人大議事規(guī)則和地方組織法的規(guī)定，任何一位縣級(jí)以上的人大代表領(lǐng)銜必須有十分之一以上的本級(jí)其他人大代表附議，方可提議組織關(guān)于特定問(wèn)題的調(diào)查委員會(huì)。否則，提議無(wú)效。

　　6.人大代表提議臨時(shí)召集本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議的職權(quán)。按照代表法的有關(guān)規(guī)定，人大代表在本級(jí)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，如果認(rèn)為存在非常緊急而又必須由人民代表大會(huì)作出決定的問(wèn)題，就可以提議臨時(shí)召集本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議。根據(jù)憲法和地方組織法的有關(guān)規(guī)定，任何一位人大代表領(lǐng)銜必須有五分之一以上的本級(jí)其他人大代表附議，方可提議臨時(shí)召集本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議。否則提議無(wú)效。

　　人大代表的職權(quán)是指人大代表執(zhí)行代表職務(wù)的權(quán)力，與其相對(duì)應(yīng)的是人大代表的職責(zé)，亦即人大代表執(zhí)行代表職務(wù)的責(zé)任。從前面的敘述我們不難看出，代表法對(duì)人大代表職權(quán)的規(guī)定是比較全面、詳細(xì)的，但是關(guān)于人大代表的職責(zé)，則幾乎沒(méi)有規(guī)定統(tǒng)一的內(nèi)容，只規(guī)定人大代表應(yīng)當(dāng)出席本級(jí)人民代表大會(huì)，未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，其人大代表資格終止。當(dāng)然，全面、詳細(xì)、統(tǒng)一地規(guī)定人大代表的職責(zé)，相對(duì)規(guī)定人大代表的職權(quán)要困難得多。但是，隨著社會(huì)的發(fā)展，以及人大代表綜合素質(zhì)的大幅度提高，修改、補(bǔ)充、完善代表法，在人大代表能夠承受的最低水平線上，對(duì)人大代表的職責(zé)加以全面、詳細(xì)、統(tǒng)一的規(guī)定是不可避免的。

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