行統(tǒng)審后如何充分發(fā)揮專門委員會在立法工作中的作用

行統(tǒng)審后如何充分發(fā)揮專門委員會在立法工作中的作用 　　地方立法實(shí)行統(tǒng)一審議后，法制委員會與其他各專門委員會在立法工作中的職責(zé)有了相應(yīng)調(diào)整，如何正確處理法制委員會與其他各專門委員會的關(guān)系，充分發(fā)揮專門委員會在地方立法工作中的作用，是擺在地方人大常委會面前的一個(gè)重要問題。本文試就此問題作一些探討。

　　一、現(xiàn)狀分析

　　立法法頒布實(shí)施后，全國各級有立法權(quán)的地方人大均按立法法的要求建立健全了地方性法規(guī)統(tǒng)審機(jī)構(gòu)，完善了工作制度，逐步開展了統(tǒng)審工作，并取得了一定成績，也積累了一些經(jīng)驗(yàn)。主要是通過統(tǒng)審工作，在地方立法工作中進(jìn)一步貫徹了法制統(tǒng)一原則，突出了地方性法規(guī)的地方特色，增強(qiáng)了其針對性、實(shí)用性和可操作性，地方立法質(zhì)量有了一定程度的提高。但是，由于統(tǒng)一審議對大多數(shù)有立法權(quán)的人大來說是一項(xiàng)新的工作，尚處于起始嘗試階段，認(rèn)識存有一些誤區(qū)，關(guān)系還未完全理順，工作也不是很協(xié)調(diào)。在從原由各專門委員會一攬子包到底的審議方式到法制委員會統(tǒng)審的轉(zhuǎn)變過程中，出現(xiàn)了一些新情況、新問題。主要是各專門委員會進(jìn)行立法工作的積極性和作用受到了一定的影響。產(chǎn)生這一問題有主客觀兩方面的原因。從主觀方面講，實(shí)行統(tǒng)審后，立法工作由專門委員會和法制委員會各管一段，即法規(guī)草案在常委會一審前由專門委員會負(fù)責(zé)審查，一審后就交給法制委員會，由法制委員會進(jìn)行統(tǒng)一審議，直到法規(guī)草案提請常委會會議通過都由法制委員會負(fù)責(zé)。這樣以來，專門委員會很容易產(chǎn)生一種看法，認(rèn)為統(tǒng)審就是法制委員會的事情，搞好立法工作關(guān)鍵是抓好統(tǒng)審，專門委員會在一審前的審議只是對法規(guī)草案的初步審查，審議意見不那么重要，只要提出初步看法即可，沒有必要像以前那樣負(fù)責(zé)審議到底，擔(dān)心管得多了會超越立法權(quán)限，影響統(tǒng)審工作，因而有意無意地降低了工作要求，以致專門委員會的有些審議意見過于原則、簡單（并不是法規(guī)草案已成熟，沒有可修改的），交法制委員會后，工作量增加，修改面過大。從客觀方面講，目前提請常委會審議的法規(guī)草案大部分是由政府及其部門起草的，實(shí)際工作中，人大專門委員會提前介入不夠，法規(guī)草案起草、論證和提請政府常務(wù)會審議前其中存在的一些問題，專門委員會難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和提出，致使法規(guī)草案存在“先天不足”的問題。加之法規(guī)草案送達(dá)人大常委會的時(shí)間過晚，專門委員會難有足夠的時(shí)間進(jìn)行認(rèn)真、全面、細(xì)致的審查，致使提請常委會一審時(shí)的法規(guī)草案的質(zhì)量難以保證，這就使統(tǒng)審工作增加了難度，也影響了立法質(zhì)量的提高。

　　二、幾點(diǎn)建議

　　發(fā)揮專門委員會在立法工作中的作用，既是專門委員會的職責(zé)，也是立法工作發(fā)展的需要，更是保證統(tǒng)審制度順利實(shí)施，提高立法質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為，實(shí)行統(tǒng)審后，應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手，發(fā)揮專門委員會在立法工作中的積極性和作用。

　　1.合理劃分法制委員會與其他專門委員會審議法規(guī)草案的職責(zé)。實(shí)行統(tǒng)審后，法制委員會對法規(guī)草案重點(diǎn)進(jìn)行合法性、協(xié)調(diào)性、規(guī)范性的審議，主要審查法規(guī)草案是否同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，是否與其他地方性法規(guī)相矛盾，同時(shí)負(fù)責(zé)對法規(guī)草案進(jìn)行立法技術(shù)處理，包括結(jié)構(gòu)設(shè)置是否合理、用語是否規(guī)范等。有關(guān)專門委員會則重點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)性、合理性、可行性的審議，主要就立法必要性、法規(guī)草案中的專業(yè)性問題及重點(diǎn)、難點(diǎn)問題進(jìn)行審查把關(guān)。這樣的合理分工，有利于法制委員會和有關(guān)專門委員會明確各自在立法工作中的職責(zé)和任務(wù)，優(yōu)勢互補(bǔ)，共同做好立法工作。

　　2.專門委員會提前介入，提高法規(guī)草案的質(zhì)量。各專門委員會具備與其工作職能相關(guān)的專業(yè)知識，且與政府有關(guān)部門聯(lián)系緊密，業(yè)務(wù)熟悉。專門委員會應(yīng)發(fā)揮這方面的優(yōu)勢，在立法項(xiàng)目的提出、立法調(diào)研和法規(guī)草案起草、論證等方面發(fā)揮作用。一方面要加強(qiáng)法規(guī)立項(xiàng)的調(diào)查研究，根據(jù)需要和可能的原則，提出與本委員會有關(guān)的立法項(xiàng)目，同時(shí)加強(qiáng)與政府法制工作機(jī)構(gòu)的溝通和協(xié)調(diào)，為常委會編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃服好務(wù)、把好關(guān)。另一方面要加強(qiáng)與法規(guī)起草部門的聯(lián)系和溝通，了解其立法意向，確立立法宗旨，提供立法依據(jù)，并參與立法調(diào)研和論證，積極協(xié)助法規(guī)起草部門做好法規(guī)草案起草工作，使起草的法規(guī)草案能真正從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，解決當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的突出問題。

　　3.專門委員會嚴(yán)格審議，為統(tǒng)審工作打好基礎(chǔ)。專門委員會的審議意見對法制委員會的統(tǒng)審乃至常委會組成人員的審議具有導(dǎo)向作用。因?yàn)榉ㄖ莆瘑T會進(jìn)行統(tǒng)審，提出的審議結(jié)果的報(bào)告，是根據(jù)常委會會議的審議意見、有關(guān)專門委員會的審議意見和各方面的建議形成的，并非法制委員會一家之言，其中專門委員會的審議意見是法制委員會統(tǒng)審時(shí)的重要依據(jù)和基礎(chǔ)，對法制委員會提出的審議結(jié)果報(bào)告和法規(guī)草案修改稿具有直接的影響力，進(jìn)而影響到常委會組成人員的審議。可見，實(shí)行統(tǒng)審后，專門委員會在立法工作中的責(zé)任更大了，要求更高了。因此，專門委員會應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮自身的特長和優(yōu)勢，把好法規(guī)草案審議的第一道關(guān)，對于主任會議交由專門委員會審議的法規(guī)草案，進(jìn)行認(rèn)真、全面、細(xì)致的審查，特別是對立法必要性和可行性進(jìn)行充分的調(diào)查、論證和研究，對于立法時(shí)機(jī)和條件不成熟或者其他原因使立法缺乏可行性的法規(guī)草案，要及時(shí)向主任會議匯報(bào)，由主任會議決定是否提請常委會審議。特別是要對法規(guī)草案中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題和主要分歧意見進(jìn)行認(rèn)真審議，提出意見，努力在專門委員會審議階段解決法規(guī)草案中的主要問題，從而為法制委員會的統(tǒng)審工作奠定良好的基礎(chǔ)。

　　4.完善制度，為專門委員會審議法規(guī)草案創(chuàng)造條件。由于統(tǒng)審制度施行時(shí)間不長，許多方面的具體工作和運(yùn)作程序需在不斷探索過程中逐步完善。當(dāng)前，嚴(yán)格執(zhí)行原有的制度和在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新、完善制度，對發(fā)揮專門委員會在立法工作中的作用尤為重要。一是嚴(yán)格按照立法法和地方立法程序規(guī)定的要求，對列入常委會會議進(jìn)行審議的地方性法規(guī)草案，提案人應(yīng)當(dāng)而且必須在常委會會議舉行的30日前將法規(guī)草案文本正式送達(dá)人大常委會，以便有關(guān)專門委員會有足夠的時(shí)間對法規(guī)草案進(jìn)行調(diào)研、論證和審查，提出審議意見。二是改進(jìn)專門委員會審議意見提交常委會會議的方式，可采取印發(fā)常委會會議，或者由專門委員會負(fù)責(zé)人在常委會會議上作審議意見的報(bào)告的做法。這樣做，有利于更好地調(diào)動專門委員會的積極性，增強(qiáng)工作責(zé)任心。三是建立法制委員會與其他專門委員會的聯(lián)席會議制度，及時(shí)溝通情況，共同進(jìn)行立法調(diào)研，共同召開法規(guī)草案論證會、征求意見座談會，以及有關(guān)重大問題協(xié)調(diào)會等，共同做好對法規(guī)草案的審議工作。

　　5.加強(qiáng)聯(lián)系與配合，協(xié)調(diào)一致地搞好立法工作。實(shí)行統(tǒng)審后，法制委員會與其他各委員會之間相互尊重，加強(qiáng)聯(lián)系，密切配合，對正確處理好二者的關(guān)系，更好地發(fā)揮專門委員會的作用，提高立法質(zhì)量至關(guān)重要。專門委員會在提前介入立法調(diào)研、法規(guī)起草和論證過程中，可向法制委員會通報(bào)有關(guān)情況，或邀請法制委員會派員參加。專門委員會在初審法規(guī)草案時(shí)，應(yīng)將法規(guī)草案及時(shí)送交法制委員會，并邀請法制委員會派員參加有關(guān)的調(diào)研、論證和座談，以便讓法制委員會及早了解立法進(jìn)展和法規(guī)草案中的重點(diǎn)問題，為統(tǒng)審工作做好準(zhǔn)備。法制委員會進(jìn)行統(tǒng)審時(shí)，應(yīng)邀請有關(guān)專門委員會派員列席會議、發(fā)表意見。對專門委員會的審議意見和在法制委員會召開的會議上提出的意見，應(yīng)認(rèn)真對待，可采納可不采納的盡量予以采納；對未采納的，應(yīng)進(jìn)行反饋和做好解釋；對重要的不同意見，應(yīng)及時(shí)向主任會議匯報(bào)，求得解決。法制委員會及其工作機(jī)構(gòu)在具體修改法規(guī)草案時(shí)，也可以邀請有關(guān)專門委員會派員參加，共同工作，這有利于協(xié)調(diào)與專門委員會的關(guān)系，更好地吸納專門委員會對法規(guī)草案的修改意見，也有利于解決目前法制委員會普遍存在的人員少、任務(wù)重的矛盾，提高工作效率。

　　6.加大專門委員會執(zhí)法檢查力度，通過監(jiān)督執(zhí)法反思和促進(jìn)立法工作。除立法工作外，專門委員會大量的經(jīng)常性的工作是開展執(zhí)法檢查、視察等活動。一個(gè)法規(guī)制定得好不好，關(guān)鍵是要看它執(zhí)行得如何，能否解決實(shí)際問題。專門委員會應(yīng)當(dāng)通過執(zhí)法檢查了解法規(guī)的執(zhí)行情況，加強(qiáng)立法效果的研究，從而反思立法工作，向常委會提出對法規(guī)是否進(jìn)行修改的建議和改進(jìn)常委會立法工作的思路，從而使執(zhí)法檢查與立法工作更好地結(jié)合起來，通過執(zhí)法檢查既督促法規(guī)的有效實(shí)施，又改進(jìn)和加強(qiáng)立法工作，發(fā)揮人大立法和執(zhí)法監(jiān)督的互助互促效應(yīng)。

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