選舉制度：在改革中完善

選舉制度：在改革中完善 　　黨中央指出，適應(yīng)經(jīng)濟體制改革的進展，要積極穩(wěn)妥地推進政治體制改革。在我國，進行政治體制改革，建設(shè)社會主義政治文明，最重要的是堅持和完善人民代表大會制度，其中包括作為人大制度組織基礎(chǔ)的國家選舉制度。

　　改革開放二十多年來，我國選舉制度進行了重大改革。實行改革開放的基本國策，確立走向市場經(jīng)濟的康莊大道，堅定不移地實施依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基本方略，是我國選舉制度不斷改革和完善的經(jīng)濟、政治根基和前提，并且決定了改革和完善的主要方向是不斷擴大社會主義民主。選舉制度改革的成果，集中體現(xiàn)在國家選舉法和地方組織法的修改上，即：1979年7月五屆全國人大二次會議通過的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》（以下簡稱“兩法”），分別對1953年選舉法和1954年地方組織法進行了重大修改。其后在1982年、1986年、1995年又三次對“兩法”進行了重要修改。新的“兩法”的出臺和修訂，是我國億萬人民參加的多次換屆選舉的偉大民主實踐經(jīng)驗的總結(jié)和升華，標(biāo)志著我國選舉制度向民主化方向邁出了重要步伐。

　　一、擴大提名權(quán)，是保障行使選舉權(quán)的基本前提。

　　擴大提名人大代表或國家公職人員候選人的權(quán)利，是保障選民或代表行使選舉權(quán)的基本前提。1953年選舉法規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨、各民主黨派、各人民團體和不屬于上述各黨派、團體的選民或代表均得按選舉區(qū)域或選舉單位聯(lián)合或單獨提出代表候選人名單。”這里已經(jīng)對選民或代表聯(lián)合或單獨提名候選人作了原則規(guī)定，但未規(guī)定具體程序，實踐中也難于實施。1954年地方組織法對代表聯(lián)合或單獨提名“人民委員會組成人員和人民法院院長的人選”同樣也只作了原則規(guī)定。修改后的“兩法”則對擴大和保障代表和選民的提名權(quán)作了具體規(guī)定。關(guān)于代表候選人的提出，選舉法規(guī)定：“各政黨、各人民團體，可以聯(lián)合或者單獨推薦代表候選人。選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人。”地方組織法也規(guī)定，省級人大代表三十人以上書面聯(lián)名，設(shè)區(qū)的市和自治州人大代表二十人以上書面聯(lián)名，縣級以上人大代表十人以上書面聯(lián)名，可以提出本級人大常委會組成人員、人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員、人民法院院長、人民檢察院檢察長的候選人。鄉(xiāng)級人大代表十人以上書面聯(lián)名，可以提出本級人大主席、副主席及政府領(lǐng)導(dǎo)人員的候選人。很顯然，這些新的規(guī)定，是選舉制度的一大發(fā)展，也是干部制度改革的重要步驟。真正按這些規(guī)定辦，可以實現(xiàn)三個統(tǒng)一，即醞釀候選人自上而下和自下而上的統(tǒng)一，民主協(xié)商和依法辦事的統(tǒng)一，加強黨的領(lǐng)導(dǎo)和充分發(fā)揚民主的統(tǒng)一。

　　二、不斷規(guī)范代表名額，是完善選舉制度的重要內(nèi)容。

　　在提名權(quán)得到保障之后，就有一個推薦多少候選人、選舉多少代表的問題。規(guī)范代表名額一直是完善國家選舉制度的重要內(nèi)容。鄧小平同志在1953年選舉法草案的說明中指出，確定人大代表名額有兩個原則：一是既便于召集會議，又便于討論問題和解決問題；二是使各級人大與人民之間保持密切聯(lián)系，既要注意代表階層的廣泛性，又要注意地區(qū)性，以便于及時反映各民族各階層各地區(qū)的情況，又便于把人大作出的決議迅速傳達到各民族各階層各地區(qū)，變成全體人民的實際行動。選舉法的制定和多次修改，在規(guī)定代表名額時，大體上都遵循了這兩條原則，使代表名額日趨合理和規(guī)范。這主要表現(xiàn)在三方面：一是逐步縮小農(nóng)村與城市每個代表所代表人口數(shù)的比例。隨著我國經(jīng)濟、政治、文化生活的發(fā)展，特別是改革開放以來城鄉(xiāng)差別的日益縮小，選舉法把原來規(guī)定的農(nóng)村和城市每個代表所代表人口的比例縣級四比一、省級五比一、全國八比一，都修改為四比一，同時規(guī)定在縣級人大中人口特少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)至少應(yīng)有代表一人，鎮(zhèn)的人口特多或者不屬縣級以下政府領(lǐng)導(dǎo)的企業(yè)事業(yè)組織職工人數(shù)占縣總?cè)丝诒壤�較大的，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)同鎮(zhèn)或者企業(yè)事業(yè)組織職工每一代表所代表人口數(shù)之比可以小于四比一直至一比一。這顯然有利于逐步縮小城鄉(xiāng)人口選舉權(quán)的不平等性。二是體現(xiàn)國家充分尊重和保障少數(shù)民族管理本民族事務(wù)權(quán)利的精神。如1979年選舉法明確規(guī)定全國人大代表中，人口特少的民族至少也應(yīng)有代表一名。1982年修改選舉法時適當(dāng)提高了人口較少的少數(shù)民族在當(dāng)?shù)厝嗣翊�表大會的代表�?shù)。1986年修改時，又規(guī)定“聚居境內(nèi)同一少數(shù)民族的總?cè)丝谡季硟?nèi)總?cè)丝跀?shù)30%以上的，每一代表所代表的人口數(shù)應(yīng)相當(dāng)于當(dāng)?shù)厝嗣翊�表大會每一代表所代表的人口�?shù)”，“占境內(nèi)總?cè)丝跀?shù)的15%以上、不足30%的”則可適當(dāng)少于當(dāng)?shù)厝舜竺恳淮�表所代表的人口�?shù)。三是適當(dāng)減少代表名額。原來我國代表人數(shù)過多，而且呈逐屆增加之勢。如第五屆全國人大代表達到3497名之多。1979年選舉法規(guī)定全國人大代表名額不超過3500名，1986年修改選舉法時又規(guī)定全國人大代表不超過3000人。1995年修改選舉法時，吸收了1986年制定的意在控制地方人大代表名額膨脹的《地方各級人大代表名額方案》，使地方人大代表名額有所下降。我國地廣人眾民族多，各地經(jīng)濟和社會發(fā)展差異較大，代表數(shù)量太少不行，但過多則難以達到既有廣泛性又有較高工作效率，便于開會討論決定問題的目的。目前我國代表人數(shù)同世界上大多數(shù)國家代議機構(gòu)相比，仍然是最多的，還可以考慮逐步減少一些。有的同志建議，全國人大代表不超過2000人，省級不超過500人，設(shè)區(qū)的市級不超過300人，縣級不超過200人，鄉(xiāng)級不超過50人，比較適宜。這一建議值得將來再修改選舉法時參考。

　　三、建立和實行差額選舉制度，是改革選舉制度的重大突破。

　　改革開放以來，我國選舉制度的改革最引人矚目的莫過于變等額選舉為差額選舉。1979年選舉法首次規(guī)定了代表候選人的名額，應(yīng)多于應(yīng)選代表的名額。以后三次修改都堅持并進一步完善了這一制度。同樣，1979年制定的地方組織法和其后的修改均對選舉各級國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)成員規(guī)定了差額選舉制度。從七屆全國人大一次會議起，選舉全國人大常委會委員也實行差額選舉。建立和實行差額選舉制度，其重要意義在于：第一，從選舉方式和程序上完善了選舉制度，能更好地保障代表或選民按照自己的意愿行使選舉權(quán)，調(diào)動了人民群眾參選積極性，增強了他們當(dāng)家作主的自覺性和責(zé)任感。第二，把競爭機制引進選舉，有利于發(fā)現(xiàn)和遴選人才，使人民擁護的德才兼?zhèn)涞娜俗呱项I(lǐng)導(dǎo)崗位為人民謀利益。第三，能夠加強人民對代表和國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的監(jiān)督，有利于破除一些干部只知道對上級負責(zé)、不知道對人民負責(zé)，只注意按領(lǐng)導(dǎo)意圖辦事、不懂得為人民服務(wù)的舊觀念，也有利于剎住趨炎附勢、阿諛奉承、找后臺、抱粗腿的歪風(fēng)，形成公開、公正、清明、廉潔的政治環(huán)境。

　　四、適當(dāng)擴大直選范圍，是發(fā)展社會主義民主的重要體現(xiàn)。

　　普遍、平等、直接的民主選舉，是我國選舉制度的基本原則。由于政治、經(jīng)濟、文化條件的制約，我國1953年選舉法只規(guī)定鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級人大代表由選民直接選舉，而在縣級以上則實行間接選舉。鄧小平同志在作該法草案的說明時指出，這樣規(guī)定說明“我們的選舉還不是完全直接的”，“這是由于我們國家目前的社會情況、人民還有很多缺乏選舉經(jīng)驗以及文盲尚多等等實際條件所決定的”。適應(yīng)我國政治生活、經(jīng)濟生活、文化生活等方面的巨大變化，1979年新出臺的選舉法則規(guī)定把選民直接選舉人大代表擴大到縣一級。彭真同志在同年召開的全國選舉試點工作會議上的講話中指出，這次直接選舉擴大到縣，意義很重大。縣級（包括縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)等）直接選舉，使縣級人民代表大會直接掌握在人民手里，再由縣級人代會選舉縣級人民政府和省級人代會，省級人代會選舉省級人民政府和全國人代會。這樣，九億人民就可以通過代表管理國家大事，掌握自己的、民族的、國家的命運。馬克思主義認為，人民代表機關(guān)之所以比資本主義社會更民主，很重要的一點就在于它是人民直接選舉產(chǎn)生的。逐步擴大直接選舉范圍，是我國選舉制度不斷改革、日趨完善的重要方面。當(dāng)然，擴大到什么范圍，要受政治、經(jīng)濟和社會發(fā)展水平，包括人民的文化水平、民主法制觀念、選舉經(jīng)驗等條件的制約，不可能一蹴而就。鄧小平同志1989年在會見美國前總統(tǒng)布什時的談話中指出：“我們最終目標(biāo)是要發(fā)展社會主義民主，但匆匆忙忙地搞不行。美國有一二百年搞選舉的經(jīng)驗，我們現(xiàn)在搞十億人的選舉，一定會出現(xiàn)與‘’文化大革命‘’一樣的混亂局面�！蹦壳斑x舉法規(guī)定直選擴大到縣一級是適宜的。有的同志認為，根據(jù)我國現(xiàn)在的條件，還可以把直選擴大到市一級，在經(jīng)濟、文化發(fā)展水平較高的城市進行直選。這個意見可以在總結(jié)直選經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進行研究。從1979年至今，我國已歷經(jīng)四次縣鄉(xiāng)直選，由于地方各級黨委和人大常委會加強了對選舉工作的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，直選進行得一次比一次更圓滿。當(dāng)然，也出現(xiàn)了一些新的情況和問題。如隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，流動人口大量出現(xiàn)，一些地方人戶分離現(xiàn)象十分突出，許多流動人口中的選民沒有參加選舉。為了解決這個問題，全國人大常委會規(guī)定的辦法是：選舉期間在外地的選民不能回來參選的，可以書面委托原選區(qū)選民代為投票；選民實際已遷居外地，并取得當(dāng)?shù)鼐幼∽C的，盡管還未轉(zhuǎn)戶口，在取得原選區(qū)選民資格證明后，也可以在現(xiàn)居住地參選。鑒于委托投票易出問題，特別是難以杜絕利用“委托”進行作弊的現(xiàn)象，加上選舉委員會為流動人口辦理證明工作量很大，難以做細，真正解決這個問題談何容易！有的同志建議，可規(guī)定全國統(tǒng)一選舉日，流動人員就地憑身份證登記參選，從而簡化轉(zhuǎn)移證明手續(xù)，也可以使理論界關(guān)于取消委托投票制的呼吁變?yōu)楝F(xiàn)實。這一建議似可在進一步完善我國選舉制度時予以考慮。

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