推進(jìn)開發(fā)區(qū)新型制度的擴(kuò)散

推進(jìn)開發(fā)區(qū)新型制度的擴(kuò)散 　　改革已進(jìn)入到關(guān)鍵時(shí)期，必須實(shí)現(xiàn)突破。但同時(shí)，改革又必須慎重、平穩(wěn)地進(jìn)行，盡可能避免出現(xiàn)波動和震蕩，當(dāng)初那種“摸著石頭過河”、“走一步看一步”的方式已不再適應(yīng)，而需引入較為完善和成熟的指導(dǎo)方案。這種方案不應(yīng)完全靠主觀設(shè)計(jì)而來，而需有成功的實(shí)踐作為基礎(chǔ)。開發(fā)區(qū)便是這樣一個(gè)理想的“中試”基地和改革目標(biāo)與改革對象之間的一個(gè)最合適的接口。

　　開發(fā)區(qū)不相協(xié)調(diào)的兩種功能

　　我國的開發(fā)區(qū)建設(shè)起步于上世紀(jì)80年代，十多年來，其成績有目共睹。在許多地方，開發(fā)區(qū)成為最先進(jìn)的生產(chǎn)力的聚集地，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要增長源和現(xiàn)代化建設(shè)的示范點(diǎn)，無論是投資的活躍程度，還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平或是實(shí)際產(chǎn)出效果，都代表了當(dāng)?shù)氐淖罡咚�平。更重要的是，許多開發(fā)區(qū)不僅自己“一枝獨(dú)秀”，成為當(dāng)?shù)匾粋�(gè)引人注目的“亮點(diǎn)”，而且還直接或間接地影響和帶動著所在地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，引出了“滿園春色”。比如，區(qū)內(nèi)外資的大量投入和巨大產(chǎn)出，優(yōu)化了當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)構(gòu)成，提升了當(dāng)?shù)貐⑴c國際經(jīng)濟(jì)的水平。區(qū)內(nèi)企業(yè)與區(qū)外企業(yè)進(jìn)行廣泛的協(xié)作和配套，為區(qū)外企業(yè)提供了新的發(fā)展的空間，并傳輸了先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、管理方法和市場經(jīng)營理念，使區(qū)外的許多企業(yè)提高了生產(chǎn)經(jīng)營水平。眾多優(yōu)勢企業(yè)進(jìn)駐區(qū)內(nèi)，導(dǎo)致了大量高層次人才和優(yōu)質(zhì)勞動力的流入，不僅改變了當(dāng)?shù)氐娜肆�資源結(jié)構(gòu)，而且還擴(kuò)大了社會消費(fèi)，促進(jìn)了市場的繁榮。 特別值得一提的是，開發(fā)區(qū)建設(shè)和發(fā)展的成就，充分證明了發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要意義，幫助人們轉(zhuǎn)變了觀念，開拓了視野，加強(qiáng)了對市場經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識，提高了參與國際經(jīng)濟(jì)的能力。這種軟性的影響所產(chǎn)生的實(shí)際效果更為深遠(yuǎn)也更為廣泛。

　　不過，與此同時(shí)，我們也應(yīng)該注意到其中的缺憾和不足。

　　80年代中期，我國在沿海地區(qū)開始設(shè)立開發(fā)區(qū)時(shí)，當(dāng)時(shí)的一個(gè)戰(zhàn)略設(shè)想就是要讓它成為類似于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的特殊區(qū)域，一方面憑借良好的發(fā)展環(huán)境，大量吸引外來投資，發(fā)揮對外開放的示范窗口的功能，并以此探索經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新路子。另一方面，要利用它所享有的某些特定權(quán)限，構(gòu)建起一套有別于區(qū)外的有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)更快發(fā)展的制度體系（包括各種相關(guān)的做法與不成文的規(guī)則），發(fā)揮改革試驗(yàn)田的功能，為整體的體制改革積累經(jīng)驗(yàn)，提供范例。

　　事實(shí)上，在十多年的發(fā)展中，開發(fā)區(qū)在制度建設(shè)方面作了許多探索和創(chuàng)新，也積累起了許多較為規(guī)范的、符合市場經(jīng)濟(jì)要求的發(fā)展經(jīng)濟(jì)的成功經(jīng)驗(yàn)。然而，與充當(dāng)對外開放窗口、承擔(dān)帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的職能相比，開發(fā)區(qū)改革試驗(yàn)田功能的發(fā)揮并不盡如人意。而從完成經(jīng)濟(jì)和社會管理體制轉(zhuǎn)換和真正實(shí)現(xiàn)對外開放、與國際接軌的高度講，后者的重要性顯然要大于前者。

　　兩種功能發(fā)揮不相協(xié)調(diào)，其最明顯的表現(xiàn)，就是經(jīng)歷了將近二十年的時(shí)間后，在制度體系方面，區(qū)內(nèi)區(qū)外仍是“兩張皮”，存在著明顯的隔絕，開發(fā)區(qū)內(nèi)行之有效的一些做法仍然只能囿于一方小天地之中。比如，開發(fā)區(qū)內(nèi)的外資企業(yè)完全是市場的產(chǎn)物，以實(shí)現(xiàn)投資價(jià)值的最大化為經(jīng)營目標(biāo)，而區(qū)外的企業(yè)卻往往要應(yīng)付政府的種種指令和要求，發(fā)展還常常受到各種各樣的制約；同樣的行政管理事務(wù)，開發(fā)區(qū)內(nèi)的一個(gè)部門單獨(dú)就能承擔(dān)起來，而在區(qū)外則要牽涉到多個(gè)部門；不少開發(fā)區(qū)已實(shí)現(xiàn)了零收費(fèi)，而在區(qū)外，各種行政事業(yè)性收費(fèi)讓企業(yè)無所適從；開發(fā)區(qū)內(nèi)各類人員的進(jìn)出調(diào)動非常方便，而在區(qū)外則一發(fā)而牽動全身，手續(xù)繁瑣，等等。這樣的不協(xié)調(diào)狀況多少與創(chuàng)辦開發(fā)區(qū)的初衷有所背離。

　　形成這種局面的原因是多方面的。一般而言，資本、技術(shù)、人力資源等這類主要經(jīng)濟(jì)要素具有活躍的本性，在市場機(jī)制的作用下，它們總是力圖沖破種種障礙和限制，向利潤最豐厚、效益最突出的地方流動。開發(fā)區(qū)對周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)帶動作用表現(xiàn)明顯，主要機(jī)理就在于此。而制度作為不同社會利益集團(tuán)之間實(shí)際經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的規(guī)范者，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性，一旦固化便難以發(fā)生改變，開發(fā)區(qū)的新型制度因而難以向區(qū)外擴(kuò)散。

　　在主觀方面，制度傳導(dǎo)機(jī)制的缺失，也是造成區(qū)內(nèi)區(qū)外制度一直存在隔絕的重要原因，而傳導(dǎo)機(jī)制的缺失又與改革的總體環(huán)境及開發(fā)區(qū)所在地政府的指導(dǎo)思想和具體行政行為密切相關(guān)。在實(shí)踐中，盡量加大投入、加快產(chǎn)出、促進(jìn)整個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，往往成為開發(fā)區(qū)的全部目標(biāo)而受到高度重視。在開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)份額越來越大、對當(dāng)?shù)匕l(fā)展的貢獻(xiàn)越來越突出的時(shí)候，這種傾向便愈加明顯。

　　開發(fā)區(qū)新型制度

　　向外擴(kuò)散已勢在必然

　　如果說在創(chuàng)業(yè)發(fā)展初期和擁有較多的優(yōu)惠政策的條件下，開發(fā)區(qū)與區(qū)外的制度體系之間的隔絕狀態(tài)還能維持，改革試驗(yàn)田功能的發(fā)揮還不太緊迫的話，那么，隨著對外開放的擴(kuò)大與深入，開發(fā)區(qū)的發(fā)展進(jìn)入定型和成熟階段，以及開發(fā)區(qū)的優(yōu)惠政策逐漸消失，這種隔絕狀態(tài)就應(yīng)該盡快消除。其主要原因在于：

　　第一，我國已加入WTO，直接面臨著與世界接軌、按照市場經(jīng)濟(jì)要求真正完成行政管理體制和政府職能轉(zhuǎn)換的艱巨任務(wù)，這與我們原來已實(shí)施的改革是一致的�？梢哉f，改革已進(jìn)入了關(guān)鍵時(shí)期，必須實(shí)現(xiàn)突破。但同時(shí)，改革又必須慎重、平穩(wěn)地進(jìn)行，盡可能避免出現(xiàn)波動和震蕩，當(dāng)初那種“摸著石頭過河”、“走一步看一步”的方式已不再適應(yīng)，而需引入較為完善和成熟的指導(dǎo)方案。這種方案不應(yīng)完全靠主觀設(shè)計(jì)而來，而需有成功的實(shí)踐作為基礎(chǔ)。這里，開發(fā)區(qū)便是一個(gè)最理想的“中試”基地和改革目標(biāo)和改革對象之間的一個(gè)最合適的接口。開發(fā)區(qū)進(jìn)行建立新型制度的探索，并在取得成功后向區(qū)外的擴(kuò)散，是與改革的要求和實(shí)施改革的方式重合的，而且具有較高的成功率。

　　第二，開發(fā)區(qū)需要以其新型制度的擴(kuò)張來抵御向舊體制回歸的壓力，保持在對外開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的領(lǐng)先優(yōu)勢。目前，開發(fā)區(qū)多為城市的一個(gè)行政區(qū)域，區(qū)內(nèi)區(qū)外兩種制度體系始終處于直接的粘合狀態(tài)，而開發(fā)區(qū)又處于勢單力孤的狀態(tài)。兩種制度體系雖互有影響，但區(qū)外對區(qū)內(nèi)的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于區(qū)內(nèi)對區(qū)外的影響。開發(fā)區(qū)雖不同于區(qū)外，但它的所有活動都必須融入當(dāng)?shù)�，所有的職能和事�?wù)必須與區(qū)外對接。在這個(gè)過程中，區(qū)外舊體制的滲透力變得十分強(qiáng)大，或者直接深入開發(fā)區(qū)內(nèi)造成負(fù)面影響，或者時(shí)時(shí)對開發(fā)區(qū)內(nèi)的新型制度提出回歸的挑戰(zhàn)。事實(shí)上，許多開發(fā)區(qū)在經(jīng)歷了初期的發(fā)展創(chuàng)新之后現(xiàn)在也正在受到舊態(tài)重現(xiàn)的困擾，比如出現(xiàn)了機(jī)構(gòu)擴(kuò)大、人員增加、效率降低、規(guī)范松弛等現(xiàn)象。避免這種局面的最好出路，就是區(qū)內(nèi)區(qū)外制度體系在開發(fā)區(qū)新型制度的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一。當(dāng)然，這應(yīng)是開發(fā)區(qū)的新型制度體系逐步擴(kuò)散覆蓋到區(qū)外，而不是最終開發(fā)區(qū)的新型制度完成歷史使命后退出舞臺，最終消失。

　　第三，開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)與區(qū)外經(jīng)濟(jì)的一體化趨勢的加強(qiáng)，也提出了開發(fā)區(qū)的新型制度實(shí)現(xiàn)擴(kuò)散的要求。開發(fā)區(qū)對區(qū)外的經(jīng)濟(jì)帶動作用，反映出區(qū)內(nèi)區(qū)外在經(jīng)濟(jì)上越來明顯的一體化趨勢，它對區(qū)內(nèi)區(qū)外是同時(shí)有利的。但這種趨勢的加強(qiáng)是在兩種制度體系的碰撞和矛盾中實(shí)現(xiàn)的，它涉及政府與企業(yè)的關(guān)系、政府的職能、以及政府的行為理念和辦事方式與效率等，比如行政審批、收費(fèi)、中介服務(wù)、企業(yè)登記管理制度。在開發(fā)區(qū)的區(qū)域范圍不可能隨意擴(kuò)大的情況下，要使開發(fā)區(qū)對區(qū)外的經(jīng)濟(jì)帶動作用更明顯，區(qū)外受區(qū)內(nèi)先進(jìn)生產(chǎn)力的輻射更強(qiáng)，則必須加快加大開發(fā)區(qū)的相關(guān)制度向區(qū)外轉(zhuǎn)移的速度和力度。今后，隨著對外開放的擴(kuò)大和引進(jìn)外資水平的提高，對開發(fā)區(qū)內(nèi)與區(qū)外制度體系一體化的要求勢必還要強(qiáng)烈，這也就意味著區(qū)內(nèi)制度要加緊向區(qū)外擴(kuò)散和延伸。

　　第四，經(jīng)過多年的探索，特別是經(jīng)過與實(shí)踐的不斷磨合與調(diào)整，開發(fā)區(qū)所創(chuàng)建的新型制度體系已趨于成熟與完備，已有條件向區(qū)外擴(kuò)散。開發(fā)區(qū)的特殊地位與功能，使得它的制度體系與區(qū)外相比，顯現(xiàn)出較為活躍的特點(diǎn)，它沒有一下子定型凝固，而在不斷適應(yīng)開發(fā)區(qū)的發(fā)展需要的過程中進(jìn)行著調(diào)整、完善和改進(jìn)，因而與充分開放的經(jīng)濟(jì)體系和較為規(guī)范的市場經(jīng)濟(jì)較為吻合，也更能反映區(qū)外的發(fā)展趨勢。一些辦得比較好的開發(fā)區(qū)在制度建設(shè)方面大多遵循著這樣一些原則：小政府與大社會、親商服務(wù)、公平高效、行為規(guī)范等。其制度體系涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各方面，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、勞動人事、行政審批、規(guī)劃建設(shè)、投資項(xiàng)目管理、行政事業(yè)收費(fèi)、企業(yè)登記管理、企業(yè)服務(wù)、社會保障等。因此，開發(fā)區(qū)的新型制度具備了推廣擴(kuò)散的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

　　對開發(fā)區(qū)制度擴(kuò)散途徑的設(shè)想

　　開發(fā)區(qū)新型制度的擴(kuò)散并不意味著將開發(fā)區(qū)現(xiàn)有的一套制度體系原封不動地搬到區(qū)外更大的一個(gè)區(qū)域范圍內(nèi)，而必須先進(jìn)行必要的整合與完善，這一點(diǎn)恰恰也是開發(fā)區(qū)自身發(fā)展所需要的。主要內(nèi)容有二。一是一般化，即將那些與特殊權(quán)限和優(yōu)惠政策關(guān)系密切的制度逐漸轉(zhuǎn)換為基于同樣的權(quán)限和政策背景、能夠普遍適應(yīng)的制度，或以一般化的制度填補(bǔ)原來的位置。開發(fā)區(qū)現(xiàn)在享有的特殊權(quán)限和政策，必然遲早會被逐漸取消。二是豐富化，即擴(kuò)大開發(fā)區(qū)制度體系的內(nèi)涵和覆蓋面，使之不僅僅適合用于招商引資、土地開發(fā)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的內(nèi)容，還容納公共事務(wù)管理、社區(qū)管理等方面的內(nèi)容。開發(fā)區(qū)既然已成為城市的一部分，就必然要擴(kuò)大空間內(nèi)涵、擁有城市功能的。同樣，目前開發(fā)區(qū)普遍采用的管委會制度也必然要過渡到一般的政府體制。

　　目前，我國的開發(fā)區(qū)無論是何種級別，實(shí)際上都是由開發(fā)區(qū)所在地的政府管理和操作的，所以，由當(dāng)?shù)卣�府來領(lǐng)導(dǎo)、組織實(shí)施開發(fā)區(qū)制度的擴(kuò)散應(yīng)是最適合的方式。從開發(fā)區(qū)及開發(fā)區(qū)與區(qū)外關(guān)系的實(shí)際狀況出發(fā)，有這樣三種途徑可供選擇。

　　第一，整體覆蓋。在開發(fā)區(qū)所在地，選擇與開發(fā)區(qū)關(guān)系較為密切的完整行政區(qū)域，作為開發(fā)區(qū)制度擴(kuò)散的范圍。在開發(fā)區(qū)的總體規(guī)劃基本保持不變的前提下，擴(kuò)大開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的管轄范圍（行政范圍），把所選定的區(qū)域納入其中。同時(shí)，開發(fā)區(qū)原來的管理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)換為一般的政府體制，撤銷所在區(qū)域的政府。或者可以開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)為基礎(chǔ)，將所在區(qū)域的政府與之合并，建立一般的政府體制，實(shí)行一套班子兩塊牌子。

　　第二，重點(diǎn)推進(jìn)。目前許多開發(fā)區(qū)在區(qū)外建立了分區(qū)或配套區(qū)，可以選擇它們作為重點(diǎn)推進(jìn)的對象。這些小區(qū)原來就與開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)上聯(lián)系較為密切，在制度上也有不同程度的同化，開發(fā)區(qū)的新型制度較容易在那里實(shí)施。在實(shí)施擴(kuò)散后，再以這些小區(qū)為基礎(chǔ)，使開發(fā)區(qū)的新型制度在實(shí)施范圍上向這些小區(qū)所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)縣擴(kuò)散，在實(shí)施內(nèi)涵上，則由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)散到行政管理和社會管理區(qū)域。這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)縣再作為擴(kuò)散的基點(diǎn)。

　　第三，單項(xiàng)移植。結(jié)合開發(fā)區(qū)和其所在區(qū)域的實(shí)際情況，選擇一些在開發(fā)區(qū)中發(fā)展較為成熟、實(shí)際效果較好、整體牽涉面較小又易于采用的單項(xiàng)制度，進(jìn)行推廣實(shí)施，再逐步增加這樣的單項(xiàng)制度。首先可移植的制度有：行政審批、行政收費(fèi)、企業(yè)登記管理、土地和工程建設(shè)的招標(biāo)拍賣等。

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