社會福利制度之基礎(chǔ)理念及結(jié)構(gòu)

社會福利制度之基礎(chǔ)理念及結(jié)構(gòu) 　　壹、前言

　　所謂「社會國」的理念在德國實則經(jīng)歷了許多轉(zhuǎn)折；對「社會國」的理解與當時社會中通行的價值觀與共識總是息息相關(guān)。社會福利措施的基本理念由早期的防治貧民暴動、維持社會治安，經(jīng)由工業(yè)化、社會解構(gòu)之后為避免社會問題而由國家承接起社會照顧的責任，演變到以法定強制保險來保護國民免于一般性的生活風險（生老病死等），在此龐大的社會安全機制之后的基本理念已有數(shù)度鉅大的變遷。這是在法制比較上首先必須留意的一點。

　　再則，歷史上理念的變遷，也總是會在現(xiàn)行制度中留下痕跡。即使在現(xiàn)行的德國社會福利制度之下，其形成與解釋仍然是由多數(shù)基本理念所并行支配，而且其間并非全無摩擦與抵觸，具體的社會政策決定往往還是取決于政治力與社會力的運作。但這并非代表對德國社會安全體系作「制度理念」層次的考察缺乏意義。相反的，本文以下的論述可印證，所謂「制度理念」對德國社會法制建構(gòu)的強大影響力。對在此所提及的現(xiàn)實環(huán)境因素毋寧是希望對研究對象作更完整的說明。

　　最后，在本文法制比較對象的選擇上，先決的因素當然首先是筆者較熟悉的德國憲法與社會安全體制，惟比較對象的取擇并不應(yīng)同時決定了立場的抉擇。他國法制的觀察與分析對我國社會福利體制討論誠然有相當助益，為要落實到具體的法制建構(gòu)上尚有相當大的落差，而這都還需要密集的相關(guān)研究（包括其它的比較法制分析及臺灣社會本土研究），否則難以輕言他國法制的優(yōu)劣。

　　貳、德國之「社會國」福利體系所面臨的危機與挑戰(zhàn)

　　西、北歐諸國在社會福利法制的發(fā)展上有長年的運作經(jīng)驗以及令開發(fā)中國家欽羨的成效，但是在近年來景氣衰退、人口結(jié)構(gòu)老化、醫(yī)療費用高漲、高失業(yè)率、歐體之負債限制的影響之下，裁減社會福利給付已成為普遍的趨勢。惟在這些所謂的「先進福利國家」，社會福利體制已緊密融合在國民的權(quán)利意識與生涯規(guī)劃之中，社會給付的縮減處處引起社會力強烈的沖擊與反彈，因而如何在追求社會國理念的同時又能兼顧社會福利體系之經(jīng)濟上的可行性，已成為各國政府所必須面臨之最嚴酷的挑戰(zhàn)。

　　德國社會福利體系的發(fā)展，歷年來也受到各種角度的檢討與批評，尤其是如社會學(xué)者之主張「人的需求不能完全由物質(zhì)與金錢給付來滿足」；「個人責任感的減退導(dǎo)致社會資源的被濫用與浪費」；或「將老人安養(yǎng)視為保險機構(gòu)責任導(dǎo)致家庭功能失衡，而老年人憂郁而終」，都是十分值得深思的批評，也是我國在建構(gòu)社會福利政策之際所應(yīng)考慮的。惟本文探討的范圍無法包含社會心理因素的評估與探討，而只能限于法制的比較分析，所要處理的重心乃是支配德國社會福利制度建構(gòu)之根本理念，試圖對此龐雜的給付機制作一體系性的整理，使得進一步的法制比較工作能有一初步的基礎(chǔ)。

　　參、德國社會福利體制之基本理念的演變

　　基本法奠定初期之「社會國」理念本是指向于對工業(yè)化與資本主義化所帶來之負面后果的修正，其立意乃是在于「協(xié)助個人回歸到能夠自助的「常態(tài)」」。在此立意中已可看出其制度建構(gòu)的基本預(yù)設(shè)：一個成年人經(jīng)由工作收入滿足其個人與家屬的需求乃是此社會福利制度所設(shè)定的「常態(tài)」，從而個人對其生計的自我責任也站在第一優(yōu)為，相對地，國家的照顧責任則只是備位性的，只有在個人的生計「常態(tài)」發(fā)生欠缺時才介入，其目的也只限于使個人回復(fù)能夠自助的狀態(tài)。

　　然而，此個人與國家責任的優(yōu)位順序卻隨著社會實況與國民意識的變遷有了變化。隨著德國戰(zhàn)后經(jīng)濟復(fù)興的成果以及持續(xù)的社會福利法制化，各種具有法定基礎(chǔ)的社會給付已逐漸被視為當然，本來是設(shè)計為彌補個人生計欠缺的備位社會給付轉(zhuǎn)變?yōu)椤竾�民�?yīng)享有的權(quán)利」，而請領(lǐng)種種社會給付也被納入個人生涯規(guī)劃的「常態(tài)」之中。

　　惟這種發(fā)展并非偶然，也非理所當然，而是政治實態(tài)運作與國民法意識相互作用的結(jié)果。首先應(yīng)提起的是：沒有一種社會福利給付是單面地受益給國民的。社會給付機構(gòu)在支出面的增加負擔必然會導(dǎo)致在收入面平衡的要求，因而每一種社會給付的增設(shè)都無異于再一次授權(quán)國家介入社會所得的重分配過程。在此過程中，個人對本身所得所能支配的比例也隨著保費或稅捐的加重而愈加限縮。而為了降低國民的抗拒，這種課征高額保費的措施往往伴隨著默示的政治承諾（國民經(jīng)由保費繳交可換取優(yōu)厚的「對待給付」），或是所謂的「代間契約」的觀念的導(dǎo)入（對上一代優(yōu)厚的奉養(yǎng)可換取下一代同樣對待）。再國民法感覺當中，請領(lǐng)社會給付因而成為其當然的權(quán)利所在，國家的角色不再是急難的救助者，個人生計上的大小風險，從些微的傷風感冒，到老年、長期傷病的安養(yǎng)，不知不覺中都成為國家（或法定義務(wù)保險機構(gòu)）當然的責任所在。

　　這種個人自我責任的淡化以及對法定福利給付機構(gòu)的依賴成為德國社會福利體系所必須面臨的結(jié)果。而這種依賴的肇因卻正是國家導(dǎo)入的法定強制義務(wù)保險，國家無論如何也不能推卸其照顧責任；惟另一方面財政困難也同樣是無可回避的問題，「代間契約」終究不過是一種在社會共識上擬制的承諾，在未來世代對法定社會福利制度失去信心時，隨即瓦解。這些都是德國在討論其社會國體制改革所面臨的諸多困境。這些經(jīng)驗都是我國在建構(gòu)一整體社會保障制度初期所應(yīng)考慮與借鏡因素。

　　肆、德國社會福利給付的基本類型

　　德國社會給付體系乃是由三大支柱所建構(gòu)而成的：

　　—具有先行給付原因的社會給付

　　—社會補償

　　—社會救助以及其它社會性促進措施

　　在進入逐項介紹之前，首先應(yīng)提及的是：此分類之區(qū)分實益不僅是在概念的明確性要求上，更重要的乃是其在厘清制度建構(gòu)基礎(chǔ)理念及財政方針上的作用。此功能取向的分類并非只是名目上的區(qū)別，而是一實質(zhì)的區(qū)分標準。隨著此基本分類，各種社會給付的權(quán)利性質(zhì)及財政支付方式也可被明確地界定下來。

　�。ㄒ唬┚哂邢刃薪o付原因的社會給付

　　這種給付類型的主軸乃是由諸多類型的社會保險所構(gòu)成，此外也包括國家對于公務(wù)員的照顧措施。其主旨乃是透過風險共同體的組成，來防范生活中之（生老病死等）典型風險；亦即，保險共同體的成員基于連帶的思想，透過一定「先行給付」的繳納來取得對于不可預(yù)期之風險的保障（亦即保險人對風險之承擔）。此「先行給付」在一般社會保險中則為保費之繳交。

　　德國之社會保險所采取的形式是由獨立公法人所承辦的強制義務(wù)保險，保險義務(wù)人的范圍分別由收入上、下界限來界定，此外則另設(shè)自由加保的補充規(guī)定。對于保險義務(wù)人范圍的界定，并非僅系諸于財政維持的考量，而是有其憲法上正當性的考量：保險義務(wù)（亦即保費繳交義務(wù)）的課予，本身就是一種對國民自由的限制，必須透過社會保險制度的必要性（保障國民免于生活中典型風險的威脅）來正當化；這種保障的必要性對于高所得的國民階層則欠缺論證依據(jù)，因而也不能僅基于財政的考量就將其納入保險義務(wù)人范圍。至于是否可援用「社會連帶」的理念將高所得國民納入保險共同體，則是一種「存在于個人的自由保護與社會國秩序之間之永久而原則性的緊張關(guān)系」，有賴立法形成以及事后的適憲性審查來確認其是否逾越憲法界限。

　　至于保險義務(wù)范圍的下限規(guī)定則是著眼于打工、兼差等工作通常并非主要維生來源，因而免除其保險義務(wù)。惟此保險義務(wù)的下限規(guī)定應(yīng)否取消，也是目前德國社會改革爭議點之一。因為從事這些低薪資工作的勞動者雖然可免于保費的負擔，但同時也失去社會保險的保障，造成社會福利網(wǎng)的漏洞。惟如何尋求一妥善的解決方案仍在眾議紛紛之中。

　　自由加保的規(guī)定則是賦予（無保險義務(wù)的）國民自由選擇的權(quán)利，決定是否加入法定保險，享受社會保險的保障。

　�。ǘ�）社會補償

　　社會補償?shù)幕�礎(chǔ)理念可回溯到「共同體責任」的思想上。亦即，當為了促進公共福祉而有個人蒙受特別的損害時，共同體應(yīng)予以適當?shù)匮a償。社會補償?shù)慕o付則是由個別法律逐一規(guī)定，其著例為：戰(zhàn)爭犧牲補償、重大人身暴力犯罪犧牲者補償、預(yù)防注射損害補償以及服役損害補償?shù)取Ｉ鐣�補償?shù)呢斦�支持方式乃是由稅收支出�?br>
　　在此特別值得注意的則是所謂的「非真正意外保險」的給付類型。如前所述，基于保費繳交所取得之保險保障乃是屬于第一種分類類型（具有先行給付原因的社會給付），惟在社會補償?shù)念I(lǐng)域中則有一種特殊的給付類型：請求權(quán)人雖不具保險關(guān)系，也未繳保費，但其所受損害仍可請領(lǐng)意外保險給付。例如：意外現(xiàn)場中基于道義進行救助所受損失（如車禍現(xiàn)場救人）、因履行公益之無給職務(wù)而受損失，以及學(xué)童、學(xué)生乘坐校車所遭受之交通意外損失等。這些給付的原因明顯是基于共同體責任的考量，而非基于先行給付，因此其雖然是透過社會保險機構(gòu)為給付，惟其權(quán)利性質(zhì)的界定以及財政來源都取決于社會補償?shù)脑瓌t（意外保險人基于此原因之額外支出完全由國庫負擔）。

　　筆者所要藉此例強調(diào)的則是：在前曾提及德國社會給付的體系性分類乃是一種實質(zhì)的區(qū)分基準，各種給付類型均有其特定的給付依據(jù)及財務(wù)支付原則，并非所有在社會保險機構(gòu)下所支出的給付都屬于第一類型，此一誤解務(wù)必避免。而也只有正確地掌握此類型理念，才能了解為何在德國社會福利體制改革的討論上，所謂「外來給付」（Fremdleistung） 乃是重要課題之一。

　�。ㄈ�）社會救助以及其它社會性獎掖、促進措施

　　這種社會福利措施乃是國家單方面基于社會性考量所設(shè)置的給付，所需財源全數(shù)由稅收支出。其根本理念植基于社會平衡與社會連帶性思想，給付的種類、范圍委由立法裁量決定，在此立法者的社會政策衡量有相當大的發(fā)展空間。可想象的是，此給付系統(tǒng)所包含的給付形態(tài)、種類也必然十分龐雜，難以作出一體系性的整理。惟其中「社會救助」這種給付類型，具較清晰的輪廓與給付理念，同時也是各福利國家所共有的最廣泛、最原始的一種給付類型，因此本人擬首先對之加以說明。

　　1.社會救助

　　社會救助所指向的乃是保障人民生活的最低物質(zhì)基準。因為個人的尊嚴、自由發(fā)展等基本權(quán)利都必須以人的繼續(xù)生存為前提，個人若無法維續(xù)其生存，一切國家所提供的自由、安全保障都失去意義，因此，保障人民的最低生存基準，乃是國家無可回避的任務(wù)；而此國家任務(wù)的具體化即是提供社會救助。

　　所有德國境內(nèi)居民均為社會救助的給付權(quán)利人，因為社會救助乃是基于「人性尊嚴」的保障出發(fā)，因此國家不得在此為選擇性的給付。其次，社會救助世一種備位性給付，對于自身生存的維續(xù)，個人負有第一優(yōu)位責任，國家的救助給付目的是在于協(xié)助個人渡過急難時期、回到能夠自助的狀態(tài)，并非永久承擔供養(yǎng)人民的責任。因此，社會救助的請領(lǐng)必須滿足特定的「救助必要性」基準（典型：收入欠缺），而扶養(yǎng)義務(wù)人或其它的社會保障類型都必須優(yōu)先給付，社會救助只承擔最后的一道防線。

　　2.其它社會性獎掖、促進措施

　　如前所述，在此給付領(lǐng)域有無法窮盡的給付樣太，不易作一概觀式的說明。這種福利措施的創(chuàng)設(shè)主要系諸國家的社會政策的考量，在給付對象、方法、范圍的選擇上，立法者有相當大的裁量空間，這是與社會救助截然不同的一點。其不同于經(jīng)濟性獎掖、促進措施的特征在于其目標設(shè)定上：社會性獎掖、促進措施乃指向于社會弱勢的平衡及機會平等的促進。

　　重要的給付類型有：勞動促進措施（勞動市場規(guī)制、增加就業(yè)機會、職業(yè)教育等）、教育促進措施、家庭促進措施（子女養(yǎng)育津貼、扶養(yǎng)補償津貼等）、房屋津貼以及殘障津貼等。

　　伍、結(jié)語—檢討與借鏡

　　由以上分析可見，德國社會福利制度具有相當明確的分類基準以及與其相連結(jié)的制度建構(gòu)原則。這一套可理解、可掌握的社會福利制度也相當程度地提高了人民對其的接受與信賴。德國「社會國」目前的主要困境是在于財政基礎(chǔ)的規(guī)劃上，人口結(jié)構(gòu)老化、醫(yī)療費用高漲、高失業(yè)率、歐體之負債限制都使得此困境急速加劇。為此問題的解決無法只在財政領(lǐng)域?qū)で�，而是涉及「社會國重�?gòu)」的重大工程，從而需要高度的社會共識來進行改革。而在探索共識的過程中，尋求人民對變革的理解具有根本的重要性，明確的體系建構(gòu)在此也提供了相當?shù)闹�益�?br>
　　我國社會福利法治的建構(gòu)還在發(fā)展中的階段，在制度形成時，時�；�于選舉因素或「便宜性」的考量，作出只著眼于短期損益關(guān)系的政策決定，惟這種決策模式導(dǎo)致之人民對社會福利制度的不信賴與不接受，其損害是無法估計的。一套社會福利制度的運行，需要社會成員的認同與連帶感覺，當人民缺乏參與感，對所屬的風險共同體欠缺連帶感時，濫領(lǐng)給付則將成為不可避免的后果，整套社會福利制度也將無法繼續(xù)維持。依筆者淺見，臺灣未來的社會福利模式，由于尚無歷史的包袱，可有相當寬廣的選擇空間，惟無論選擇哪一種模式，制度理念的容易理解性與清晰性是為換取民眾認同的重要指針。德國社會福利法制在基礎(chǔ)理念與制度建構(gòu)上具有體系分明的優(yōu)點，個別給付的內(nèi)容是否適用于我國尚待后續(xù)討論，但要是能藉由此分類框架的提出，建立一法制分析比較討論的立足點，進而為更深一部討論作準備，本文寫作的目標也就達成。

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10