檢視我國立法準(zhǔn)備制度的構(gòu)成

檢視我國立法準(zhǔn)備制度的構(gòu)成 　　建立健全我國立法準(zhǔn)備制度的必要性

　　立法準(zhǔn)備制度是我國立法制度的重要組成部分，建立健全我國現(xiàn)階段的立法準(zhǔn)備制度有其現(xiàn)實(shí)的必要性。

　　協(xié)調(diào)立法與社會(huì)發(fā)展客觀規(guī)律之間的關(guān)系。立法準(zhǔn)備工作要解決的問題很多，如立法是否與社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律相符合、立法是否能夠滿足社會(huì)的規(guī)范需求、立法是不是滿足社會(huì)規(guī)范需求的最佳方式等，這些問題的解決就需要搞好科學(xué)的立法預(yù)見工作、科學(xué)的立法規(guī)劃工作、嚴(yán)密的立法論證工作等。立法預(yù)見的功能之一就是確保立法能最大限度地反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)，最大限度地反映社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，做到立法能真正與社會(huì)發(fā)展規(guī)律相符合、相一致。立法規(guī)劃是在科學(xué)立法預(yù)見的基礎(chǔ)上對(duì)立法的現(xiàn)實(shí)性、緊迫性、立法的順序、立法的規(guī)模、立法的速度等作一個(gè)整體的籌劃，既不能使主法滯后從而使立法不起任何作用，又不能使立法過于超前從而造成不必要的立法成本的損失。立法論證工作是在科學(xué)的立法預(yù)見、立法規(guī)劃的基礎(chǔ)上，具體地對(duì)立法的可行性、必要性進(jìn)行論述與證明，從而為立法機(jī)關(guān)進(jìn)行立法決策提供依據(jù)和參考。立法起草工作是在前三項(xiàng)工作的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，具有現(xiàn)實(shí)可行性、可操作性的法案的廢、改、立的過程。因此，做好立法準(zhǔn)備工作就是要協(xié)調(diào)立法與社會(huì)發(fā)展客觀規(guī)律之間的關(guān)系。

　　提高我國現(xiàn)階段的立法的質(zhì)量。我國很多學(xué)者認(rèn)為，當(dāng)前立法最迫切的問題是提高立法質(zhì)量。很多學(xué)者從立法運(yùn)行的實(shí)踐過程中去尋找原因，不可否認(rèn)，立法運(yùn)行中許多因素會(huì)影響立法質(zhì)量，如立法權(quán)力的配置、立法程序的安排、立法人員的素質(zhì)等，但筆者認(rèn)為，解決立法質(zhì)量問題首先要在源頭上把好關(guān)，即在立法準(zhǔn)備工作中注意一些影響立法質(zhì)量的因素�，F(xiàn)實(shí)中許多立法質(zhì)量問題的出現(xiàn)在于沒有進(jìn)行科學(xué)的立法預(yù)見工作、立法規(guī)劃工作以及立法論證工作。比如，立法不能真正反映社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律、立法不能真正體現(xiàn)人民群眾的意志、立法不具有現(xiàn)實(shí)的可操作性等等這些問題并不單純?cè)趩��?dòng)立法程序時(shí)就能解決得了的，大量的問題在立法運(yùn)行前就應(yīng)該給予科學(xué)的回答。建立健全我國的立法準(zhǔn)備制度，在某種程度上可以提高立法質(zhì)量。

　　提高我國現(xiàn)階段的立法效益。立法效益是立法收益與立法成本的比值，提高立法效益根本上有兩個(gè)方面的途徑，一是降低立法成本；二是提高立法收益。降低立法成本可在立法運(yùn)行程序上做文章，比如縮短立法周期，提高立法程序效率等等。然而筆者認(rèn)為在立法準(zhǔn)備工作上多下一點(diǎn)功夫，會(huì)事半功倍。比如，在進(jìn)行充分論證的基礎(chǔ)上，起草一部高質(zhì)量的法律草案，立法部門花在草案審議上的時(shí)間就少，可以大大節(jié)約立法成本。

　　立法發(fā)展的專業(yè)化分工�，F(xiàn)代立法的發(fā)展，要求立法制度本身進(jìn)行專業(yè)化的分工。很多國家在立法機(jī)關(guān)中設(shè)立一些專門的立法機(jī)構(gòu)，如立法規(guī)劃機(jī)構(gòu)、立法助理機(jī)構(gòu)等。這些專門機(jī)構(gòu)與制度的設(shè)立是立法本身發(fā)展專業(yè)化的必然要求。我國要建設(shè)社會(huì)主義法治國家，要提高現(xiàn)階段的立法質(zhì)量，也必須注重立法專業(yè)化發(fā)展的要求。在我國現(xiàn)階段建立立法準(zhǔn)備制度，設(shè)立一定的立法準(zhǔn)備機(jī)構(gòu)，配備與其相適應(yīng)的人員，專門從事立法準(zhǔn)備工作，如立法預(yù)測(cè)工作、立法規(guī)劃工作、立法論證工作甚至立法起草工作，有著現(xiàn)實(shí)的必要性。

　　建立健全我國立法準(zhǔn)備制度的構(gòu)想

　　我國目前尚未建立完善的立法準(zhǔn)備制度，這與我國要建設(shè)成為社會(huì)主義法治國家的目標(biāo)是不相適應(yīng)的，因此建立健全我國的立法準(zhǔn)備制度有現(xiàn)實(shí)的緊迫性。筆者在這里提出一些初步的設(shè)想。

　�。ㄒ唬┰O(shè)立一定的立法準(zhǔn)備的組織機(jī)構(gòu)及其人員編制。根據(jù)我國目前的立法權(quán)力的劃分情況，在各級(jí)立法機(jī)關(guān)都設(shè)立一個(gè)專門的立法準(zhǔn)備小組（或委員會(huì)）。在最高權(quán)力機(jī)關(guān)中，設(shè)立立法準(zhǔn)備小組，隸屬于法律委員會(huì)；在國務(wù)院設(shè)立立法準(zhǔn)備小組，隸屬于國務(wù)院法制局，或者成為一個(gè)司或處；在地方設(shè)有法律專門委員會(huì)的權(quán)力機(jī)關(guān)中，設(shè)立立法準(zhǔn)備小組隸屬于法律委員會(huì)；國務(wù)院各部委設(shè)立立法準(zhǔn)備小組，是各部委法制司、處的組成部分；地方政府立法主體設(shè)立立法準(zhǔn)備小組，屬于政府法制部門的組成部分。

　　人員編制視具體情況而定。一般人數(shù)規(guī)模不宜太大，中央立法主體中的立法準(zhǔn)備小組的人數(shù)在7一11人之間為宜，地方立法主體的立法準(zhǔn)備小組在5-7人之間較為合適。對(duì)于人員的組成，筆者認(rèn)為應(yīng)只設(shè)3-5名專職人員，其余皆為聘任的人員。這些受聘的人員主要是法學(xué)理論和各部門法的有關(guān)方面的法學(xué)家、其他各方面的科學(xué)家（如經(jīng)濟(jì)學(xué)家、社會(huì)學(xué)家、人口學(xué)家、預(yù)測(cè)學(xué)家、哲學(xué)家等）以及國家機(jī)關(guān)中同某個(gè)問題有關(guān)的實(shí)際工作人員。因?yàn)榱⒎��?zhǔn)備工作如立法預(yù)測(cè)、立法規(guī)劃、立法論證、立法法案的起草等等都是極其復(fù)雜而且科學(xué)性很強(qiáng)的工作，需求廣泛地吸收各方面的人員參加這一工作，可為將來立法做好準(zhǔn)備。

　　（二）立法準(zhǔn)備小組的工作任務(wù)和工作范圍。立法準(zhǔn)備小組的工作任務(wù)主要有四項(xiàng)。第一，進(jìn)行立法預(yù)測(cè)。所謂立法預(yù)測(cè)，就是運(yùn)用一定的方法和手段，對(duì)立法的發(fā)展趨勢(shì)和未來狀況進(jìn)行考察和測(cè)算。其基本任務(wù)和目的是獲得有關(guān)信息和資料，使立法建立在科學(xué)的基礎(chǔ)上，并發(fā)揮其最佳的社會(huì)效果。第二，進(jìn)行立法規(guī)劃工作。立法規(guī)劃是指有權(quán)的主體在自己的職權(quán)范圍內(nèi)，為達(dá)到一定的目的，按照一定的原則，通過一定的程序，運(yùn)用一定的技術(shù)所編制的準(zhǔn)備用以實(shí)施的關(guān)于立法工作的設(shè)想和部署。立法規(guī)劃的基本目的和任務(wù)就是對(duì)需要完成的立法項(xiàng)目作出安排和布置，分清重點(diǎn)與非重點(diǎn)、先后、主次等關(guān)系。第三，立法論證是指對(duì)立法規(guī)劃確定的立法項(xiàng)目進(jìn)行必要性與可行性的論述與證明。立法論證的主要任務(wù)和目的是確立立法的必要性以及可行性，為立法機(jī)關(guān)作出立法決策提供依據(jù)與參考。第四，有時(shí)候也進(jìn)行立法起草工作。通常一個(gè)國家法案的起草是由特定的國家機(jī)關(guān)來完成的，因?yàn)榱⒎��?zhǔn)備小組已經(jīng)對(duì)立法項(xiàng)目有非常清楚的了解，可能會(huì)接受國家立法機(jī)關(guān)的委托進(jìn)行法案起草工作。

　�。ㄈ�）工作的方式和方法。立法準(zhǔn)備小組收集信息、進(jìn)行立法預(yù)測(cè)、立法規(guī)劃以及立法論證工作時(shí)常用的方式和方法有：第一，座談會(huì)。立法準(zhǔn)備小組邀請(qǐng)有關(guān)方面的專家學(xué)者對(duì)立法預(yù)測(cè)、規(guī)劃以及論證中出現(xiàn)的問題進(jìn)行座談，發(fā)表意見；第二，書面征求意見。立法準(zhǔn)備小組在起草好立法預(yù)測(cè)報(bào)告、立法規(guī)劃報(bào)告或者立法論證報(bào)告以后，將其發(fā)送給有關(guān)國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位，請(qǐng)他們研究提出書面；第二，調(diào)查研究。立法準(zhǔn)備小組組織有關(guān)人員走出去聽取意見，尤其是到基層作調(diào)查，直接了解基層的情況和聽取基層的意見；第四，網(wǎng)絡(luò)搜集相關(guān)信息。這是現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)帶來的新方式。立法準(zhǔn)備小組可以從網(wǎng)絡(luò)搜集自己所需要的國內(nèi)外的相關(guān)信息，必要時(shí)在網(wǎng)上展開討論，也可以通過電子技術(shù)對(duì)信息進(jìn)行加工處理。第五，聽證會(huì)。立法準(zhǔn)備小組在起草立法預(yù)測(cè)報(bào)告、立法規(guī)劃報(bào)告以及立法論證報(bào)告時(shí)可以舉行聽證會(huì)，聽取相關(guān)意見。

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