關(guān)于地方人大立法審議機(jī)制的若干問(wèn)題

關(guān)于地方人大立法審議機(jī)制的若干問(wèn)題 　　依照法定程序?qū)徸h地方性法規(guī)案，是省級(jí)地方人大立法活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)，也是省級(jí)地方人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)。立法審議機(jī)制是否健全，直接關(guān)系到地方性法規(guī)的質(zhì)量，關(guān)系到省級(jí)人大常委會(huì)的工作效率和法定職責(zé)的履行。二十多年來(lái)，上海市人大常委會(huì)在實(shí)踐中不斷探索和健全立法審議機(jī)制，積累了一定的經(jīng)驗(yàn)�！吨腥A人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》）施行兩年來(lái)，市人大常委會(huì)依照該法的規(guī)定確立了統(tǒng)一審議機(jī)制，由市人大法制委員會(huì)根據(jù)常委會(huì)組成人員、有關(guān)專門委員會(huì)的審議意見和各方面的意見對(duì)法規(guī)草案進(jìn)行統(tǒng)一審議，對(duì)于進(jìn)一步提高常委會(huì)審議質(zhì)量發(fā)揮了積極作用。

　　現(xiàn)就近年來(lái)市人大立法審議機(jī)制形成的一些經(jīng)驗(yàn)和需要完善的方面，提出個(gè)人的粗淺意見如下：

　　繼續(xù)完善人大常委會(huì)的立法審議機(jī)制

　　1、關(guān)于法規(guī)案的審次把握。

　　根據(jù)《上海市制定地方性法規(guī)條例》第二十二條的規(guī)定，法規(guī)案一般實(shí)行常委會(huì)兩審表決制，某些內(nèi)容較為單一的法規(guī)案也可以一次審議后交付表決。在立法實(shí)踐中，這一原則規(guī)定尚需細(xì)化。一是常委會(huì)對(duì)某項(xiàng)法規(guī)案進(jìn)行初審，需要在常委會(huì)會(huì)議前確定其審次，以便安排會(huì)議議程、日程和準(zhǔn)備相應(yīng)的立法文件，而不能“視審議情況”再確定該法規(guī)案由本次會(huì)議表決還是交由下次會(huì)議表決。二是同為法規(guī)案，制定、修改或者廢止法規(guī)案的審議要求和實(shí)際工作量是很不相同的，在審次上宜作區(qū)別對(duì)待。此外，根據(jù)法規(guī)審議和修改的不同情況，常委會(huì)會(huì)議可以在本次審議后即進(jìn)行表決，也可以在本次審議后暫不表決，留出修改時(shí)間，交由下次常委會(huì)會(huì)議表決。

　　適當(dāng)?shù)卮_定某一法規(guī)案的審次，既關(guān)系到保證審議質(zhì)量，也關(guān)系到提高常委會(huì)的工作效率。審次的確定，一般可以由有關(guān)專門委員會(huì)在法規(guī)案的審議意見報(bào)告中提出建議，由法制委員會(huì)根據(jù)常委會(huì)的審議情況在審議結(jié)果報(bào)告中予以確認(rèn)，經(jīng)常委會(huì)主任會(huì)議討論決定。確定法規(guī)案審次的一般原則是：

　�。�1）新制定法規(guī)，一般實(shí)行兩審制。初次審議中意見較為一致的，可在二審后同次會(huì)議交付表決；審議后問(wèn)題多、修改量大的，宜在二審后下次會(huì)議交付表決。

　　采用簡(jiǎn)化體例“若干規(guī)定”的法規(guī)案，或者常委會(huì)就內(nèi)容單一的法律問(wèn)題作出決定，可以在一審后即交付表決。

　�。�2）修改法規(guī)案，采用修訂草案方式的，一般均實(shí)行兩審制；采用修正案草案方式的，審次視修改內(nèi)容的多少和難度而定。

　�。�3）廢止法規(guī)案，一般均可由常委會(huì)一次審議后即交付表決。審議中有爭(zhēng)議的，也可在一審后交付下次會(huì)議表決。

　　2、常委會(huì)審議方式和法規(guī)案審議時(shí)間的把握。

　　常委會(huì)審議法規(guī)案，采用大會(huì)審議和分組審議相結(jié)合的方式，是上海市人大常委會(huì)多年實(shí)踐形成的一項(xiàng)立法經(jīng)驗(yàn)，并已作為工作規(guī)范寫入《上海市制定地方性法規(guī)條例》（第二十三條）。大會(huì)審議的優(yōu)勢(shì)在于集思廣益，視野開闊，可以避免常委會(huì)組成人員個(gè)人認(rèn)識(shí)的局限性和片面性；分組審議的優(yōu)勢(shì)在于討論和交換意見比較充分，有助于提高審議的深度。經(jīng)過(guò)分組審議，由小組召集人在常委會(huì)大會(huì)審議時(shí)先作匯報(bào)交流，可以使常委會(huì)組成人員全面了解各組的審議意見，加以比較并作出正確的抉擇。但是，召集人的匯報(bào)發(fā)言并不能完全代替組內(nèi)其他委員的審議發(fā)言。組內(nèi)其他委員或者常委會(huì)組成人員可以對(duì)本組召集人的發(fā)言作補(bǔ)充和糾正，可以重申個(gè)人的不同意見，也可以發(fā)表新的意見。

　　有鑒于此，安排常委會(huì)會(huì)議日程時(shí)，必須給大會(huì)審議留出充裕的時(shí)間。不論是法規(guī)案初審中分組審議后的大會(huì)審議，還是法規(guī)案二審中的大會(huì)審議，單件法規(guī)的審議時(shí)間一般不宜少于2小時(shí)；有的涉及面廣、情況復(fù)雜、條文較多的法規(guī)草案，安排審議的時(shí)間宜更多些。如果在一個(gè)半天的會(huì)期中安排議題過(guò)多，勢(shì)必使委員們審議法規(guī)案言猶未盡，難以充分發(fā)表意見，影響法規(guī)案的審議質(zhì)量。此外，同常委會(huì)大會(huì)審議法規(guī)案一樣，分組審議法規(guī)案也應(yīng)當(dāng)安排充分的審議時(shí)間，不宜在分組審議法規(guī)案時(shí)過(guò)多地穿插安排其他議題。

　　3、努力形成常委會(huì)審議的辯論機(jī)制。

　　常委會(huì)組成人員對(duì)法規(guī)草案或者草案修改稿發(fā)表審議意見，不僅要指出條文中存在的問(wèn)題和不足，而且要提出不同的修改方案，或者調(diào)整章節(jié)結(jié)構(gòu)的具體建議，以供常委會(huì)進(jìn)行比較，作出選擇。要倡導(dǎo)在常委會(huì)審議中發(fā)表不同的觀點(diǎn)、意見和修改方案，倡導(dǎo)開展辯論，通過(guò)辯論找到最佳方案，為會(huì)后的條文具體修改工作指明方向。常委會(huì)組成人員以個(gè)人名義發(fā)表審議意見，是其法定權(quán)利，應(yīng)不受限制和約束。某一專門委員會(huì)或者工作委員會(huì)的不同成員可以發(fā)表不同的意見；對(duì)專門委員會(huì)向常委會(huì)所作的審議意見報(bào)告、審議結(jié)果報(bào)告和修改情況報(bào)告，持有保留意見的該委員會(huì)成員也可以在會(huì)上發(fā)表個(gè)人的不同意見。分組審議后召集人向全體會(huì)議匯報(bào)審議情況，既要介紹一致的意見，也要介紹不同意見的爭(zhēng)論�？傊�，要倡導(dǎo)和支持常委會(huì)審議中不同意見的爭(zhēng)辯，并在較多委員發(fā)表意見的基礎(chǔ)上，由主持人及時(shí)作出歸納，形成常委會(huì)的審議意見。這是保證審議質(zhì)量、體現(xiàn)立法民主的重要機(jī)制。

　　4、努力形成常委會(huì)審議的單項(xiàng)表決機(jī)制。

　　表決，是常委會(huì)經(jīng)過(guò)審議作出選擇、表達(dá)意志的重要方式。在立法審議中，除了審議結(jié)束時(shí)對(duì)法規(guī)案通過(guò)與否需要付表決外，在審議過(guò)程中還應(yīng)當(dāng)適時(shí)啟動(dòng)單項(xiàng)表決機(jī)制。即對(duì)某一具體問(wèn)題或者方案進(jìn)行單項(xiàng)表決，以準(zhǔn)確表達(dá)常委會(huì)組成人員的個(gè)人意志并體現(xiàn)多數(shù)人的真實(shí)意向，從而避免對(duì)法規(guī)案作一攬子總體表決的局限性。常委會(huì)審議中出現(xiàn)如下情況時(shí)，一般可以考慮啟動(dòng)單項(xiàng)表決：

　�。�1）常委會(huì)初次審議法規(guī)案，對(duì)該法規(guī)的立法必要性產(chǎn)生分歧，需要決斷是繼續(xù)審議還是擱置審議時(shí)；

　�。�2）常委會(huì)審議中對(duì)法規(guī)草案中某一條（款）的設(shè)置產(chǎn)生爭(zhēng)議，需要決斷是刪除還是保留該條（款）時(shí)；

　　（3）常委會(huì)審議中對(duì)某一條款的修改方案產(chǎn)生分歧，需要對(duì)不同的方案作出抉擇時(shí)；

　�。�4）常委會(huì)審議中對(duì)法規(guī)草案使用的名稱、適用范圍和調(diào)整對(duì)象等立法要素的表述產(chǎn)生分歧，需要對(duì)是否修改、如何修改作出抉擇時(shí)。

　　審議期間單項(xiàng)表決的啟動(dòng)，可由常委會(huì)會(huì)議主持人同常委會(huì)其他負(fù)責(zé)人即時(shí)商議后決定。這種表決方式的啟動(dòng)具有隨機(jī)性，要由常委會(huì)會(huì)議的主持人根據(jù)審議的實(shí)際進(jìn)程，審時(shí)度勢(shì)及時(shí)作出判斷。這就要求主持人不能拘泥于工作部門事先準(zhǔn)備的會(huì)議主持稿。因?yàn)檫@種表決不可能進(jìn)入預(yù)定的會(huì)議議程，無(wú)法事先作出安排。

　　5、常委會(huì)分組審議法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)規(guī)范化。

　　人大常委會(huì)依法審議議案，通常有大會(huì)審議和分組審議兩種方式。由于常委會(huì)組成人員人數(shù)較多，常委會(huì)全體會(huì)議即大會(huì)審議單項(xiàng)議題的時(shí)間十分有限，因此不可能讓太多的組成人員在全體會(huì)議上得到審議發(fā)言的機(jī)會(huì)，需要通過(guò)分組會(huì)議的方式，使更多的組成人員有機(jī)會(huì)發(fā)表意見。尤其是審議法規(guī)草案，組成人員發(fā)表意見往往比較熱烈，全體會(huì)議發(fā)言和分組會(huì)議發(fā)言兩種審議方式互為補(bǔ)充，很有必要。但是，目前分組審議的重要意義和法律地位尚未引起足夠的重視，分組審議的基本要求和程序、規(guī)則，在早年制定的《上海市人大常委會(huì)議事規(guī)則》和新制定的《上海市制定地方性法規(guī)條例》這兩件法規(guī)中都未作出具體規(guī)范。同全體會(huì)議審議相比，分組審議往往顯得松散。其主要表現(xiàn)，一是出席率難以保證。全體會(huì)議審議時(shí)因有插卡考勤的制約，且必須符合法定人數(shù)方能開會(huì)，常委會(huì)組成人員一般不會(huì)輕易缺席，即便不能到會(huì)也能自覺(jué)履行請(qǐng)假手續(xù)。分組審議就不同了，因?yàn)闆](méi)有設(shè)置考勤程序，一些委員尤其是非駐會(huì)委員，往往一到分組審議便請(qǐng)假去處理其他公務(wù)。此外，常委會(huì)會(huì)議期間如有法規(guī)案要交付本次會(huì)議表決時(shí)，有關(guān)專門委員會(huì)和法工委的成員往往會(huì)在分組審議時(shí)另行開會(huì)、修改有關(guān)文件；常委會(huì)會(huì)議期間的主任會(huì)議也時(shí)常安排在分組審議的后半段同步進(jìn)行。這些都影響了分組審議的出席率和審議效果。二是審議發(fā)言的規(guī)則不明確。有的委員發(fā)言未能緊扣議題，有的委員發(fā)言過(guò)于拖沓，耗時(shí)過(guò)多，有的委員甚至?xí)�穿插一些題外話。因無(wú)明確的規(guī)則制約，召集人主持會(huì)議頗為不易。因此，分組審議有時(shí)較難形成集中統(tǒng)一的意見，審議的質(zhì)量和效率均低于全體會(huì)議。應(yīng)當(dāng)通過(guò)修訂常委會(huì)議事規(guī)則，對(duì)分組審議作出明確規(guī)范，使分組審議同大會(huì)審議具有同等的嚴(yán)密程序和法律地位，成為常委會(huì)集體行使審議權(quán)的重要途徑。

　　6、進(jìn)一步提高常委會(huì)審議的公開性和透明度。

　　本屆市人大常委會(huì)在發(fā)揚(yáng)立法民主、提高立法透明度方面有許多積極的舉措，例如將常委會(huì)年度立法計(jì)劃印發(fā)全體市人大代表，鼓勵(lì)代表參與相關(guān)項(xiàng)目的立法活動(dòng)；分期分批邀請(qǐng)市人大代表列席常委會(huì)會(huì)議；市人大有關(guān)委員會(huì)就立法項(xiàng)目接受新聞媒體的采訪，以加大對(duì)人大立法活動(dòng)的報(bào)道深度，等等。但是，從總體而言，全社會(huì)對(duì)本市地方立法的進(jìn)程了解甚少，對(duì)市人大常委會(huì)的法定職能和工作機(jī)制了解甚少，對(duì)每一件地方性法規(guī)的制定過(guò)程特別是常委會(huì)審議中的決斷情況了解甚少。這也是市民對(duì)現(xiàn)行法規(guī)知曉度低，某些法規(guī)實(shí)施效果不理想的一個(gè)重要原因�，F(xiàn)在新聞媒體對(duì)市人大常委會(huì)就重大事項(xiàng)作出決定、審議通過(guò)法規(guī)的報(bào)道，是以報(bào)紙上的會(huì)議新聞為主，極少對(duì)一次常委會(huì)會(huì)議審議某一議題作全程報(bào)道。電臺(tái)、電視臺(tái)的報(bào)道也是以會(huì)議的片斷和結(jié)果為主，報(bào)告常委會(huì)組成人員的審議發(fā)言，或者是聞其聲而不見其人（電臺(tái)廣播）；或者是見其人而不聞其聲（電視新聞），使社會(huì)公眾難以對(duì)立法審議有直接的感受。隨著政務(wù)公開的不斷推進(jìn)，政府工作的透明度日益提高，人大常委會(huì)的工作尤其是立法工作的透明度也應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步提高。凡是同市民切身利益相關(guān)的法規(guī)案的審議，可以嘗試由電視臺(tái)作實(shí)況轉(zhuǎn)播，使常委會(huì)委員們反映民心、集中民智、聲情并茂的審議發(fā)言直接同市民見面。此舉不但可以使市民對(duì)法規(guī)產(chǎn)生親近感，知法、懂法從而自覺(jué)守法、護(hù)法，而且可以體現(xiàn)人大代表和市民對(duì)市人大常委會(huì)工作的監(jiān)督，有助于增強(qiáng)常委會(huì)組成人員的責(zé)任感，提高常委會(huì)的立法審議質(zhì)量。

　　進(jìn)一步完善人大法制委員會(huì)的統(tǒng)一審議機(jī)制

　　1、關(guān)于統(tǒng)一審議的內(nèi)涵和性質(zhì)。

　　2000年3月九屆全國(guó)人大第三次會(huì)議審議通過(guò)的《立法法》，把多年來(lái)行之有效的全國(guó)人大法律委員會(huì)對(duì)法律草案進(jìn)行統(tǒng)一審議的機(jī)制，引入地方立法程序�！读⒎ǚā返诹�十八條二款作出的原則規(guī)定是：“地方性法規(guī)草案由負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的機(jī)構(gòu)提出審議結(jié)果的報(bào)告和草案修改稿�！比珖�(guó)人大常委會(huì)辦公廳據(jù)此作出相應(yīng)規(guī)定，確定省級(jí)人大設(shè)立負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的專門委員會(huì)，定名為法制委員會(huì)。

　　根據(jù)本市兩年來(lái)的立法實(shí)踐，我們對(duì)統(tǒng)一審議的內(nèi)涵和性質(zhì)的認(rèn)識(shí)逐步深化，從而在把握統(tǒng)一審議機(jī)制方面積累了初步經(jīng)驗(yàn)。這一認(rèn)識(shí)的基本點(diǎn)是：

　　（1）法制委員會(huì)是適應(yīng)地方立法統(tǒng)一審議機(jī)制的需要應(yīng)運(yùn)而生的，其所擔(dān)負(fù)的立法審議的職責(zé)決定了其作為人大專門委員會(huì)的法律地位。

　　（2）在現(xiàn)階段，法制委員會(huì)的主要職責(zé)應(yīng)是對(duì)法規(guī)案實(shí)行統(tǒng)一審議；為了集中全力履行這一重要職責(zé)，目前不宜要求其承擔(dān)一般專門委員會(huì)具有的其他職能，例如直接組織起草法規(guī)、對(duì)法律法規(guī)實(shí)施情況組織執(zhí)法檢查等。

　　（3）法制委員會(huì)進(jìn)行統(tǒng)一審議，是綜合各方面的意見，進(jìn)行分析、比較、論證后形成集體審議意見。常委會(huì)對(duì)法規(guī)草案的初步審議是法制委員會(huì)統(tǒng)一審議的基礎(chǔ)；法規(guī)案起草部門的意見、人大有關(guān)專門委員會(huì)的審議意見報(bào)告，以及立法聽證會(huì)上提出的意見，都是法制委員會(huì)統(tǒng)一審議的對(duì)象和要素。但只有在常委會(huì)對(duì)法規(guī)案進(jìn)行初審后，統(tǒng)一審議的進(jìn)程才能啟動(dòng)。

　�。�4）統(tǒng)一審議是為常委會(huì)在初步審議的基礎(chǔ)上對(duì)法規(guī)草案作深入審議服務(wù)的，統(tǒng)一審議的成果是形成法規(guī)草案修改稿、表決稿和審議結(jié)果報(bào)告、修改情況報(bào)告，為常委會(huì)的深入審議提供抉擇依據(jù)和方案。

　　2、法工委在統(tǒng)一審議機(jī)制中的地位和作用。

　　法工委作為人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，有其相對(duì)獨(dú)立的職能。一是受主任會(huì)議委托或者協(xié)助其他專門委員會(huì)起草、修改法規(guī)案；二是配合法制委做好統(tǒng)一審議工作；三是承擔(dān)常委會(huì)的法制綜合工作，例如編制立法計(jì)劃和規(guī)劃、核查政府規(guī)章和規(guī)范性文件、研究有關(guān)法律問(wèn)題和立法技術(shù)規(guī)范、答復(fù)同法規(guī)執(zhí)行相關(guān)的詢問(wèn)等。但是在統(tǒng)一審議的過(guò)程中，法工委又是法制委的工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)法規(guī)條文的具體修改和起草有關(guān)立法文件，即負(fù)責(zé)把法制委形成的統(tǒng)一審議意見書面化、文字化，形成提請(qǐng)常委會(huì)審議的文件。為了承擔(dān)起這一職責(zé)，法工委需要參加法規(guī)起草的前期工作即提前介入，了解法規(guī)起草的背景和全過(guò)程，參與或者自主組織必要的立法調(diào)研，并把有關(guān)情況及時(shí)報(bào)告法制委。法制委員會(huì)的個(gè)別成員必要時(shí)也可以參與上述活動(dòng)，但是作為一級(jí)機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)和工作方式是舉行會(huì)議并發(fā)表審議意見，一般并不需要也無(wú)必要獨(dú)立和直接進(jìn)行基礎(chǔ)性的調(diào)研論證工作，以免同法工委和有關(guān)專門委員會(huì)的立法前期工作交叉重復(fù)，影響工作效率。

　　3、法制委員會(huì)履行統(tǒng)一審議職能的基本做法。

　　《上海市制定地方性法規(guī)條例》第二十四條對(duì)統(tǒng)一審議的具體要求是：“地方性法規(guī)案經(jīng)常務(wù)委員會(huì)會(huì)議第一次審議后，由法制委員會(huì)根據(jù)常務(wù)委員會(huì)組成人員、有關(guān)的專門委員會(huì)的審議意見和各方面提出的意見進(jìn)行統(tǒng)一審議，提出審議結(jié)果報(bào)告和法規(guī)草案修改稿”：“法制委員會(huì)審議地方性法規(guī)案時(shí)，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)有關(guān)的專門委員會(huì)的成員列席會(huì)議”。上海市人大法制委員會(huì)一年多來(lái)在地方立法中認(rèn)真實(shí)踐了上述要求，在貫徹《立法法》規(guī)定的統(tǒng)一審議原則方面形成了一套基本做法，其要點(diǎn)是：

　�。�1）法制委員會(huì)建立立法項(xiàng)目的委員分工聯(lián)系負(fù)責(zé)制。每一項(xiàng)計(jì)劃立法項(xiàng)目都有一名委員領(lǐng)銜分管，做到任務(wù)明確，責(zé)任到人，形成項(xiàng)目負(fù)責(zé)制。

　�。�2）發(fā)揚(yáng)立法民主，充分聽取各方面的意見。常委會(huì)一審后由法工委將法規(guī)草案印發(fā)各區(qū)縣人大常委會(huì)、部分市人大代表及有關(guān)社會(huì)團(tuán)體征求意見；由法工委負(fù)責(zé)對(duì)常委會(huì)的一審意見作匯總整理，形成書面材料作為法制委員會(huì)統(tǒng)一審議的基礎(chǔ)；法制委員會(huì)的分管委員和法工委工作班子一道，就一審中的熱點(diǎn)問(wèn)題召開座談會(huì)或進(jìn)行調(diào)研，聽取政府有關(guān)部門和有關(guān)專門委員的意見并進(jìn)行分析，形成法規(guī)草案修改的初步方案供法制委員會(huì)審議、研究。

　�。�3）對(duì)于常委會(huì)一審中有爭(zhēng)議、一時(shí)難以定奪的問(wèn)題，在統(tǒng)一審議之前可以先舉行立法聽證會(huì)，形成立法聽證報(bào)告作為統(tǒng)一審議的重要依據(jù)，并印送常委會(huì)組成人員。

　�。�4）常委會(huì)二審之前，由法制委員會(huì)主任委員主持委員會(huì)全體會(huì)議，對(duì)法工委綜合各方意見形成的法規(guī)草案修改建議稿逐條進(jìn)行審議，讀稿時(shí)由法工委分管領(lǐng)導(dǎo)逐一說(shuō)明對(duì)主要審議意見采納與否的方案和理由。出現(xiàn)不同意見時(shí)，實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則。邀請(qǐng)有關(guān)專門委員會(huì)的負(fù)責(zé)同志、市政府法制辦負(fù)責(zé)人和起草部門、行政主管部門有關(guān)同志列席法制委員會(huì)的統(tǒng)一審議會(huì)議，參與研究和討論。

　　常委會(huì)二審以后，仍由法工委綜合各方意見后形成法規(guī)草案表決稿，法制委員會(huì)全體會(huì)議對(duì)其中重點(diǎn)修改的條文有針對(duì)性地進(jìn)行統(tǒng)一審議。

　　4、統(tǒng)一審議尚需改進(jìn)和完善的幾個(gè)環(huán)節(jié)。

　　由于省級(jí)地方人大的立法機(jī)制和全國(guó)人大的立法機(jī)制有所不同，特別是省級(jí)地方人大負(fù)責(zé)統(tǒng)一審議的機(jī)構(gòu)法制委員會(huì)和常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)的成員組成同全國(guó)人大有較大差異，地方立法的統(tǒng)一審議不宜完全照搬全國(guó)人大的做法，而應(yīng)在遵循統(tǒng)一審議基本原則和要求的前提下，在實(shí)踐中探索，因地制宜，逐步形成各具特色的統(tǒng)一審議機(jī)制。從上海市人大常委會(huì)的立法實(shí)踐看，統(tǒng)一審議尚有以下環(huán)節(jié)需要統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，加以改進(jìn)和完善。

　　（1）有關(guān)專門委員會(huì)對(duì)法規(guī)案的初步審議和法制委員會(huì)的統(tǒng)一審議應(yīng)當(dāng)各有側(cè)重，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)。對(duì)法規(guī)草案的初步審議，主要是分析該項(xiàng)目的立法必要性和可行性，審查法規(guī)草案的合法性、同相關(guān)法規(guī)的銜接性，以及對(duì)法規(guī)草案中存在的主要問(wèn)題提出意見和修改建議。審議意見報(bào)告的作用是協(xié)助常委會(huì)會(huì)議抓住審議要點(diǎn)，對(duì)常委會(huì)審議具有提示、導(dǎo)向作用。對(duì)法規(guī)草案的統(tǒng)一審議，主要是在綜合分析各方意見的基礎(chǔ)上，確認(rèn)法規(guī)內(nèi)容的合法性，對(duì)常委會(huì)一審提出的各種意見作出選擇并說(shuō)明取舍的理由，提出條文的具體修改方案。對(duì)于一審中爭(zhēng)議較大的條款，可以提出不同的修改方案供常委會(huì)選擇。法制委員會(huì)的審議結(jié)果報(bào)告和修改情況報(bào)告主要是協(xié)助常委會(huì)作出修改抉擇，不需要重復(fù)陳述審議意見報(bào)告中已予說(shuō)明的立法必要性等內(nèi)容。

　�。�2）法制委員會(huì)的統(tǒng)一審議是基于常委會(huì)的全體會(huì)議審議和分組審議，常委會(huì)是審議的主體，審議結(jié)果報(bào)告中的修改說(shuō)明應(yīng)當(dāng)圍繞常委會(huì)帶有代表性、傾向性的集體審議意見，說(shuō)明采納或者不采納的理由。但是對(duì)于常委會(huì)組成人員的個(gè)別審議發(fā)言宜作分析、梳理，作出不同的處理。對(duì)于有實(shí)質(zhì)性內(nèi)容、可能具有代表性的重要意見作出分析判斷；對(duì)于個(gè)別組成人員提出的純屬技術(shù)性、文字性的意見，則不需要在審議結(jié)果報(bào)告中一一應(yīng)答；對(duì)于不具有代表性的、不擬采納的個(gè)別意見，可以通過(guò)會(huì)外個(gè)別交換意見的方式進(jìn)行溝通，一般不需要在報(bào)告中一一列舉陳述。審議結(jié)果報(bào)告的結(jié)構(gòu)和表述方式，宜根據(jù)實(shí)際情況靈活掌握，既可以依照法規(guī)條序逐條陳述，也可以按審議意見的內(nèi)容適當(dāng)歸納成若干問(wèn)題分別表述。總之，審議結(jié)果報(bào)告應(yīng)當(dāng)抓住要點(diǎn)、言簡(jiǎn)意賅、表意到位、順暢明了，避免繁瑣和冗長(zhǎng)。

　　（3）法制委員會(huì)的審議結(jié)果報(bào)告和修改情況說(shuō)明，都是反映常委會(huì)審議意見的重要的立法文件，既是常委會(huì)也是法制委員會(huì)集體智慧的結(jié)晶，應(yīng)當(dāng)列為常委會(huì)的審議內(nèi)容之一。因此，同法規(guī)草案的修改稿、表決稿一樣，這兩項(xiàng)文件經(jīng)法工委起草后，應(yīng)當(dāng)在法制委員會(huì)的全體會(huì)議上進(jìn)行討論，會(huì)后經(jīng)法工委按討論意見修改后由法制委負(fù)責(zé)人審簽。

　　（4）為了提高統(tǒng)一審議的質(zhì)量和效率，法制委員會(huì)的統(tǒng)一審議應(yīng)當(dāng)抓住重點(diǎn)問(wèn)題、有爭(zhēng)議的重點(diǎn)條款進(jìn)行，防止平均使用力量、一般化的“過(guò)堂”；應(yīng)當(dāng)著重于合法性、協(xié)調(diào)性方面的把關(guān)，不拘泥于表述技巧和文字性爭(zhēng)論。凡屬文字性、技術(shù)性的問(wèn)題，只需在審議中指出而不必展開討論，可以授權(quán)法工委在會(huì)后統(tǒng)一修改。此外，提請(qǐng)統(tǒng)一審議的法規(guī)草案修改稿和有關(guān)說(shuō)明文件，宜在開會(huì)前二至三天印送各位委員，以便委員們有時(shí)間事先審閱，作好審議準(zhǔn)備。

　�。�5）統(tǒng)一審議是法制委員會(huì)的集體審議，不是法制委員會(huì)成員的個(gè)人行為。因此，充分發(fā)揮法制委員會(huì)的集體智慧，是確保統(tǒng)一審議質(zhì)量的關(guān)鍵之一。法規(guī)案的個(gè)人分工聯(lián)系負(fù)責(zé)制，要同委員會(huì)成員的集體研討結(jié)合起來(lái)，防止因分兵把關(guān)，各顧一頭而忽略集體研討。在法制委員會(huì)開會(huì)正式進(jìn)行統(tǒng)一審議之前，對(duì)于單件法規(guī)中存在的突出問(wèn)題，對(duì)于具有代表性、普遍性的法理問(wèn)題，對(duì)于分歧較大的法規(guī)案的具體修改方案問(wèn)題，法制委員會(huì)負(fù)責(zé)人都可以先行召集專題會(huì)議進(jìn)行集體研討，做到委員之間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，各抒己見，為統(tǒng)一審議奠定基礎(chǔ)。

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