探究專職代表制

探究專職代表制 　　——實(shí)行專職代表制，使人大代表成為一種代表人民行使權(quán)力的固定職業(yè)，將有助于改善目前人大選舉“走過場”，監(jiān)督“不到位”的現(xiàn)狀。；

　　——實(shí)行專職代表制，雖然對發(fā)展和完善人大制度大有裨益，但它是一個漸進(jìn)的過程，不可能一蹴而就。

　　人大代表是各級人民代表大會的組成人員，代表工作是人大工作的基礎(chǔ)。近些年來，隨著我國社會主義民主政治進(jìn)程的不斷推進(jìn)，各級各部門和人民群眾支持代表工作的社會氛圍越來越強(qiáng)，人大代表依法履行職務(wù)的積極性越來越高，人們對人大代表的地位和作用認(rèn)識也越來越深刻。今年是代表法實(shí)施十周年，一些學(xué)者在探討如何加強(qiáng)代表工作時，相繼提出了代表專職化的觀點(diǎn)。那么，專職代表制是一個什么概念？

　　專職代表制作為代表制的一種主要類型，是在代表制產(chǎn)生并發(fā)展到一定階段后出現(xiàn)的。18世紀(jì)，隨著資產(chǎn)階級革命在全世界范圍內(nèi)取得勝利，代議制成為國家權(quán)力實(shí)現(xiàn)的主要形式，代表制被各國廣泛采用，專職代表制也隨之誕生。1689年英國“光榮革命”勝利后，英國議會由封建等級代表會議、英王的咨政機(jī)構(gòu)，變成了國家政治制度的重要組成部分，議會的性質(zhì)和代表的構(gòu)成發(fā)生了根本性的變化。為了保證議員的工作時間以及解決由于部分下院議員在政府中擔(dān)任公職造成的政治機(jī)構(gòu)內(nèi)部的矛盾，18世紀(jì)初，英國議會特別對下院議員兼任行政官職作了限制。這可以說是專職代表制的肇始。后來隨著代議制度在大多數(shù)資本主義國家的建立，專職代表制也為各國所采用。當(dāng)代，由于社會、經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，議會（國會）的職能趨向復(fù)雜化和專業(yè)化，專職代表制更為大多數(shù)實(shí)行代議制的資本主義國家廣泛采用，而且專職的規(guī)定更加趨向嚴(yán)格。他們幾乎都用憲法和專門的法律規(guī)定：議員或代表在當(dāng)選期間不得擔(dān)任其他公職，甚至企業(yè)的職務(wù)。

　　過去有一種觀點(diǎn)認(rèn)為：專職代表制是資本主義議會的“專利”，社會主義代議制只能采用兼職代表制，甚至將代表兼職還是專職作為區(qū)分社會主義代議制民主與資本主義議會民主的一個重要標(biāo)準(zhǔn)。

　　我認(rèn)為這種觀點(diǎn)是片面和無根據(jù)的。實(shí)際上專職代表制和兼職代表制只不過是代表制的兩個不同的類型，并不是區(qū)分民主的根本所在。

　　與資本主義國家不同，社會主義國家采用的是議行合一的民主政治制度，雖然這種制度與資本主義國家三權(quán)分立制下的議會制度有著本質(zhì)的不同，但有一點(diǎn)是相似的，即都采用代議制來行使國家權(quán)力。馬克思、恩格斯和列寧等無產(chǎn)階級革命家在探索建立新型無產(chǎn)階級政權(quán)的過程中，均對議會民主制度的虛偽性進(jìn)行了無情的批判，但對議會制下的民主實(shí)現(xiàn)方式-代表制則都予以了肯定并加以吸收。無產(chǎn)階級政權(quán)廢除議會制并不是不要代議制和代表制，而是要改變其虛偽的本質(zhì)。專職代表制是代表制發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。既然社會主義國家也實(shí)行代表制，那么它也應(yīng)是社會主義代表制不可缺少的一種類型。實(shí)際上世界上第一個無產(chǎn)階級政權(quán)-巴黎公社還作出了“公社委員不得兼任其他任何有報(bào)酬的職務(wù)，即使兼職也不得兼薪”的規(guī)定。

　　我國的人民代表大會制主要采用兼職代表制，但并沒有完全排除專職代表制，各級人大常委會的組成人員中有相當(dāng)多的委員是專職的，而且許多地方專職委員的比例還在擴(kuò)大。

　　是的。我國的人民代表制，是在以毛澤東為首的中國共產(chǎn)黨人，在創(chuàng)建人民政權(quán)的過程中，根據(jù)馬列主義有關(guān)人民代表制的理論建立起來。而且，專職代表制在它建立之初便出現(xiàn)。1954年全國人大就設(shè)立了由79人組成的常委會，并由憲法規(guī)定：人大常委會組成人員不得擔(dān)任國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)。這一措施使人大常委會組成人員趨向?qū)Ｂ毣�。隨著我國人大制度的發(fā)展，專職代表制的范圍也有所擴(kuò)大。1979年6月，五屆全國人大二次會議對憲法、地方組織法進(jìn)行修改后，縣級以上地方各級人大常委會陸續(xù)建立，同時新的憲法也規(guī)定了各級人大常委會組成人員不得擔(dān)任司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)。專職代表制得到了進(jìn)一步的發(fā)展。但目前我國專職代表制僅限于人大常委會組成人員，其下轄的人大各專門委員會也含有一定專職的性質(zhì)，而占代表總額大多數(shù)的人大代表仍采用兼職的形式。

　　我國人大制度自80年代來，不斷得到完善和發(fā)展，尤其是近幾年，其立法、監(jiān)督功能得到了較為充分的發(fā)揮，在國家政治生活中的作用不斷增強(qiáng)，但仍面臨著不少問題，代表作用如何得到充分發(fā)揮還需要在實(shí)踐中不斷探索。你為何認(rèn)為全面推行專職代表制是解決這些問題的一個有效途徑？ �鳃�

　　我認(rèn)為，全面推行專職代表制可改變當(dāng)前由于利益動機(jī)的缺位，造成人大代表選舉一定程度上流于形式的現(xiàn)狀。從政治學(xué)的角度來分析，只有主動型的參與動機(jī)才能夠真正發(fā)揮政治體制的潛力，有利于民主政治的普遍形成。而利益動機(jī)可以說是主動型動機(jī)的最重要的一種。我國人大代表選舉的過程中缺乏的恰恰就是利益動機(jī)。從選民的角度來看，由于通過選舉產(chǎn)生的代表在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮的作用有限，對他們產(chǎn)生的效益不明顯，不能達(dá)到其預(yù)期效果，所以大部分選民對其關(guān)注程度不高。事實(shí)上，作為選民的工人往往更關(guān)注其企業(yè)負(fù)責(zé)人的選舉，農(nóng)民則更重視村委會主任的選舉。從候選人的角度來看，由于人大代表是兼職性的工作，某種意義甚至帶有“榮譽(yù)”色彩，候選人本身對選舉的態(tài)度也不熱情，有的更是被指派參加選舉。

　　推行專職代表制，一方面使人大代表成為一種代表人民行使權(quán)力的固定職業(yè)，其任期內(nèi)的惟一身份就是代表選民行使權(quán)力，必然會大大增加選民和候選人對人大代表的關(guān)注程度，選民不可能再以一種冷漠態(tài)度對待選舉，將用審慎的態(tài)度投出自己神圣的一票；而另一方面，對候選人來說，由于自己的能否當(dāng)選，將決定其以后的職業(yè)和政治命運(yùn)，他們將會全力投入到選舉中，密切聯(lián)系選民，爭取選民的支持。這種政治參與的利益動機(jī)的普遍形成會使人大選舉擺脫走過場、流于形式的現(xiàn)狀。

　　我國人民代表大會制自1954年建立以來，經(jīng)過不斷的完善和發(fā)展，組織結(jié)構(gòu)已日趨成熟，但仍然存在一些不足。如會期過短、代表知政渠道不通暢、閉會期間開展活動困難等問題，推行專職代表制也許有利于克服這些不足。

　　的確如此。全面推行專職代表制有利于克服人大制度自身組織結(jié)構(gòu)的一些不足，使代表身份實(shí)質(zhì)化。

　　綜合分析我國人大制度自身組織結(jié)構(gòu)，主要有三個方面的不足。一是會期過短。與世界各國議會會期相比，我國全國人大可以說是會期最短的。美國國會會期是12個月（兩年內(nèi)），日本國會是150天（1年內(nèi)），英國議會是7個月（1年內(nèi)），德國國會是25周（1年內(nèi)），印度國會每年也不少于4個月。而我國全國人大，一般每年舉行一次會議，每次15天左右，全國人大常委會會議一般每年舉行6次，每次4天左右，全年加在一起也不到40天，而省、市、縣人大會議會期則更短。由于會期短，加上代表又大多來自生產(chǎn)、工作一線，有的對法律案或決議案中的概念還未來得及理解，就要投票表決，不說盲目，至少也是相當(dāng)草率的。要讓人大會議能充裕、審慎、科學(xué)地討論決定問題，其中措施之一就是要延長會期，但我們的代表大多是兼職的，這又決定了人大不能開太長的會。

　　二是代表數(shù)量過多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國地方各級人大代表320多萬人，其中全國人大代表近3000人，這一數(shù)字是世界各國議員數(shù)字的數(shù)倍以上。代表過多給會議組織工作帶來了難題。最突出的是，由于代表多，用全體會議審議議案，代表根本不可能充分發(fā)表意見。按現(xiàn)行的會期，大多數(shù)代表均沒有發(fā)言機(jī)會，因此只能采取代表團(tuán)和小組會議的形式來審議議案。這樣雖然解決了發(fā)言時間問題，但不便代表廣泛、直接地交流。一些決策也就是在這種情況下通過的。

　　三是過分強(qiáng)調(diào)代表的各種結(jié)構(gòu)的比例。我國人大代表的選舉過程中，注重各種代表的結(jié)構(gòu)比例，如少數(shù)民族代表的比例，女性代表的比例，一線工人代表的比例等等。有時為了達(dá)到比例，全國人大還“戴帽‘’下達(dá)指標(biāo)。這樣使選民有時對代表沒有了挑選余地。結(jié)果是：一方面使選民對選舉失去興趣，另一方面選出的代表相當(dāng)部分政治素質(zhì)、文化素質(zhì)和議政能力同代表本身要求所擔(dān)負(fù)的職責(zé)不相適應(yīng)。

　　全面推行專職代表制，人大代表全力投入到代表職務(wù)工作中后，使人大會期延長、代表數(shù)量減少成為可能。同時，全面推行專職代表制有利于將一批職業(yè)的管理家、政治活動家吸引到人大代表中來，使我國人大代表實(shí)現(xiàn)由“先進(jìn)勞模型”向“政治科學(xué)型”轉(zhuǎn)變，從而增強(qiáng)人大代表的履行職務(wù)能力，全面提高人大的決策水平。

　　我國憲法規(guī)定了人大及其常委會有聽取審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作報(bào)告，審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域的計(jì)劃和預(yù)算，質(zhì)詢、詢問，特定問題調(diào)查，罷免、撤職等權(quán)力。但值得我們注意的是，在實(shí)際操作過程中，人大的這些監(jiān)督權(quán)卻在打折扣。造成這種實(shí)際地位與名義地位不一致的原因有很多，但與代表本身沒有專職化應(yīng)該是有關(guān)系的。

　　當(dāng)然有關(guān)系。人大監(jiān)督不力，我認(rèn)為，權(quán)威的虛化是其重要原因。憲法雖然規(guī)定了：“人大常委會組成人員不得同時擔(dān)任行政、審判、檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)�！钡�并不限制這些機(jī)關(guān)的工作人員兼任人大代表。從而出現(xiàn)了部分“一府兩院”的工作人員兼任人大代表現(xiàn)象，這樣就使人大監(jiān)督有時處于矛盾之中。本來監(jiān)督應(yīng)該是一種權(quán)力對另一種權(quán)力的約束，人大與“一府兩院”之間就是一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。而現(xiàn)在相當(dāng)一部分“一府兩院”的工作人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)去兼任人大代表，這樣就混淆了兩者之間的監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，人大監(jiān)督權(quán)威也在一定程度上被虛化了。另一原因是受中國傳統(tǒng)封建政治文化的影響，部分官員“官本位”意識殘余明顯。表現(xiàn)在人大監(jiān)督上則是，一些領(lǐng)導(dǎo)干部漠視人大代表、人大及常委會的權(quán)力，在心底深處拒絕人大監(jiān)督；而一些人大代表對政府官員也缺乏監(jiān)督的勇氣，不敢大膽地運(yùn)用手中的權(quán)力實(shí)施監(jiān)督，甘愿成為陪襯。

　　全面推行專職代表制，人大代表成為一種固定的職業(yè)后，“一府兩院”工作人員兼任人大代表造成人大監(jiān)督權(quán)有時陷入矛盾的問題將迎刃而解。同時，代表人民行使權(quán)力成為了代表的惟一的目標(biāo)，代表必然在其權(quán)力范圍內(nèi)作出最大的政治努力。其行為也將更多地滲透到了選民的日常生活中，選民也必然對代表的一舉一動加以關(guān)注。這實(shí)際上也是將代表放到了一個沒有退路、毫無顧忌的位置，他們必須去監(jiān)督“一府兩院”，不然，選民不答應(yīng)。

　　從90年代起，不斷有學(xué)者提出逐步實(shí)行專職代表制的建議。但在現(xiàn)階段，全面推行專職代表制是否具備條件？比如說經(jīng)費(fèi)的缺乏、選舉制度的不適應(yīng)、配套服務(wù)跟不上等，會導(dǎo)致其千呼萬喚不出來。

　　是的，干任何事情都不能脫離國情。雖然全面推行專職代表制對完善我國人民代表大會制有很大的促進(jìn)作用，但是否切實(shí)可行還需結(jié)合實(shí)際作深入研究。首先，如你所言，全面推行專職代表制就面臨著財(cái)政問題，如果現(xiàn)有代表數(shù)量不減少，國家各級財(cái)政不可能承擔(dān)那么多專職代表的工資和日常活動經(jīng)費(fèi)。其次，現(xiàn)行的人大選舉制度與全面推行專職代表制不適應(yīng)，我國目前人大選舉僅在縣一級實(shí)行直選，設(shè)區(qū)的市、省、全國人大代表仍實(shí)行間接選舉，這種間接選舉不利于代表與人民群眾直接溝通，而這恰恰又是全面推行專職代表制所必需的。第三，全面推行專職代表制必然對代表本身議政的能力及綜合素質(zhì)的要求更高，同時還需要大量政治服務(wù)中介機(jī)構(gòu)的參與，而我國目前高水平的職業(yè)政治活動家、專業(yè)管理人員較少，政治中介服務(wù)機(jī)構(gòu)則幾乎沒有。 �鳃鳃鳃鳃鳃鳃�

　　在我國全面推行專職代表制，應(yīng)該從那幾個方面做起？

　　我認(rèn)為，首先要壓縮代表名額。壓縮代表數(shù)量并不影響代表的廣泛性和人民的民主權(quán)利，作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的各級人大本應(yīng)是實(shí)質(zhì)性的工作機(jī)關(guān)，而不只是主人翁地位的象征。代表的數(shù)量必須從便于開會議事，充分發(fā)揮人大作用考慮。應(yīng)逐步削減各級人大代表名額，使其成為精悍、高效的權(quán)力機(jī)構(gòu)。這不但為專職代表制創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)條件，使其在經(jīng)濟(jì)上成為可能，而且有助于提高人大的工作效率。

　　其次，要逐步擴(kuò)大直選的范圍。逐步在省一級乃至全國人大選舉中推行直選，會使代表和選民之間建立起直接的、牢固的權(quán)利和義務(wù)、責(zé)任和監(jiān)督的關(guān)系，這將是全面推行專職代表制的最好潤滑劑。雖然，目前在我國全面推行直選面臨著許多困難，還不太現(xiàn)實(shí)，但這對全面推行專職代表制卻是必要的。

　　第三 ，大力建立政治中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)高層次的職業(yè)政治家和專業(yè)管理人員。全面推行專職代表制后，人大代表數(shù)量很有可能會逐步減少，代表數(shù)量減少后將會面臨一個問題，那就是，面對人大職能越來越復(fù)雜，分工越來越細(xì)，任務(wù)越來越重的現(xiàn)狀，減少代表會不會影響到人大作用的發(fā)揮。在西方國家，議員數(shù)量雖少，但其政治中介服務(wù)機(jī)構(gòu)眾多，有許多專門的咨詢和研究機(jī)構(gòu)，存在著一個龐大的為議員工作服務(wù)的群體，議員們還可聘用助手。而我國大多數(shù)代表僅依靠個人的經(jīng)驗(yàn)來工作，個人的精力、知識面畢竟有限，這將會限制其能力的發(fā)揮，乃至影響整個決策功能的發(fā)揮。因此，如果全面推行專職代表制，在代表數(shù)量縮減后，這方面的服務(wù)必須配套跟上。 �鳃鳃鳃鳃鳃鳃�

　　人民代表大會制度是一個年輕的政治制度，完善這個制度不可能是一蹴而就的。在推行專職代表制的問題上，是否也要在復(fù)雜性和長期性上多加考慮？

　　全面推行專職代表制雖然對人民代表大會制的完善大有裨益，但要根據(jù)實(shí)際情況逐步推行，是一個漸進(jìn)的過程，不能一蹴而就。在大力創(chuàng)造條件改善環(huán)境的同時，要有步驟、有計(jì)劃地實(shí)施�？勺屢徊糠执�表面廣、責(zé)任大的代表先“專職化”，然后逐步擴(kuò)大比例，在條件成熟的情況下，最終實(shí)現(xiàn)全面的專職代表制。

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