提升人大代表的整體履行職責能力的思考

提升人大代表的整體履行職責能力的思考 　　各級人民代表大會的職能作用能否得到充分發(fā)揮，關鍵取決于構成這各級國家權力機關的代表的整體履行職責能力。而代表的整體履行職責能力如何則取決于各個代表個體素質的高低。因此，要提高人大代表的整體履行職責能力就必須把好人大代表的入口關。

　　一、人大代表的整體履行職責能力有待提升

　　總體上看，這些年來各級人大代表的整體履行職責能力是在不斷提高，代表的作用也發(fā)揮得越來越好，但與社會主義民主政治發(fā)展的客觀要求和代表履行職責的勝任度相比，代表的整體履行職責能力，尤其是基層人大代表的整體履行職責能力還有待于進一步提升。

　　一是整體結構合理度有待進一步提升。各級人大履行職責無不涉及到政治、經濟、文化、法律及社會生活等諸多方面的內容，客觀上要求組成各級人民代表大會的代表必須來自社會各界，必須包括各方面有真實才能的代表人物，這是保證代表整體履行職責能力的前提條件。就目前來說，人大代表的結構，尤其是基層人大代表的結構，確有一些不盡合理的地方。（1）專職代表在代表總數(shù)中的比重太少。我國人民代表大會制度主要實行的是代表兼職制，人大代表的職責在閉會期間主要由人大常委會組成人員來履行，加之人大常委會組成人員中還有近三分之一是兼職人員，要完成好與社會主義現(xiàn)代化建設事業(yè)相適應的社會主義民主與法制建設的大量的工作任務，顯然有些力不從心。（2）農民代表在社會各界別代表中的比例偏大。由于農民代表的文化水平相對較低，對問題的理解能力、分析能力差一些，審議和監(jiān)督“一府兩院”工作往往打不上點子、抓不住要害，加之農民代表大部分時間從事自己的生產勞動，有的甚至長年在外地打工，無法參加正常的人大活動，難以履行甚至根本無法履行代表職責。（3）精英人才在業(yè)務知識型代表中的比重不足。在基層人民代表大會的代表中，各界精英人才的比例顯得不夠，在審議通過財政預決算時，由于財經方面的專家型代表少，往往提不出什么有見地的意見，財經監(jiān)督一直難以打開局面；開展個案監(jiān)督活動，由于熟悉法律法規(guī)的代表少，往往流于形式，難見實效；組織專項視察調研，由于有關業(yè)務知識型代表少，人大機關往往為挑選合適的參與代表而傷腦筋。（4）領導干部代表占有的份額過多。從平時代表小組組織活動來看，經常會因為領導干部代表不是這位缺勤就是那位請假而直接影響活動的效果，有時甚至不得不取消活動計劃。更何況政府官員當代表，還有一個自己監(jiān)督自己的問題，關系上本就不順。

　　二是整體參政議政能力和水平有待進一步提高。總的來說，絕大多數(shù)的人大代表為人民群眾說話辦事的愿望和熱情是高的，但由于整體參政議政能力尚有欠缺，整體履行職責的情況還難盡人民群眾之意。其一，語言表達能力的欠缺妨礙了民聲的充分反映。來自基層的人大代表，直接接觸人民群眾，聽到基層群眾的呼聲不少，但一些代表一到人代會上審議發(fā)言時，不是語無倫次、表達不清，說不到點子上，就是“徐庶進曹營”，干脆一言不發(fā)，人民群眾的意見得不到充分的反映。其二，文字表達能力的欠缺限制了民情的及時上傳。不少一線的代表對基層的民情是了解的，掌握得也比較及時，有些代表雖然通過書面及時反映了一些情況并提出了不少的建議意見，但不是表達得不清楚，就是不符合建議意見的撰寫要求，一紙多案，給建議意見的交辦和辦理帶來不少困難。還有的限于文字能力，干脆什么也不寫。其三，調研能力的欠缺影響了民意的真實表達。一些代表在參加視察、檢查和調研等活動中，只會就問題表面看問題，聽別人怎么說自己就跟著怎么喊，缺乏綜合分析問題和判斷是非的能力，不能透過事物的現(xiàn)象把握問題的本質，人民群眾的真實意愿往往得不到反映。其四，協(xié)調能力的欠缺直接導致了履行職責的不力。一些代表在平時工作或代表活動中確實發(fā)現(xiàn)了問題，也找出了問題的癥結所在，但對于如何敦促有關部門解決問題，卻是一籌莫展，缺少應有的組織協(xié)調能力，最終也只能是干著急。

　　三是整體“代表意識”有待進一步增強。人大代表的“代表意識”強不強，直接影響到代表職責的履行和整個人大工作的成效。從目前的情況來看，確有一些代表缺乏應有的“代表意識”。一種情況是滿足于獲得“人民代表”的政治身份，樂于當“榮譽代表”。一些代表只有光榮感，缺少責任感，把代表身份當作是“政治待遇”、“榮譽稱號”，而沒有真正意識到代表是一個職務，肩負著代表人民行使當家作主權利的神圣職責，代表活動不積極，人大工作無熱情。另一種情況是滿足于參加會議和活動，樂于當“南郭先生”。有的代表參加一年一度的人代會，只是“吃吃肉飯畫畫圈，說說好話休休閑”；有的參加視察、檢查和調研等活動，只是“一路跟著走，一邊陪著坐，腦筋懶得動，發(fā)言隨大流”，其結果往往是時間用得不少，問題發(fā)現(xiàn)不了，建設性意見沒一條，更談不上把民情、民意、民聲反映好。這些代表由于缺乏應有的“代表意識”，往往發(fā)揮不了作用。身為人大代表，有的對人民代表大會制度的性質、作用認識不清；有的對法律賦予自己的職權與義務也搞不明白，還有的一屆代表當下來，議案沒一份，建議沒一個，甚至在人大正式會議和活動中真正的發(fā)言都沒一次。

　　二、人大代表整體履行職責能力不高的原因分析

　　人大代表整體履行職責能力不高的原因故然是多方面的，但根本的原因存在于產生代表的選舉工作之中。

　　第一，選舉工作中由于認識的某些偏位，對代表在履行職責上的基本素質要求重視程度不夠。（1）一些地方負責選舉工作的同志總是認為對代表的政治素質要求是硬的，而對代表履行職責素質上的要求并沒有明確的具體規(guī)定，可以等到代表當選后再通過培訓等途徑來解決。因此，在選舉實踐中往往重政治素質，輕履行職責的素質。（2）在選舉工作中對黨與非黨、婦女、少數(shù)民族等代表的結構比例要求的理解過于機械，過多地考慮代表的各種結構比例是否符合上級要求，再加之選舉工作時間緊、任務重，工作中往往忽略了代表履行職責素質要求的落實。（3）選舉中為保證行業(yè)、部門和具體生產實踐中的先進模范能夠當選考慮得多。而對這些先進模范當選后是否能夠有足夠的時間、足夠的熱情、足夠的精力來履行代表職責缺乏綜合考慮，忽略了代表在整體結構上是否有利于人大工作的開展。

　　第二，選舉過程中由于具體操作上不夠仔細，導致選出的代表在整體上履行職責的能力不盡人意。其一，在縣、鄉(xiāng)一級人大代表選舉中，有的地方分配代表名額，事前不調查、不研究，就硬性規(guī)定這個選區(qū)要選婦女代表，那個選區(qū)要選非黨代表。其二，一些地方在選區(qū)劃分時只考慮到各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)是否相當，而對選區(qū)內是否具有合適的人選卻缺乏周密的考慮。其三，一些地方提名代表候選人時，不能廣泛發(fā)揚民主充分調動選民10人聯(lián)名提名候選人；在確定正式候選人時，又不廣泛征求意見就草率確定，甚至搞內定，從而影響了一些素質高的人選被確定為正式代表候選人；還有的工作圖省事，提名代表候選人和確定正式代表候選人合二為一。其四，縣、鄉(xiāng)人大代表選舉過程中對候選人的介紹普遍存在過于簡單、過于抽象的問題，通常只是介紹候選人的姓名、年齡、性別、職務和簡歷，而對其政治思想、文化素養(yǎng)、工作能力和參政議政水平則很少介紹，甚至根本就不介紹。這樣選民由于對代表候選人的了解不深、知之甚少，投票必然帶有很大的盲目性和隨意性，選出的代表未必就是本選區(qū)最為合適的人選。

　　第三，選舉工作因制度上尚有缺陷，難以保證具有較高履行職責素質的各界精英當選。我國選舉法的最后一次修訂是1995年的八屆全國人大常委會第十二次會議。隨著改革的不斷深化和市場經濟體制的逐步建立，現(xiàn)行選舉制度在某些方面已顯現(xiàn)出一定的滯后性。一是對各級人民代表大會代表名額規(guī)定得偏多，而常設機關組成人員名額規(guī)定得偏少。代表基數(shù)大，不僅直接影響了代表整體素質的提高，也不利于開會討論，不利于提高議事效率。而常設機關組成人員的數(shù)量太少，又不利于人大工作的正常開展和人大職能的充分發(fā)揮，很難與形勢的發(fā)展要求相適應。二是缺乏對代表資格條件的全面而又具體的規(guī)定。這一欠缺往往造成在選舉實踐中對代表任職素質要求的認識模糊，給選舉工作中把握代表素質帶來一定的操作困難。三是選舉法上關于可以書面委托其他選民代為投票的規(guī)定欠科學。在實際操作中，被委托人很少考慮委托人的意愿而按照自己的意愿填寫委托票，往往還容易被一些居心叵測的人所利用。在經濟活動日益活躍、人口流動已司空見慣的今天，“委托投票”名為尊重了委托人的選舉權，實則增加了選舉的不公。四是代表構成的規(guī)定欠科學、嚴謹。我國的人大代表構成所遵循的七個方面的劃分方式已不能充分反映我國現(xiàn)階段的國民構成，不利于充分體現(xiàn)代表的代表性，也不利于提高代表構成的合理性和代表的整體素質。此外有關黨與非黨、少數(shù)民族、婦女、年齡結構等方面的要求在法律規(guī)定上比較籠統(tǒng)，主要靠政策規(guī)定，對于代表選舉這種法律性要求很強的工作來說顯然不夠嚴謹。五是選舉法中缺乏能使優(yōu)秀人才脫穎而出的競選機制。

　　三、把好代表入口關是提高代表整體履行職責能力的關鍵

　　第一，要加大宣傳引導力度，努力排除思想認識障礙。首先，要廣泛運用各種媒體加大對人大代表選舉工作的重要性和人大代表履行職責素質要求的宣傳，要把代表履行職責所要求的政治素質、能力素質、文化素質和身體素質等方面講全、講清、講透，努力排除思想認識上的重政治素質、輕履行職責能力的障礙。其次，要教育選舉工作人員全面正確地把握對代表結構的要求，增強選舉工作的政治責任感。不能一提起代表的廣泛性，就忽略其素質要求而片面強調照顧方方面面；不能一提起代表的先進性，就不綜合衡量和考慮其是否適宜當選而將先進模范和代表劃等號；不能一提起保證選舉的成功就只考慮是否選出了數(shù)量足夠的代表而不考慮代表整體履行職責的能力。此外，還要引導廣大選民排除“選誰當代表都一樣”的模糊認識，珍惜自己的政治權利，嚴肅認真地投好自己的神圣一票。

　　第二，要切實做細各項工作，力戒選舉工作草率從事。一要做細代表名額分配工作。在代表名額分配前，要認真細致的進行摸底調查，特別是對非黨、婦女、少數(shù)民族的代表名額分配，要從下到上，再從上到下，幾上幾下，反復權衡、綜合考慮，努力做到代表名額分配的公正、合理，徹底改變那種不作調查研究就從上到下層層下達代表名額，盲目地指定這個選區(qū)要選出非黨代表，那個選區(qū)要選出婦女代表的做法。二要做細選區(qū)劃分工作。在保證各選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)大體相等的基礎上，分配代表名額要注意綜合考慮代表候選人的可能人選，為該選區(qū)能選出高素質的代表創(chuàng)造條件。三要做細提名、推薦和醞釀協(xié)商代表候選人工作。提名、推薦和醞釀協(xié)商代表候選人是能否選出高素質代表的重要環(huán)節(jié)，要廣泛征求選民和選舉單位的意見，充分發(fā)揚民主，嚴格依法辦事，堅決杜絕在提名、推薦和醞釀協(xié)商代表候選人過程中圖省事、搞指派、不民主的做法，真正把那些得到選民公認且具有較強的履行職責能力的人選確定為正式代表候選人。四要改進候選人的介紹方式。除了推薦單位或推薦人必須對選民作候選人情況的全面介紹外，還應讓候選人直接與選民見面進行有關情況的自我補充介紹與說明，回答選民的必要提問，以便選民切實加深對候選人的認識和了解。

　　第三，要加緊完善選舉制度，切實保證把好代表入口。（1）要從現(xiàn)實需要和民主政治建設的趨勢出發(fā)，參照國際慣例，合理減少各級人民代表大會代表名額，增加常設機關組成人員名額，充實各級人大常委會力量，優(yōu)化其人員結構，以確保人代會閉會期間人大工作的正常有效開展。也可以通過試點，再考慮通過立法逐步實行人大代表職業(yè)化，讓人大代表專職從事人民代表大會工作。代表的職業(yè)化必將大大提升其履行職責的能力，這是毫無疑問的。（2）要在代表法中明確規(guī)定當選代表應具備的基本資格條件，對代表履行職責的素質要求要明確、具體、便于把握。要明確規(guī)定行政、審判、檢察機關人員不能兼任人大代表，以利于各級人大正常開展監(jiān)督工作。（3）應取消委托投票制度，流動人口確實無法回原籍參加選舉的，可以試行郵寄投票、網絡定點投票等方式。（4）為避免片面追求代表結構比例而不得不進行的非民主性硬性指選，應當實行選區(qū)與界別雙重選舉制度。這樣既可以保證代表的廣泛性，又能夠促進選舉過程的民主化；既有利于代表的合理構成，又有利于提升代表整體履行職責的能力。（5）要在代表選舉中導入能者上、平者讓、庸者下的競爭機制，激發(fā)人民群眾參與民主選舉的政治熱情，營造具有高素質參政議政人才在選舉中脫穎而出的制度環(huán)境。

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