地方人大個案監(jiān)督中存在的問題及其出路

地方人大個案監(jiān)督中存在的問題及其出路 　　近年來，個案監(jiān)督成了人大實施法律監(jiān)督的一個重要形式，受到了廣大人民群眾的普遍歡迎。但由于全國性的個案監(jiān)督法尚未出臺，個案監(jiān)督缺乏統(tǒng)一的規(guī)范。隨著實踐的深入，個案監(jiān)督中存在的問題逐步顯示出來。從對湖南省岳陽市、益陽市、婁底市等地的實地調(diào)查來看，個案監(jiān)督中存在的問題不容忽視。

　　一、個案監(jiān)督受到普遍歡迎

　　在最初實施個案監(jiān)督時，人大及人大代表是有顧慮的。他們主要擔心個案監(jiān)督?jīng)]有明確的法律依據(jù)，而個案監(jiān)督在司法理論界又爭議頗多。通過對各種法律法規(guī)的反復學習與領會，他們逐漸認識到了實行個案監(jiān)督的合法性與必要性，增強了進行個案監(jiān)督的信心。

　　憲法明確規(guī)定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會選舉產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督”。在這里，憲法明確賦予了人大對“一府兩院”的監(jiān)督權，個案監(jiān)督是監(jiān)督的一種形式，顯然沒有超出憲法的規(guī)定范圍。地方組織法也明確規(guī)定，地方各級人民代表大會擔負“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務委員會決議的遵守和執(zhí)行”的職權，人大常委會要“監(jiān)督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，聯(lián)系本級人民代表大會代表，受理群眾對上述機關和國家工作人員的申訴和意見�！�

　　從全國人大常委會關于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定中可以為人大的個案監(jiān)督找到明確的法律依據(jù)。其中第十條規(guī)定：“對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大典型違法案件，委員長會議可以交由專門委員會或常務委員會辦事機構進行調(diào)查。調(diào)查結果應當向委員長會議報告，委員長會議可以根據(jù)情況，要求有關機關限期處理，有關機關應及時報告處理結果。必要時，委員長會議可以提請常委會會議審議。對特別重大的典型違法案件，常委會可以依法組織特定問題的調(diào)查委員會�！币虼�，人大的個案監(jiān)督是處理公民申訴、控告、檢舉的一種必要形式。

　　有了法律依據(jù)，人大實施個案監(jiān)督的信心增強了，力度也逐漸加大了，人大個案監(jiān)督的成效開始逐步顯示出來。一方面加強了對“一府兩院”工作的有效監(jiān)督，強化了人大及人大代表的監(jiān)督意識，調(diào)動了人大及人大代表的工作積極性，提高了人大及人大代表在社會政治生活中的地位。另一方面，個案監(jiān)督對人大及人大代表提出了更高的要求，這又促進人大及人大代表努力加強自身建設，不斷開展各種社會活動，從而有力地推動了人大的全面建設。從對人大及人大代表的調(diào)查來看，他們普遍重視個案監(jiān)督工作，且希望我國的個案監(jiān)督工作進一步規(guī)范化、制度化。

　　對司法機關來說，人大的個案監(jiān)督對它們既是一種監(jiān)督，也是對它們工作的一種巨大的鞭策與支持。“個案監(jiān)督”無非是通過抓住那些有重大影響、具有典型意義的重大違法案件進行監(jiān)督，以監(jiān)察、督促司法機關更好地行使司法權，保證案件的審理無論是在程序方面還是在實體方面，都能公正合法，從而達到司法公正的目的。人大通過個案監(jiān)督來監(jiān)督司法機關的司法行為，在司法機關的頭上懸起一把利劍，使司法機關和司法人員不敢徇私枉法，有效地防止了司法腐敗和其他司法不公行為。從對岳陽市與益陽市兩地司法機關的調(diào)查來看，司法機關及其工作人員對來自人大的個案監(jiān)督普遍持歡迎的態(tài)度，也非常自覺地接受人大的個案監(jiān)督。據(jù)來自益陽市中級人民法院的數(shù)據(jù)，該院每年收到人大提交的個案都在20起以上，一般都能給予認真的、及時的答復。岳陽市中級人民法院每年都要重點督辦人大提交的個案4～5個，定期答復人大。由于得到人大的有效監(jiān)督，一些影響很大的案件得到了糾正，一些長期難以執(zhí)行的案件得到了順利的執(zhí)行。

　　個案監(jiān)督也普遍受到了廣大人民群眾的歡迎。個案監(jiān)督一方面擴大了他們反映自身要求與呼聲的渠道，增加了他們申訴的途徑。另一方面，一些當事人通過個案監(jiān)督實現(xiàn)了他們的正當權益。人大通過受理審查公民、法人或其他組織的申訴，對法律依據(jù)不足的案件當事人，向其講清道理并動員其息訟，大大減輕了司法機關的工作負擔。對有充分法律、事實依據(jù)的案件，則督促司法機關認真辦理，真正維護人民群眾的切身利益，從而也有效地維護了社會的穩(wěn)定。人大及人大代表普遍反映，這些年來，到人大各有關部門致謝的事例不斷增加，人大成了密切黨群關系的一個重要紐帶。

　　事實證明，個案監(jiān)督在我國是有生命力的，它的潛能還遠遠沒有充分發(fā)揮出來。只要我們正確地運用個案監(jiān)督權，它完全能夠在我國的社會政治生活中發(fā)揮更加重要的作用。

　　二、人大個案監(jiān)督中存在的問題不容忽視

　　個案監(jiān)督在我國畢竟還是一個新事物，既沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可資借鑒，也沒有具體的法律、法規(guī)來進行規(guī)范。因而，在實施個案監(jiān)督的過程中，出現(xiàn)了不少的問題，亟須引起社會各界的高度重視。

　　第一，集體監(jiān)督不足，個人監(jiān)督太多。對于“個案監(jiān)督”來說，人大只要介入，則必須時刻跟蹤，隨時監(jiān)督，而人大及其常委會行使職權的方式卻是定期舉行會議，人大工作方式的這種特殊性決定了其對“個案監(jiān)督”的作用是極其有限的。而且，人大集體行使職權方式是通過民主投票以少數(shù)服從多數(shù)的原則作出決定、決議，但不可能把“個案”拿到人大會議上去討論表決。由于集體行使職權難以操作，使得“個案監(jiān)督”在很多情況下變成了人大的某個人或某個處室在監(jiān)督案件，更有些人大代表或人大機關工作者利用其特殊身份和手中權力，對與自己有利益關系的案件或其他非典型案件提出“個案監(jiān)督”申請，甚至參與“個案監(jiān)督”，對案件的審理施加影響。這樣一來，人大對“個案”的集體監(jiān)督權被完全架空，“個案監(jiān)督”純粹成為一種個人行為。這是司法機關反映最多的一個問題。

　　第二，受案標準不確定，所監(jiān)督的案件具有很大的隨意性。由于沒有形成統(tǒng)一的規(guī)定，只要當事人提出申訴，人大及人大代表一般即予以受理，這使得個案監(jiān)督的案件數(shù)不斷增加。由于人大不是專門的司法機關，沒有足夠的人、財、物力用于解決具體的案件，受理案件的增加無疑加大了人大及人大代表的工作量。尤其是人大監(jiān)督成功的案例引起公眾注意之后，又有更多的案件涌入這一渠道，這就使得人大不堪重負。另一方面，受理的案件越多，司法機關的負擔越重，辦案的效果就難以得到保證，個案監(jiān)督的效果同樣大打折扣。據(jù)法院反映，雖然人大每年交辦的個案多達20余起，但真正認真加以督辦的案件只有4～5起，而最終加以改判的案件可以說是微乎其微。

　　第三，事前監(jiān)督多，事后監(jiān)督少。訴訟程序法已經(jīng)就個案的承辦程序作出了嚴格的規(guī)定，正處于法定程序之內(nèi)的個案，如果遭遇外來力量的影響，法定程序勢必會被破壞或干擾。而一些地方人大常委會往往一受理案件就介入辦案程序，或者案件還沒有經(jīng)過正式處理就要求司法機關前往匯報，既干擾了司法機關的正常辦案程序，也往往使得司法機關無所適從。另一方面，在實施個案監(jiān)督以后，對司法機關的相關責任人的處理卻沒有給予應有的重視。這是個案監(jiān)督處理的一個通病，只要個案實體得到了糾正，其他如錯案責任追究、實體糾正后的執(zhí)行情況、類似錯案在辦案單位的繼續(xù)處理情況以及經(jīng)驗教訓的總結與汲取等問題，都還沒有引起足夠重視。

　　第四，對案件的實體監(jiān)督多，程序監(jiān)督少。司法權要由司法機關獨立行使。因此，人大不能直接參與辦案，不應就案件的實體問題向司法機關發(fā)號施令，人大監(jiān)督的焦點不應是案件的實體問題，而應該是案件的程序問題。實際情況卻恰好相反。據(jù)司法機關的工作人員反映，人大在實施個案監(jiān)督時，往往把重點放在案件的實體問題上，只注重對實體的監(jiān)督。相反，對可以很好發(fā)揮人大優(yōu)勢的程序監(jiān)督卻沒有引起足夠的重視。

　　第五，個案監(jiān)督的途徑太多。司法機關普遍反映，人大在實施個案監(jiān)督的時候，督查的途徑種類繁多，極不規(guī)范。人大常委會、人大機關的主要領導人、人大的一些主要部門、工委、信訪部門、人大代表個人都經(jīng)常直接向司法機關提出個案，要求司法機關作出答復。而且，在實施督查時，還常常不是向司法機關的專門督查部門提出，往往直接找到司法機關的主要領導人或司法機關的具體承辦人員。對于某些人大監(jiān)督的個案，司法機關有時自身還蒙在鼓里。這種情況下，司法機關在辦理人大交辦的個案時就非常困難，這自然要影響到個案監(jiān)督的質(zhì)量。這一問題在當前十分普遍。

　　第六，人大在實施個案監(jiān)督時，情緒化傾向越來越明顯。人大作為人民行使國家權力的議事機關，其組成人員的成分要求具有廣泛的代表性，代表分別來自不同的職業(yè)，對代表的法律素質(zhì)并無嚴格要求。受此影響，由人大代表對個案的法律問題作出具體的判斷和處理，極易導致情緒化傾向。另外，地方人大代表作為當?shù)乩�益的代表，甚至作為案件的當事人，在實施個案監(jiān)督時的感情色彩則更加濃厚。據(jù)調(diào)查，一些地方的人大部門在對司法機關的年度工作報告審查與人事任免問題的表決上，常常以司法機關接受個案監(jiān)督情況的好壞來決定，動輒以不通過相要挾，帶有典型的情緒化傾向。

　　作為“個案監(jiān)督”對象的案件，案情一般比較復雜，大多涉及到審理程序和實體處理等諸多方面的問題。要想對此類案件進行監(jiān)督，監(jiān)督人員必須具有高于一般司法人員的法律素質(zhì)和司法實踐經(jīng)驗。只有如此，才能對“個案”在宏觀上有準確的把握，微觀上有精確的分析，從而確保司法的公正。但我國實際情況并非如此，各級人大代表的法律素質(zhì)遠遠無法達到這種水平。就目前情況看，具有高水平法律素質(zhì)的人才大多集中在司法機關，負有監(jiān)督職能的人大代表的法律素質(zhì)不如司法機關的人員是不爭的事實。在此情況下，個案監(jiān)督有時也就背離了設立它的初衷，變成了對司法機關的一種不應有的干擾。這種情況在目前雖不多見，但其負面影響不容忽視。

　　三、地方各級人大實施個案監(jiān)督的理性選擇

　　個案監(jiān)督廣受歡迎，這充分說明了它存在的必要性與合理性。但也正由于它自身所帶有的特點以及在實施它的過程中所出現(xiàn)的問題，個案監(jiān)督也倍受爭議。在當前情況下，最為可行的做法是盡可能采取一切措施，努力解決個案監(jiān)督所存在的問題，進一步規(guī)范個案監(jiān)督行為。

　　首先，要明確個案監(jiān)督的范圍。個案監(jiān)督不宜過多，過多則時間和精力不允許，容易流于形式，達不到應有的效果，同時還會給司法造成一定的干擾；也不能太少，太少則人大的整個法律監(jiān)督又難以落到實處。人大在實施個案監(jiān)督時，要根據(jù)執(zhí)法和司法實際抓住重點，選擇那些典型的、有重大影響的，或是薄弱環(huán)節(jié)方面的，或是人民群眾普遍反映的熱點、難點問題的個案開展監(jiān)督。

　　其次，要逐步規(guī)范個案監(jiān)督的程序。根據(jù)已有的實踐經(jīng)驗，個案監(jiān)督應包括以下規(guī)程：①認真聽取申訴意見，仔細分析申訴材料，聽取案件當事人的陳述，了解案件的具體問題和關鍵環(huán)節(jié)。②深入涉案單位向有關部門和知情人了解案情，與辦案人員和有關負責人座談討論案件中的問題，查閱已有案件材料，分析研究案件辦理中的各種具體問題，特別是要查清影響案件事實、證據(jù)使用、辦案程序以及適用法律等方面的關鍵問題。③向常委會或主任會議匯報案件調(diào)查情況，并經(jīng)集體討論形成初步意見。④組織有關方面的專家進行座談，就案件中的具體問題進行討論，形成比較成熟的監(jiān)督意見。⑤成立專門的工作機構。個案監(jiān)督在人大常委會受理立案后，要組織成立個案監(jiān)督機構來專門負責這個工作。這一機構必須由熟悉法律、熟悉政策、熟悉業(yè)務且具有一定專業(yè)素質(zhì)的工作人員組成。⑥向辦案單位正式提出監(jiān)督意見，責成有關辦案人員和有關責任人員總結經(jīng)驗教訓，提出糾正和處理意見，并向常委會匯報工作情況。辦理機關應在指定期限內(nèi)將復查、處理結果向常委會報告并向當事人反饋，做到實事求是，有錯必糾，確保法律的正確實施。

　　再次，地方各級人大要明確個案監(jiān)督的幾項基本原則。

　　一是堅持集體行使職權的原則。地方各級人大常委會對個案監(jiān)督必須實行集體審議，以多數(shù)人的意見形成規(guī)范性文件轉(zhuǎn)交有關司法機關辦理，最終實行集體負責制。人大代表和人大常委會組成人員有權對司法機關辦理的具體案件提出批評、意見和建議，但不能以個人身份干涉具體案件，個案監(jiān)督權必須集體行使。

　　二是堅持不直接處理案件、不干預司法權的原則。由于司法活動的整個過程是按照法律程序進行的，其辦理過程和最終裁決結果是任何組織都無法替代的。因此，人大及其常委會對個案進行監(jiān)督，最終只能通過司法機關本身的糾錯機制來實現(xiàn)。人大及其常委會對所監(jiān)督的案件不能提出具體的處理意見，只能通過擺出事實和法律依據(jù)并提出意見的方式，責成司法機關自己去依法糾正和解決存在的實體和程序問題，并限時向常委會報告結果。

　　三是堅持事后監(jiān)督原則。個案監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，人大實施監(jiān)督一般應在結案之后。人大監(jiān)督的個案應是司法機關已審結并發(fā)生法律效力的違法案件，人大不能干預正在審理的案件。在司法機關辦案的過程中，人大不應直接介入，以免加重司法機關的負擔，影響司法機關的獨立辦案。當然，人大對于司法機關程序違法的監(jiān)督則既可以在結案以前，也可以在結案之后。

　　四是堅持處理事與處理人相結合的原則。人大對個案進行監(jiān)督，其落腳點應該是對人的監(jiān)督，其處理的重點也應該放在應承擔責任的司法機關及其工作人員身上。否則，就不可能達到遏制司法不公與司法腐敗問題的真正目的，人大的權威也就難以樹立起來。因此，人大在實施個案監(jiān)督時必須堅持處理事與處理人相結合的原則，對違法亂紀、貪贓枉法者應責成有關機關嚴懲不貸，以杜絕此類現(xiàn)象的再次發(fā)生。

　　只要我們敢于正視問題，勇于糾正問題，不斷規(guī)范人大的個案監(jiān)督行為，個案監(jiān)督必將成為我國人大制度的一個重要方面，并在我國的民主、法制化的過程中發(fā)揮巨大的作用。

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