關(guān)于地方立法選項(xiàng)機(jī)制的思考

關(guān)于地方立法選項(xiàng)機(jī)制的思考 　　一、編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃的目的和意義

　　編制立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃是地方立法的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，地方立法的需求也在不斷增加，立法規(guī)劃和計(jì)劃的重要性也在日益增強(qiáng)。編制立法規(guī)劃能夠預(yù)先把握一段時(shí)期內(nèi)地方立法的總體需求，確定地方法制建設(shè)的重點(diǎn)和主要目標(biāo)，整合立法需求，避免重復(fù)立法和分散立法。編制年度立法計(jì)劃，是為了在立法規(guī)劃的基礎(chǔ)上，選擇當(dāng)年立法需求最為突出，立法可行性最強(qiáng)的項(xiàng)目，并合理安排審議時(shí)間，保證審議工作有序進(jìn)行，提高審議質(zhì)量和效益。立法規(guī)劃和計(jì)劃的最終目的都是為了使地方立法同改革發(fā)展穩(wěn)定的社會(huì)大局相結(jié)合，同國(guó)家的立法進(jìn)程相適應(yīng)，同地方其他立法項(xiàng)目相協(xié)調(diào)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

　　二、編制計(jì)劃（規(guī)劃）過(guò)程中的若干問(wèn)題

　　（一）立法項(xiàng)目申報(bào)中存在的問(wèn)題

　　1.有些部門(mén)申報(bào)項(xiàng)目的指導(dǎo)思想不準(zhǔn)確。項(xiàng)目申報(bào)應(yīng)從地方法制建設(shè)的大局出發(fā)，從人民群眾的普遍需要出發(fā)確定需要立法的事項(xiàng)。然而有些部門(mén)卻將制定法規(guī)當(dāng)做部門(mén)權(quán)力和利益的法定化，有些部門(mén)將立項(xiàng)成功看作本部門(mén)的政績(jī)和公關(guān)能力的體現(xiàn)。在這種指導(dǎo)思想下，申報(bào)過(guò)程中出現(xiàn)了兩種傾向：一是重立項(xiàng)甚于重法規(guī)起草。因?yàn)榉ㄒ?guī)一般由申報(bào)部門(mén)負(fù)責(zé)起草，只要立項(xiàng)成功，怎樣起草就基本由政府部門(mén)自己決定，因此能否在人大計(jì)劃（規(guī)劃）中立項(xiàng)就比完成法規(guī)起草更為關(guān)鍵和重要。甚至有的部門(mén)在申報(bào)規(guī)劃時(shí)據(jù)理力爭(zhēng)，列入規(guī)劃后就置之一旁，不聞不問(wèn)；二是互相攀比。用政績(jī)的眼光看待立項(xiàng)，自然產(chǎn)生攀比傾向。有的是部門(mén)之間互相攀比，其他部門(mén)有法規(guī)本部門(mén)也要有；有的是后任和前任之間的攀比，前任沒(méi)有申報(bào)成功的項(xiàng)目后任一定要申報(bào)成功。

　　2.申報(bào)項(xiàng)目中修改和廢止項(xiàng)目較少。法規(guī)應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改或者廢止，以不斷適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。但申報(bào)部門(mén)比較重視制定新項(xiàng)目，修改和廢止法規(guī)的意識(shí)不強(qiáng)。例如上海市編制1998-2002年規(guī)劃時(shí)，有關(guān)部門(mén)共申報(bào)213件項(xiàng)目，其中修改項(xiàng)目占18.3%，廢止項(xiàng)目?jī)H占0.4%.修改和廢止項(xiàng)目偏少，其中的原因是多方面的。有的部門(mén)認(rèn)為，制定新法規(guī)能夠體現(xiàn)工作成績(jī)，而修改法規(guī)的成績(jī)就不明顯；有的部門(mén)認(rèn)為法規(guī)改不改無(wú)所謂，只要不影響執(zhí)法活動(dòng)就可以；有的部門(mén)認(rèn)為，廢止法規(guī)會(huì)影響工作形象，法規(guī)有總比沒(méi)有好。

　　3.項(xiàng)目申報(bào)來(lái)源單一。從工作而言，人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)各工作部門(mén)、政府各部門(mén)、人民法院、人民檢察院、工青婦等單位都可以提出申報(bào)項(xiàng)目，代表提出的立法議案也有可能列入計(jì)劃。上海市在申報(bào)1998-2002年規(guī)劃項(xiàng)目時(shí)，共有65個(gè)單位提出申報(bào)，其中政府部門(mén)占87.7%，人大部門(mén)占7.7%，社會(huì)團(tuán)體占4.6%.在編制計(jì)劃時(shí)，政府申報(bào)的占90%以上。項(xiàng)目來(lái)源的單一化趨勢(shì)一方面減少了其他渠道特別是代表參與立法的積極性，削弱了立法視角的全面性，另一方面增強(qiáng)了立法計(jì)劃（規(guī)劃）對(duì)政府工作的依賴(lài)性，減少了人大對(duì)計(jì)劃（規(guī)劃）安排的主導(dǎo)性。

　　（二）計(jì)劃（規(guī)劃）編制過(guò)程中存在的問(wèn)題

　　1.編制部門(mén)對(duì)社會(huì)宏觀需求把握不足。編制部門(mén)在日常工作中，缺乏有效的機(jī)制和專(zhuān)門(mén)的渠道掌握社會(huì)立法需求，往往只是到開(kāi)始編制計(jì)劃（規(guī)劃）時(shí)，才進(jìn)行一定的調(diào)研。因此編制部門(mén)對(duì)社會(huì)立法需求的平時(shí)儲(chǔ)備不夠，對(duì)需求把握不足。在對(duì)申報(bào)項(xiàng)目的選擇過(guò)程中，調(diào)研論證工作主要是聽(tīng)取政府部門(mén)的匯報(bào)，編制部門(mén)主動(dòng)調(diào)研不多，出去調(diào)研不多，調(diào)研工作局限性還比較大。

　　2.編制部門(mén)在編制工作上的主導(dǎo)性不強(qiáng)。編制計(jì)劃（規(guī)劃）的一項(xiàng)重要功能在于對(duì)申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行整合，即要求合并調(diào)整范圍相近的項(xiàng)目，支持社會(huì)急需的項(xiàng)目進(jìn)入計(jì)劃（規(guī)劃），或者要求修改項(xiàng)目進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)安排。由于項(xiàng)目主要由政府部門(mén)起草，編制部門(mén)的意圖往往難以影響政府的起草工作，只能在現(xiàn)有的申報(bào)的項(xiàng)目中進(jìn)行選擇。編制部門(mén)的主導(dǎo)性不強(qiáng)，影響了現(xiàn)行地方法規(guī)總體結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)在：部門(mén)性法規(guī)多，綜合性法規(guī)少；某些項(xiàng)目在短時(shí)間內(nèi)多次修改；調(diào)整范圍相近的法規(guī)比較多。

　　3.編制的科學(xué)性還不高。立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)得到貫徹的程度是檢驗(yàn)立法計(jì)劃（規(guī)劃）科學(xué)性的標(biāo)準(zhǔn)之一。如上海市的1998-2002年立法規(guī)劃對(duì)立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī)定，申報(bào)項(xiàng)目應(yīng)具有法律上的可調(diào)整性、重大問(wèn)題應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)協(xié)商、具有法規(guī)初稿并有立項(xiàng)申請(qǐng)說(shuō)明。目前不少不符合立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目，因?yàn)楦鞣矫娴囊庖?jiàn)一致，或者某一方面的極力堅(jiān)持，而最終能夠立項(xiàng)。這種情況反映了計(jì)劃（規(guī)劃）編制的科學(xué)性還得不到重視。

　�。ㄈ�）計(jì)劃（規(guī)劃）實(shí)施過(guò)程中的問(wèn)題

　　1.規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)率不高。上海市1995-1997年立法規(guī)劃共列有項(xiàng)目67件，至1998年1月，完成規(guī)劃項(xiàng)目35件，占項(xiàng)目總數(shù)的52.2%.1998-2002年立法規(guī)劃共列有項(xiàng)目66件，根據(jù)前4年的落實(shí)情況和2002年度立法計(jì)劃的安排，預(yù)計(jì)規(guī)劃可以完成42件，占64%.從兩個(gè)規(guī)劃的執(zhí)行情況來(lái)看，規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)率并不高。

　　2.計(jì)劃變動(dòng)性大，計(jì)劃的嚴(yán)肅性未得到充分尊重。每年的立法計(jì)劃由常委會(huì)主任會(huì)議通過(guò)，并作為常委會(huì)年度工作要點(diǎn)的一部分提交常委會(huì)表決，具有相當(dāng)?shù)膰?yán)肅性。然而上海市1998年計(jì)劃的變動(dòng)率（計(jì)劃增加項(xiàng)目和減少項(xiàng)目數(shù)量的總和占計(jì)劃項(xiàng)目的比例）是15.4%，1999年計(jì)劃的變動(dòng)率是46.2%，2000年計(jì)劃的變動(dòng)率是30.4%，2001年計(jì)劃的變動(dòng)率是78.6%.計(jì)劃變動(dòng)的原因往往在于現(xiàn)實(shí)緊急需要，致使一些項(xiàng)目未經(jīng)過(guò)充分論證也進(jìn)入了計(jì)劃。有的計(jì)劃變動(dòng)還有主觀原因：一些部門(mén)以現(xiàn)實(shí)緊急需要為托詞，要求將一些修改內(nèi)容不盡合理的項(xiàng)目擠入計(jì)劃。變動(dòng)性大致使計(jì)劃的規(guī)范性和法規(guī)自身的質(zhì)量難以得到保證。

　　3.每年的立法工作前松后緊。每年的立法計(jì)劃在1月份基本確定，政府部門(mén)往往要等計(jì)劃確定后才對(duì)列入計(jì)劃的法規(guī)草稿進(jìn)行最后研究修改，經(jīng)過(guò)一系列必須的程序，政府的立法案提交到常委會(huì)時(shí)常常在6、7月份。而每年的項(xiàng)目至少在13、14件，而年內(nèi)提請(qǐng)審議的項(xiàng)目一般應(yīng)當(dāng)在年內(nèi)交付表決，勢(shì)必造成下半年的立法工作非常緊張，而上半年的工作又相對(duì)寬松。某些下半年才提交審議的法規(guī)因?yàn)楣ぷ鲿r(shí)間緊張而質(zhì)量難以得到保證。

　　三、改進(jìn)計(jì)劃的幾點(diǎn)建議

　　1.計(jì)劃（規(guī)劃）的項(xiàng)目來(lái)源要爭(zhēng)取多元化。首先，要在程序上保證代表議案進(jìn)入立法計(jì)劃的可能性：（1）代表審議結(jié)果報(bào)告對(duì)于立法議案的審議結(jié)果要明確意向，對(duì)于需要立法的要明確議案起草完成的最遲時(shí)間，明確將議案提交常委會(huì)審議的最遲時(shí)限，并跟蹤代表議案的辦理情況，督促代表議案能夠提交常委會(huì)審議。（2）嘗試將論證充分、可行性強(qiáng)的代表議案列入當(dāng)年的立法計(jì)劃。其次，要拓展渠道，建立制度，定期聽(tīng)取法院、檢察院、社會(huì)團(tuán)體的立法要求。對(duì)于法院和檢察院在司法工作中發(fā)現(xiàn)的地方性法規(guī)中不完善的規(guī)定，由專(zhuān)門(mén)委員會(huì)根據(jù)他們的意見(jiàn)提出修改法規(guī)的議案。最后，在條件允許的情況下，向全社會(huì)征集若干立法項(xiàng)目，組織專(zhuān)家和有關(guān)部門(mén)論證起草。

　　2.編制部門(mén)要把握宏觀立法需求。編制部門(mén)要建立日常信息收集渠道，定期收集分析，把握改革發(fā)展的大局。對(duì)于申報(bào)項(xiàng)目，除了聽(tīng)取有關(guān)部門(mén)的匯報(bào)外，對(duì)于其中難以把握的問(wèn)題還要進(jìn)行必要的主動(dòng)調(diào)研，對(duì)于建議項(xiàng)目必要時(shí)還可以邀請(qǐng)專(zhuān)家發(fā)表意見(jiàn)，保證列入計(jì)劃的項(xiàng)目是必需的和最優(yōu)的。

　　3.完善和堅(jiān)持立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)編制部門(mén)在計(jì)劃工作中的主動(dòng)性。編制部門(mén)的主動(dòng)性體現(xiàn)在能夠堅(jiān)持立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。首先，立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)本身要符合地方實(shí)際，避免大而空泛；要科學(xué)化，具有可操作性、可判斷性；還要根據(jù)每年地方工作的大局不斷作出調(diào)整。其次，編制部門(mén)要勇于和善于堅(jiān)持立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，防止適用標(biāo)準(zhǔn)不一，防止對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的隨意解釋。

　　4.對(duì)修改和廢止項(xiàng)目采取鼓勵(lì)政策。每年申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，改變目前的行政管理法規(guī)的議案由政府提，人大自身建設(shè)的議案由人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)提的狀況，規(guī)定行政管理法規(guī)，除了政府部門(mén)，人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)以及其他提案主體也可以提出修改、廢止要求；編制計(jì)劃時(shí)，一般把握修改和廢止項(xiàng)目占項(xiàng)目總量的30%~40%左右。

　　5.計(jì)劃編制采用新方法。（1）改變目前以項(xiàng)目為單位，以年內(nèi)表決為目標(biāo)的計(jì)劃安排方法。建議參照全國(guó)人大審議法規(guī)計(jì)劃安排，以常委會(huì)會(huì)議為單位，以完成法規(guī)第幾次審議為安排進(jìn)度標(biāo)準(zhǔn)，這樣符合立法工作的規(guī)律，避免形成所有計(jì)劃內(nèi)項(xiàng)目必須在年內(nèi)表決的觀念。新的計(jì)劃安排方法突出了以幾件法規(guī)通過(guò)，幾件法規(guī)進(jìn)行了初審，幾件法規(guī)進(jìn)行了二審作為衡量工作的觀念，有利于保證法規(guī)審議質(zhì)量。（2）建議兩年為時(shí)間跨度編制計(jì)劃。計(jì)劃的時(shí)間跨度延長(zhǎng)至兩年，有利于起草部門(mén)及早完成法規(guī)起草，部分項(xiàng)目可以提前到上半年提交常委會(huì)審議，緩解常委會(huì)下半年的緊張狀況；有利于編制部門(mén)掌握更長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的立法需求，增強(qiáng)計(jì)劃的預(yù)測(cè)功能；有利于編制部門(mén)對(duì)計(jì)劃項(xiàng)目進(jìn)行宏觀調(diào)控，起草完成早的部門(mén)可以提前提交常委會(huì)審議，完成晚的項(xiàng)目可以延遲到后一年，編制部門(mén)的主動(dòng)性也可以相應(yīng)發(fā)揮出來(lái)。

　　四、關(guān)于規(guī)劃的幾點(diǎn)專(zhuān)門(mén)建議

　　五年立法規(guī)劃對(duì)安排五年立法工作，指導(dǎo)年度計(jì)劃的編制能發(fā)揮積極的作用。如上海市1998-2002年五年規(guī)劃的完成率預(yù)計(jì)達(dá)到64%，證明了規(guī)劃中的項(xiàng)目安排是比較符合實(shí)際的。但同時(shí)也要看到地方立法規(guī)劃存在一些不足：①規(guī)劃變動(dòng)性較大。地方立法由于受到國(guó)家立法進(jìn)程的制約，不少列入規(guī)劃的項(xiàng)目往往需要等待國(guó)家法律的出臺(tái)才能夠制定，不少?zèng)]有列項(xiàng)的項(xiàng)目因?yàn)閲?guó)家法律修改而必須及時(shí)修改；②由于地方立法權(quán)限有限，地方立法的主要領(lǐng)域（就上海而言）是在城市管理領(lǐng)域，而這方面的法規(guī)基本全部由政府起草，人大作為編制規(guī)劃的主體對(duì)規(guī)劃實(shí)施的主動(dòng)性就比較弱；③由于規(guī)劃跨年限較長(zhǎng)，而社會(huì)經(jīng)濟(jì)變化較快，因此，許多規(guī)劃項(xiàng)目在列入計(jì)劃時(shí)需要重新論證，這樣，規(guī)劃對(duì)計(jì)劃的指導(dǎo)作用就比較弱。

　　關(guān)于地方立法規(guī)劃，今后是否需要編制，不能一概而論。在計(jì)劃跨越時(shí)間延長(zhǎng)的前提下，可以不編制規(guī)劃。如果編制規(guī)劃，建議以三年為期。規(guī)劃中的項(xiàng)目不宜全部確定。建議把握得準(zhǔn)的，明確項(xiàng)目名稱(chēng)和起草單位；把握不準(zhǔn)的，以“涉及某某方面的法規(guī)”為題，作比較籠統(tǒng)的規(guī)定，在規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程中再逐步明確。

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