堅守憲政秩序的生動實踐

堅守憲政秩序的生動實踐 　　這幾年，地方國家權(quán)力機關(guān)以立法性文件規(guī)范其重大事項決定權(quán)，它凸現(xiàn)的價值不僅在于人大權(quán)威回歸，更重要的是憲政理念的彰顯，對憲政秩序的認同和呵護。

　　憲政秩序的題中應(yīng)有之義

　　有學(xué)者指出，憲政應(yīng)該被理解為：保障公民權(quán)利、維護國家權(quán)力良性運行的統(tǒng)一；政治秩序法律化，它以政治權(quán)力在憲法范圍內(nèi)有序運行為標準；憲政的核心是依憲治國。國家權(quán)力機關(guān)討論決定重大事項在憲政中的位置和價值不言而喻。人大制度的核心是人民當家作主，決定權(quán)最能體現(xiàn)其本質(zhì)特征，是“人民當家作主”憲法原則的具體體現(xiàn)，是還權(quán)于民的“細則”；決定權(quán)實質(zhì)上是國家決策權(quán)，全國、地方人大及其常委會討論決定事關(guān)國計民生、經(jīng)濟和社會發(fā)展等方面的重大事項是最具權(quán)威、法律地位最高的決策形式，如果忽略了決定權(quán)，不僅人大作為國家權(quán)力機關(guān)和政府作為人大的執(zhí)行機關(guān)的性質(zhì)不能得到完整體現(xiàn)，而且憲政秩序?qū)⒊霈F(xiàn)紊亂；決定權(quán)是憲法第九十九、一百零四條賦予人大一項十分重要國家權(quán)力，不允許疏于職守。從憲政層面來說，人大依法行使決定權(quán)是憲政和憲政秩序的基本要求，無論是地方人大及其常委會放棄行使決定權(quán)，還是政府、其他組織僭越人大決定權(quán)，都可以視為對憲法所確定的國家權(quán)力良性運行制度的干擾，對正常憲政秩序的破壞。

　　人大決定權(quán)無法偷閑

　　地方人大成立二十多年來，其“四權(quán)”（立法、決定、監(jiān)督、任免權(quán)）之一的決定權(quán)行使的頻率正在攀升，一些地方越過了“首次行使決定權(quán)”這道難坎。但是，地方性法規(guī)規(guī)范決定權(quán)還是近幾年的事情。最早的地方立法性文件可上溯到1988年6月出臺的《安徽省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于討論、決定重大事項的若干規(guī)定（試行）》（1998年12月修正）。1997年，黨的十五大確定 “依法治國，建設(shè)社會主義法治國家” 的治國方略，人大決定權(quán)在憲政中的地位被喚起。此后，地方人大常委會以立法性、規(guī)范性文件出臺決定重大事項的規(guī)定、辦法如雨后春筍。1999年，有江蘇、遼寧、湖北、海南、重慶等省、市人大常委會頒布討論決定重大事項規(guī)定，到2002年底， 12個省、市制定這方面的地方性法規(guī)，還有陜西等4省、市人大常委會討論、決定重大事項的法規(guī)很快就會出臺；一些市、縣級人大常委會也遙相呼應(yīng)，浙江省已有65個市、縣（區(qū)）人大常委會制定規(guī)范性文件。這些地方性法規(guī)恪守憲法精神，維護憲政秩序，閃爍著法治光輝。第一，界定重大事項體現(xiàn)“嚴格規(guī)則主義”。由人大常委會決定，或向人大常委會報告，或征求本級人大常委會意見，再按照審批權(quán)限報請批準的重大事項都一一列出。2000年10月1日生效的廣東省《規(guī)定》把貫徹執(zhí)行憲法和法律的重大舉措、民主法制建設(shè)的重要決策、教科文衛(wèi)發(fā)展規(guī)劃、人口和環(huán)境資源方面的重大措施及法律規(guī)定應(yīng)由人大常委會決定等11項重大事項納入必須提請本級人大常委會審議決定的范疇；教育、養(yǎng)老、失業(yè)保險、住房公積金、扶貧基本使用管理情況，水電、煤氣、醫(yī)療等公用事業(yè)服務(wù)價格調(diào)整，有財政性資金投資且對經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境和自然資源保護有較大影響建設(shè)項目立項等17項有關(guān)政府決策處理、與人民群眾利益密切的事項向人大常委會報告。第二，強調(diào)討論決定重大事項程序正當。第三，拓展空間效力，提高立法效益。湖北、廣東、福建等省人大常委會出臺的規(guī)定效力指向本行政區(qū)域內(nèi)各級人大常委會運作決定權(quán)。第四，追究違規(guī)行使決定權(quán)主要責(zé)任人的法律責(zé)任。值得一提的是，全國人大代表對決定重大事項立法呼聲漸高，2002年3月的九屆全國人大五次會議上，黃文麟等30名人大代表提出議案，建議將制定“全國人大常委會決定重大事項規(guī)定”列為立法計劃。

　　決策讓拍腦袋走開

　　無法回避的客觀存在是，一些地方?jīng)Q策中行政首長“先拍腦袋，再拍胸脯，最后拍屁股走人”的現(xiàn)象并不罕見；政府不顧民意，在一片反對聲中“拍板”重大事項造成的尷尬和損失足以引起我們對憲政秩序所確定 “依法決策”規(guī)則的服從和遵守。二年前，盡管遭到文物管理官員、專家和當?shù)厝罕娕�評、抵制，甚至責(zé)罵，浙江舟山以“舊城改造”為名，政府下令公然拆毀定海古城的歷史街區(qū)和古民宅。面對定海古城的灰飛煙滅、殘垣斷壁，還有巨額投資但連年虧損的珠海機場，等等，我們需要反思的是：對人大負責(zé)，受人大監(jiān)督的“有限政府”為什么能有如此一意孤行的能量？地方國家權(quán)力機關(guān)面對千夫所指并涉及經(jīng)濟、文化方面的重大事項為何沒有“路見不平一聲吼，該出手時就出手”的氣魄？是缺乏行使決定權(quán)的環(huán)境，還是決定權(quán)立法不到位，操作艱難？應(yīng)該說二者兼而有之。一些令人震驚的決策失誤，決策腐敗，決策傷害群眾感情行為正折射出：某些地方政府的行政管理權(quán)正在超越憲法擴張、放大；地方國家權(quán)力機關(guān)的決策權(quán)懦弱而被壓擠在狹窄的“胡同”�！皯椪�是動態(tài)的憲法”，無論怎樣說，這都是對憲法原則和憲政秩序的莫大破壞。

　　亞里士多德有一句名言，“法治應(yīng)當優(yōu)于一人之治�！蔽覀�?nèi)狈Ψㄖ魏蛻椪�傳統(tǒng)，政治生活規(guī)則尚不健全。地方國家權(quán)力機關(guān)出臺決定重大事項立法性文件并依法運作，是維護正常憲政秩序的題中應(yīng)有之義，更是建設(shè)社會主義政治文明的內(nèi)在要求。這些立法性文件出臺后，地方行政首長頭腦發(fā)熱拍胸脯定大事將遠離政治生活，地方國家權(quán)力機關(guān)按照憲政秩序行使國家決策權(quán)將不再是新聞：2000年10月，廣州市人大常委會審議決定投資近5億元的“新廣交會”會址—廣州國際會展中心設(shè)計方案；2001年廣州市天河區(qū)人大常委會批準區(qū)政府借款1.45億元以解決“九運”建設(shè)資金不足問題……。與此同時，這些體現(xiàn)憲法原則的立法性文件作為 “尚方寶劍”，地方國家權(quán)力機關(guān)長期以來存在的有提必議，有議必決 “表決機器”的履職格局將被打破；通過人大作出決定為違法集資、悖法行政作“擋箭牌”的行為將被遏止；把本應(yīng)屬于行政管理權(quán)而提請人大審議決定而影響國家權(quán)力機關(guān)履職效率和抬高表決成本的行為將不再發(fā)生。一言蔽之，人大決定權(quán)扭曲、移位及弱化的現(xiàn)狀將得到極大地改觀。

　　呵護憲政秩序任重道遠

　　黨的十六大報告強調(diào)指出，“堅持和完善人民代表大會制度，保證人民代表大會及其常委會依法履行職能，保證立法和決策更好地體現(xiàn)人民的意志”。報告首次把人大“決策”與立法放在一起，這是前所未有的，它表明人大行使國家決策權(quán)在政治體制上的阻礙已經(jīng)掃除，人大決策權(quán)在憲政中的地位得到應(yīng)有的尊重。當前人大決策權(quán)要在呵護憲政秩序中有更大作為，應(yīng)有更周全的立法設(shè)計。首先，不僅立法規(guī)范省級和地方各級人大常委會的決定權(quán)，還應(yīng)規(guī)范地方各級人代會的決定權(quán)，全國人大及其常委會的決定權(quán)也可以立法規(guī)范；其次，可以考慮在國家決策權(quán)行使過程中引入辯論和聽證機制，使民意得到匯集和延伸，從不同角度、層面分析決定可能產(chǎn)生的利弊，以及對相對方和不同利益主體的影響，在張揚國家、社會利益同時，也要兼顧少數(shù)人特別是弱勢群體的利益；再次，更加嚴格討論決定重大事項的法律程序，如移植立法中的“一審”、“二審”規(guī)程，規(guī)定重大事項報告期限等；還有，明晰法律責(zé)任，規(guī)定不及時向地方國家權(quán)力機關(guān)報告重大事項，行政管理權(quán)侵犯人大決定權(quán)的法律后果和法律責(zé)任。

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