堅(jiān)守憲政秩序的生動(dòng)實(shí)踐

堅(jiān)守憲政秩序的生動(dòng)實(shí)踐 　　這幾年，地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)以立法性文件規(guī)范其重大事項(xiàng)決定權(quán)，它凸現(xiàn)的價(jià)值不僅在于人大權(quán)威回歸，更重要的是憲政理念的彰顯，對(duì)憲政秩序的認(rèn)同和呵護(hù)。

　　憲政秩序的題中應(yīng)有之義

　　有學(xué)者指出，憲政應(yīng)該被理解為：保障公民權(quán)利、維護(hù)國(guó)家權(quán)力良性運(yùn)行的統(tǒng)一；政治秩序法律化，它以政治權(quán)力在憲法范圍內(nèi)有序運(yùn)行為標(biāo)準(zhǔn)；憲政的核心是依憲治國(guó)。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)討論決定重大事項(xiàng)在憲政中的位置和價(jià)值不言而喻。人大制度的核心是人民當(dāng)家作主，決定權(quán)最能體現(xiàn)其本質(zhì)特征，是“人民當(dāng)家作主”憲法原則的具體體現(xiàn)，是還權(quán)于民的“細(xì)則”；決定權(quán)實(shí)質(zhì)上是國(guó)家決策權(quán)，全國(guó)、地方人大及其常委會(huì)討論決定事關(guān)國(guó)計(jì)民生、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等方面的重大事項(xiàng)是最具權(quán)威、法律地位最高的決策形式，如果忽略了決定權(quán)，不僅人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和政府作為人大的執(zhí)行機(jī)關(guān)的性質(zhì)不能得到完整體現(xiàn)，而且憲政秩序?qū)⒊霈F(xiàn)紊亂；決定權(quán)是憲法第九十九、一百零四條賦予人大一項(xiàng)十分重要國(guó)家權(quán)力，不允許疏于職守。從憲政層面來說，人大依法行使決定權(quán)是憲政和憲政秩序的基本要求，無論是地方人大及其常委會(huì)放棄行使決定權(quán)，還是政府、其他組織僭越人大決定權(quán)，都可以視為對(duì)憲法所確定的國(guó)家權(quán)力良性運(yùn)行制度的干擾，對(duì)正常憲政秩序的破壞。

　　人大決定權(quán)無法偷閑

　　地方人大成立二十多年來，其“四權(quán)”（立法、決定、監(jiān)督、任免權(quán)）之一的決定權(quán)行使的頻率正在攀升，一些地方越過了“首次行使決定權(quán)”這道難坎。但是，地方性法規(guī)規(guī)范決定權(quán)還是近幾年的事情。最早的地方立法性文件可上溯到1988年6月出臺(tái)的《安徽省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于討論、決定重大事項(xiàng)的若干規(guī)定（試行）》（1998年12月修正）。1997年，黨的十五大確定 “依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家” 的治國(guó)方略，人大決定權(quán)在憲政中的地位被喚起。此后，地方人大常委會(huì)以立法性、規(guī)范性文件出臺(tái)決定重大事項(xiàng)的規(guī)定、辦法如雨后春筍。1999年，有江蘇、遼寧、湖北、海南、重慶等省、市人大常委會(huì)頒布討論決定重大事項(xiàng)規(guī)定，到2002年底， 12個(gè)省、市制定這方面的地方性法規(guī)，還有陜西等4省、市人大常委會(huì)討論、決定重大事項(xiàng)的法規(guī)很快就會(huì)出臺(tái)；一些市、縣級(jí)人大常委會(huì)也遙相呼應(yīng)，浙江省已有65個(gè)市、縣（區(qū)）人大常委會(huì)制定規(guī)范性文件。這些地方性法規(guī)恪守憲法精神，維護(hù)憲政秩序，閃爍著法治光輝。第一，界定重大事項(xiàng)體現(xiàn)“嚴(yán)格規(guī)則主義”。由人大常委會(huì)決定，或向人大常委會(huì)報(bào)告，或征求本級(jí)人大常委會(huì)意見，再按照審批權(quán)限報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的重大事項(xiàng)都一一列出。2000年10月1日生效的廣東省《規(guī)定》把貫徹執(zhí)行憲法和法律的重大舉措、民主法制建設(shè)的重要決策、教科文衛(wèi)發(fā)展規(guī)劃、人口和環(huán)境資源方面的重大措施及法律規(guī)定應(yīng)由人大常委會(huì)決定等11項(xiàng)重大事項(xiàng)納入必須提請(qǐng)本級(jí)人大常委會(huì)審議決定的范疇；教育、養(yǎng)老、失業(yè)保險(xiǎn)、住房公積金、扶貧基本使用管理情況，水電、煤氣、醫(yī)療等公用事業(yè)服務(wù)價(jià)格調(diào)整，有財(cái)政性資金投資且對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境和自然資源保護(hù)有較大影響建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)等17項(xiàng)有關(guān)政府決策處理、與人民群眾利益密切的事項(xiàng)向人大常委會(huì)報(bào)告。第二，強(qiáng)調(diào)討論決定重大事項(xiàng)程序正當(dāng)。第三，拓展空間效力，提高立法效益。湖北、廣東、福建等省人大常委會(huì)出臺(tái)的規(guī)定效力指向本行政區(qū)域內(nèi)各級(jí)人大常委會(huì)運(yùn)作決定權(quán)。第四，追究違規(guī)行使決定權(quán)主要責(zé)任人的法律責(zé)任。值得一提的是，全國(guó)人大代表對(duì)決定重大事項(xiàng)立法呼聲漸高，2002年3月的九屆全國(guó)人大五次會(huì)議上，黃文麟等30名人大代表提出議案，建議將制定“全國(guó)人大常委會(huì)決定重大事項(xiàng)規(guī)定”列為立法計(jì)劃。

　　決策讓拍腦袋走開

　　無法回避的客觀存在是，一些地方?jīng)Q策中行政首長(zhǎng)“先拍腦袋，再拍胸脯，最后拍屁股走人”的現(xiàn)象并不罕見；政府不顧民意，在一片反對(duì)聲中“拍板”重大事項(xiàng)造成的尷尬和損失足以引起我們對(duì)憲政秩序所確定 “依法決策”規(guī)則的服從和遵守。二年前，盡管遭到文物管理官員、專家和當(dāng)?shù)厝罕娕�評(píng)、抵制，甚至責(zé)罵，浙江舟山以“舊城改造”為名，政府下令公然拆毀定海古城的歷史街區(qū)和古民宅。面對(duì)定海古城的灰飛煙滅、殘?jiān)珨啾�，還有巨額投資但連年虧損的珠海機(jī)場(chǎng)，等等，我們需要反思的是：對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督的“有限政府”為什么能有如此一意孤行的能量？地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)面對(duì)千夫所指并涉及經(jīng)濟(jì)、文化方面的重大事項(xiàng)為何沒有“路見不平一聲吼，該出手時(shí)就出手”的氣魄？是缺乏行使決定權(quán)的環(huán)境，還是決定權(quán)立法不到位，操作艱難？應(yīng)該說二者兼而有之。一些令人震驚的決策失誤，決策腐敗，決策傷害群眾感情行為正折射出：某些地方政府的行政管理權(quán)正在超越憲法擴(kuò)張、放大；地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的決策權(quán)懦弱而被壓擠在狹窄的“胡同”�！皯椪�是動(dòng)態(tài)的憲法”，無論怎樣說，這都是對(duì)憲法原則和憲政秩序的莫大破壞。

　　亞里士多德有一句名言，“法治應(yīng)當(dāng)優(yōu)于一人之治�！蔽覀�?nèi)狈Ψㄖ魏蛻椪�傳統(tǒng)，政治生活規(guī)則尚不健全。地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)出臺(tái)決定重大事項(xiàng)立法性文件并依法運(yùn)作，是維護(hù)正常憲政秩序的題中應(yīng)有之義，更是建設(shè)社會(huì)主義政治文明的內(nèi)在要求。這些立法性文件出臺(tái)后，地方行政首長(zhǎng)頭腦發(fā)熱拍胸脯定大事將遠(yuǎn)離政治生活，地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)按照憲政秩序行使國(guó)家決策權(quán)將不再是新聞：2000年10月，廣州市人大常委會(huì)審議決定投資近5億元的“新廣交會(huì)”會(huì)址—廣州國(guó)際會(huì)展中心設(shè)計(jì)方案；2001年廣州市天河區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)區(qū)政府借款1.45億元以解決“九運(yùn)”建設(shè)資金不足問題……。與此同時(shí)，這些體現(xiàn)憲法原則的立法性文件作為 “尚方寶劍”，地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)長(zhǎng)期以來存在的有提必議，有議必決 “表決機(jī)器”的履職格局將被打破；通過人大作出決定為違法集資、悖法行政作“擋箭牌”的行為將被遏止；把本應(yīng)屬于行政管理權(quán)而提請(qǐng)人大審議決定而影響國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)履職效率和抬高表決成本的行為將不再發(fā)生。一言蔽之，人大決定權(quán)扭曲、移位及弱化的現(xiàn)狀將得到極大地改觀。

　　呵護(hù)憲政秩序任重道遠(yuǎn)

　　黨的十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)指出，“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，保證人民代表大會(huì)及其常委會(huì)依法履行職能，保證立法和決策更好地體現(xiàn)人民的意志”。報(bào)告首次把人大“決策”與立法放在一起，這是前所未有的，它表明人大行使國(guó)家決策權(quán)在政治體制上的阻礙已經(jīng)掃除，人大決策權(quán)在憲政中的地位得到應(yīng)有的尊重。當(dāng)前人大決策權(quán)要在呵護(hù)憲政秩序中有更大作為，應(yīng)有更周全的立法設(shè)計(jì)。首先，不僅立法規(guī)范省級(jí)和地方各級(jí)人大常委會(huì)的決定權(quán)，還應(yīng)規(guī)范地方各級(jí)人代會(huì)的決定權(quán)，全國(guó)人大及其常委會(huì)的決定權(quán)也可以立法規(guī)范；其次，可以考慮在國(guó)家決策權(quán)行使過程中引入辯論和聽證機(jī)制，使民意得到匯集和延伸，從不同角度、層面分析決定可能產(chǎn)生的利弊，以及對(duì)相對(duì)方和不同利益主體的影響，在張揚(yáng)國(guó)家、社會(huì)利益同時(shí)，也要兼顧少數(shù)人特別是弱勢(shì)群體的利益；再次，更加嚴(yán)格討論決定重大事項(xiàng)的法律程序，如移植立法中的“一審”、“二審”規(guī)程，規(guī)定重大事項(xiàng)報(bào)告期限等；還有，明晰法律責(zé)任，規(guī)定不及時(shí)向地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)報(bào)告重大事項(xiàng)，行政管理權(quán)侵犯人大決定權(quán)的法律后果和法律責(zé)任。

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