建議修改憲法：改變“兩大司法機(jī)關(guān)”格局

建議修改憲法：改變“兩大司法機(jī)關(guān)”格局 　　黨的十五大提出了“推進(jìn)司法改革”的任務(wù)。所謂“推進(jìn)司法改革”，是指在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，有規(guī)劃、有步驟地在司法系統(tǒng)各部門實(shí)行漸進(jìn)式的改革，使之逐步推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)自我完善。這是一項(xiàng)涉及面很寬的綜合系統(tǒng)工程，它應(yīng)包括公、檢、法、司、安五個(gè)部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、領(lǐng)導(dǎo)體制、執(zhí)法工作、隊(duì)伍建設(shè)、警容風(fēng)紀(jì)、監(jiān)督制約等各個(gè)方面的改革。

　　一、司法改革的深化必然涉及需要修改憲法的問題

　　根據(jù)黨的十五大的要求，推進(jìn)司法改革，就是要“保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。按照這個(gè)要求，一是保證“司法獨(dú)立”，二是確�！八痉ü�正”，以樹立司法機(jī)關(guān)應(yīng)有的權(quán)威，這就是司法改革的總目標(biāo)。如果司法權(quán)威樹立不起來(lái)，我們將會(huì)付出巨大的代價(jià)。一個(gè)實(shí)行法治的國(guó)家，如果通過司法程序，矛盾還是解決不了，最后要調(diào)動(dòng)軍隊(duì)，那后果就不堪設(shè)想了。因此，凡是妨礙司法獨(dú)立與司法公正的制度與做法，都在應(yīng)當(dāng)革除之列。

　　司法改革是整個(gè)政治體制改革中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，因而司法改革不是孤立進(jìn)行的，它必須與政治體制改革的其他方面互相配合，同步進(jìn)行。

　　為使司法改革能夠順利進(jìn)行并取得實(shí)際的成效，應(yīng)當(dāng)分清輕重緩急，首先對(duì)當(dāng)前最突出的或者群眾反映最強(qiáng)烈的問題進(jìn)行改革。

　　1998年，中央已在推進(jìn)司法改革方面做了巨大的努力，其中最重要的是兩項(xiàng)重大決策：一是嚴(yán)禁司法機(jī)關(guān)經(jīng)商或開辦企業(yè)。凡公、檢、法、司和軍隊(duì)、武警部隊(duì)開辦的企業(yè)，至年底已經(jīng)全部脫鉤；二是嚴(yán)格實(shí)行“收支兩條線”，禁止司法機(jī)關(guān)將罰沒財(cái)物截留或者“提成”。

　　今后司法機(jī)關(guān)一律“吃皇糧”，其辦案經(jīng)費(fèi)由國(guó)家財(cái)政和地方財(cái)政予以保證。此外，國(guó)家還將認(rèn)真改進(jìn)收費(fèi)辦法，堵塞收費(fèi)環(huán)節(jié)的各種漏洞；并在司法機(jī)關(guān)推廣干部交流制度，實(shí)行執(zhí)法人員定期輪崗制；在司法部門實(shí)行公開辦事制度和公開辦案程序，杜絕司法工作人員吃請(qǐng)受賄。凡此種種，都是遏制司法腐敗，樹立廉潔形象的重大舉措。

　　上述若干方面的改革措施，由于基本上都不涉及領(lǐng)導(dǎo)體制問題，相對(duì)而言，改革的難度還不算太大，近期內(nèi)即可實(shí)施。但僅僅實(shí)行這些改革，還難以達(dá)到保證司法獨(dú)立和司法公正的最終目的。要達(dá)此目標(biāo)，還須統(tǒng)觀全局，慎重研究，創(chuàng)造條件，逐步推進(jìn)司法體制方面的改革。

　　隨著司法體制改革的逐步推進(jìn)，必然會(huì)涉及許多復(fù)雜的深層次問題。例如，現(xiàn)行憲法規(guī)定的“兩大司法機(jī)關(guān)”并列的體制是否應(yīng)當(dāng)變更？這將是深化司法體制改革必然會(huì)遇到的問題。1998年11月在�？谂e行的“中國(guó)訴訟法學(xué)年會(huì)”上，有些學(xué)者已經(jīng)正式提出了這個(gè)問題，看來(lái)這個(gè)問題無(wú)法回避。立法機(jī)關(guān)和憲法學(xué)界也應(yīng)當(dāng)及早研究，以積極的姿態(tài)，促進(jìn)我國(guó)的憲法制度更加完善。

　　二、“兩大司法機(jī)關(guān)”并列的弊端

　　按照我國(guó)現(xiàn)行憲法的規(guī)定，“一府兩院”（即國(guó)務(wù)院和最高人民法院、最高人民檢察院）被列為平行機(jī)構(gòu)，這就形成了“一個(gè)政府，兩大司法機(jī)關(guān)”的鼎立的格局。就“兩高”的關(guān)系而言，由于法律授權(quán)檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)審判機(jī)關(guān)實(shí)行法律監(jiān)督，甚至對(duì)于最高人民法院終審判決的案件，最高人民檢察院仍然可以再提出抗訴。這樣一來(lái)，似乎檢察機(jī)關(guān)的法律地位更高于審判機(jī)關(guān)。

　　這種檢察權(quán)大于審判權(quán)的體制，是建國(guó)初期按照前蘇聯(lián)的模式照搬過來(lái)的。除了前蘇聯(lián)有這樣的先例以外，目前我國(guó)的這種體制在世界各國(guó)是獨(dú)一無(wú)二的。

　　檢察權(quán)的過分膨脹，產(chǎn)生了兩個(gè)突出的問題：

　　其一，人民檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，它有權(quán)對(duì)公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，而檢察機(jī)關(guān)又對(duì)貪污賄賂等大量刑事案件自行偵查，卻沒有任何機(jī)關(guān)可以對(duì)它實(shí)行監(jiān)督；

　　其二，人民檢察院作為公訴機(jī)關(guān)，承擔(dān)著控訴職能，然而它又要對(duì)法院的審判活動(dòng)實(shí)施法律監(jiān)督。這種雙重身份，好比是運(yùn)動(dòng)員又兼任最終的裁判者，致使法院的判決和裁定都失去了“終審”的意義。

　　總之，按照現(xiàn)行憲法規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置，檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力過大，造成控、辯、審三方的訴訟法律關(guān)系失去平衡，有悖于分權(quán)制衡和訴訟公正原則。

　　三、建議修改憲法，確立以審判為中心的訴訟格局

　　為了健全訴訟法制，進(jìn)一步理順訴訟法律關(guān)系，有必要對(duì)檢察權(quán)大于審判權(quán)的“兩大司法機(jī)關(guān)”體制進(jìn)行改革。這種改革將突破現(xiàn)行憲法規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置，因而需要修改憲法。初步設(shè)想是：

　�。ㄒ唬┰O(shè)立廉政公署，將檢察機(jī)關(guān)自行偵查的案件劃歸廉政公署管轄。

　　建議將國(guó)家監(jiān)察部改名為“廉政公署”，歸屬中央紀(jì)律檢查委員會(huì)和國(guó)務(wù)院雙重領(lǐng)導(dǎo)。凡黨政干部違法違紀(jì)的案件，都由廉政公署負(fù)責(zé)查辦。將刑事訴訟法規(guī)定由人民檢察院自行偵查的案件，從檢察業(yè)務(wù)中劃分出來(lái)，歸廉政公署管轄。廉政公署對(duì)涉嫌貪污賄賂等職務(wù)犯罪的案件進(jìn)行偵查，行使與公安機(jī)關(guān)相同的職權(quán)。人民檢察院則負(fù)責(zé)批準(zhǔn)逮捕和審查起訴，同時(shí)對(duì)廉政公署的偵查活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督。這樣改革，至少有三個(gè)好處：

　　1.嚴(yán)格實(shí)行偵、控分離，克服了對(duì)檢察機(jī)關(guān)的自行偵查活動(dòng)無(wú)人監(jiān)督的弊端；

　　2.有利于妥善解決中央紀(jì)委查辦大案要案如何依法行使偵查權(quán)的問題；

　　3.可以較好地解決監(jiān)察部有責(zé)無(wú)權(quán)、監(jiān)察乏力的困境。

　�。ǘ�）革除檢、法并列的體制，確立以審判為中心的訴訟格局。

　　訴訟，是解決社會(huì)矛盾的最高的、也是最終的方式。國(guó)家設(shè)立審判機(jī)關(guān)，就是使之作為解決社會(huì)矛盾的最后一道屏障，因而審判權(quán)是國(guó)家行使統(tǒng)治權(quán)的最集中的體現(xiàn)。為了健全訴訟法制，堅(jiān)持和實(shí)行“

　　依法治國(guó)“，我們應(yīng)當(dāng)參照世界各國(guó)通行的做法，確立以審判為中心的訴訟格局。

　　考究各國(guó)檢察機(jī)構(gòu)的設(shè)置，一般都屬于行政機(jī)關(guān)的一部分。例如：

　　——英國(guó)實(shí)行審、檢公署制度，在中央設(shè)法律事務(wù)部（亦譯“總檢察署”），該部的首腦稱總檢察長(zhǎng)，由首相從該黨的下議員中提名任命，但不屬于內(nèi)閣成員；

　　——美國(guó)的檢察機(jī)關(guān)是隸屬于政府的行政機(jī)關(guān)，聯(lián)邦稱其為司法部。聯(lián)邦司法部長(zhǎng)也就是總檢察長(zhǎng)，由參議院通過，由總統(tǒng)任命；

　　——法國(guó)在司法部下設(shè)總檢察院，司法部長(zhǎng)即是全國(guó)檢察官員的總管，每名檢察官員都由司法部長(zhǎng)提名，由總統(tǒng)任命；

　　——日本的檢察廳作為行政官?gòu)d，以法務(wù)大臣為首長(zhǎng)，從屬于法務(wù)省；

　　——我國(guó)香港特別行政區(qū)的刑事起訴工作，由律政司刑事檢控科負(fù)責(zé)，而律政司隸屬于特別行政區(qū)政府，律政司長(zhǎng)由特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官提名，由中央人民政府任命。

　　按照日本法學(xué)家鈴木茂嗣的解釋：“檢察官本質(zhì)上是行政官，只有法官才是司法官�！盵1]

　　我國(guó)現(xiàn)行“兩大司法機(jī)關(guān)”的格局，與現(xiàn)代法治理論和訴訟原理難以協(xié)調(diào)。其主要弊端，是造成了檢察權(quán)大于審判權(quán)的錯(cuò)覺，致使檢察院處處與法院爭(zhēng)高低，而且往往是理直氣壯、不遺余力。例如，在法院開庭時(shí)，面對(duì)莊嚴(yán)的國(guó)徽，公訴人硬是不起立；在法庭位置的擺放上，檢察機(jī)關(guān)一再堅(jiān)持公訴人的座位應(yīng)與審判臺(tái)平列；有些案件經(jīng)最高人民法院終審判決后，檢察機(jī)關(guān)仍然堅(jiān)持再提出抗訴，致使訴訟永無(wú)終結(jié)……其結(jié)果，是影響了法律的統(tǒng)一實(shí)施，損害了法制的權(quán)威，并且被外國(guó)人引為笑談。

　　鑒此，有必要在司法體制上進(jìn)行根本性的改革，應(yīng)當(dāng)革除檢、法并列的體制，確立以審判為中心的格局，以保障社會(huì)主義法制的統(tǒng)一與尊嚴(yán)。具體的辦法，可以考慮將最高人民檢察院與司法部合并，由司法部長(zhǎng)兼任總檢察長(zhǎng)。

　　這樣改革，至少也有三個(gè)好處：

　　1.有利于克服檢察院與法院“二虎相爭(zhēng)”的弊端；

　　2.精減機(jī)構(gòu)，理順訴訟法律關(guān)系，突出人民法院在實(shí)行“依法治國(guó)”中的作用；

　　3.擴(kuò)充司法部的職權(quán)，改變目前“司法部不司法”的局面。

　　要進(jìn)行這樣的改革，涉及變更憲法規(guī)定的國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置，事關(guān)重大，需要慎重研究，權(quán)衡利弊，穩(wěn)妥進(jìn)行。

　　[1]見《日本刑事訴訟法的形成與特色》，法律出版社1997年3月出版，第46頁(yè)。

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