表決方式的一次輪回

表決方式的一次輪回 　　湖南省沅陵縣人大會(huì)從否決到批準(zhǔn)2001年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和2002年財(cái)政預(yù)算報(bào)告，表決方式也經(jīng)歷了“舉手——投票——舉手”的輪回。這一輪回給完善人大制度提出了一個(gè)不那么輕松的話題。

　　8票之差引發(fā)首次否決案

　　2002年1月8日下午4：30，湘西沅陵縣會(huì)堂，縣十三屆人民代表大會(huì)第六次會(huì)議第一次全體會(huì)議開始聽取縣財(cái)政局局長作沅陵縣2001年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和2002年財(cái)政預(yù)算草案報(bào)告……

　　1月11日下午，大會(huì)舉行第四次全體會(huì)議。人大代表人數(shù)的報(bào)告單令人吃驚：缺席69人，超過應(yīng)到代表255名的四分之一！但是，出席會(huì)議的人大代表有186名，合乎法定人數(shù)。

　　下午4時(shí)，與會(huì)人大代表將表決票依次投入票箱后，靜候計(jì)票結(jié)果。緊張地計(jì)票后，總計(jì)票人驚愕不已：關(guān)于財(cái)政報(bào)告決議的贊成票只有120票，反對(duì) 53票，棄權(quán)5票，還有8票未收回，離通過財(cái)政報(bào)告的法定票數(shù)尚差8票！大會(huì)主持人隨即鎮(zhèn)靜地宣讀表決結(jié)果：縣2001年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和2002年財(cái)政預(yù)算草案報(bào)告未獲通過。頓時(shí)，全場嘩然。這是沅陵縣人大史上首次不通過案，也是我國地方人大史上少有的不通過案。一些人大代表事后坦陳：無記名投票表決時(shí)，他們更輕松，更理智，投票表決應(yīng)該是財(cái)政報(bào)告未通過的“催化劑”。

　　畢竟有2001年2月14日沈陽市人大會(huì)否決市中級(jí)人民法院工作報(bào)告的先例，大會(huì)主席團(tuán)處變不驚，臨時(shí)召開第四次主席團(tuán)會(huì)議，并提請(qǐng)與會(huì)人大代表表決《關(guān)于授權(quán)沅陵縣人大常委會(huì)在閉會(huì)期間對(duì)沅陵縣2001年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和2002年財(cái)政預(yù)算草案報(bào)告進(jìn)行再審的決議（草案）》。與一個(gè)小時(shí)前表決方式截然不同的是，這一決議采用舉手通過。

　　會(huì)診財(cái)政預(yù)算報(bào)告

　　財(cái)政預(yù)算報(bào)告未獲人大通過在這塊古老的黔中郡土地上引起不小的震動(dòng)，當(dāng)晚，縣政府領(lǐng)導(dǎo)帶著10個(gè)征求意見組到各代表團(tuán)聽取批評(píng)和意見。

　　無法回避的事實(shí)是，地處湘西的沅陵縣作為國家級(jí)貧困縣、五強(qiáng)溪電站移民大縣，與不少欠發(fā)達(dá)地區(qū)一樣，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)“處在警戒線之上”。沅陵縣有63萬多人口，而財(cái)政供養(yǎng)人員達(dá)17337人，平均37個(gè)人供養(yǎng)一個(gè)吃皇糧的。2001年較之1998年，財(cái)源萎縮和庫區(qū)農(nóng)業(yè)稅減少等因素導(dǎo)致縣級(jí)可用財(cái)力銳減600多萬元，而僅工資支出就驟增2400多萬元。這一“剪刀差”短期內(nèi)無法衡平。1月8日，楊東平局長在財(cái)政工作報(bào)告中說，“去年的收支平衡不是真正意義上的平衡”，“盡管去年消化歷年赤字3772萬元，但為了平衡年內(nèi)預(yù)算，當(dāng)年新增赤字1710萬元，歷年累計(jì)凈赤字額仍有8348萬元”，“機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)空前緊張，財(cái)政形勢(shì)十分嚴(yán)峻”。在安排2002年預(yù)算時(shí)，按“11個(gè)月足額發(fā)放工資計(jì)算”，力爭全年足額發(fā)放。一些代表說，“你發(fā)11個(gè)月工資，違背了《勞動(dòng)法》，我不贊成�！�

　　人大代表對(duì)財(cái)稅體制改革、補(bǔ)老欠帳、補(bǔ)發(fā)工資、調(diào)標(biāo)增資不能到位、控編進(jìn)人、體制結(jié)算、機(jī)關(guān)單位運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)不足、2002年編制預(yù)算也頗有微詞。 “財(cái)政蛋糕”總量不夠正常分切，如縣財(cái)政統(tǒng)發(fā)工資只包括基礎(chǔ)、職務(wù)、級(jí)別、工齡工資和省定保留五個(gè)部分，這就是通常說的“裸體工資”、“腓骨工資”。對(duì)于欠發(fā)工資的單位用財(cái)政性資金發(fā)放補(bǔ)助、獎(jiǎng)金、福利的，可視為發(fā)放工資，這就導(dǎo)致單位之間抵頂數(shù)額不一，財(cái)政補(bǔ)發(fā)資金各異。財(cái)政部門被戴上“處事不公”的帽子。

　　2月7日，縣委書記、縣長謝宏有主持召開縣四大家主要領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議，形成兩點(diǎn)處置意見：建議縣人大常委會(huì)于2月下旬召開會(huì)議審議財(cái)政報(bào)告（草案）；按照《預(yù)算法》規(guī)定，財(cái)政仍然暫行運(yùn)作（按照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出），待下一次人大會(huì)批準(zhǔn)后，再按批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。

　　投票表決廢止

　　2月25日，沅陵縣十三屆人大常委會(huì)舉行第三十次會(huì)議，逐項(xiàng)審議《預(yù)算收支編制方案》。財(cái)政部門會(huì)后又對(duì)財(cái)政預(yù)算報(bào)告（草案）進(jìn)行修改。預(yù)算安排收支平衡，改變六次會(huì)議上財(cái)政預(yù)算報(bào)告中的赤字預(yù)算。工資支出、公務(wù)經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的支出亦作了相應(yīng)的調(diào)整。

　　4月16日，縣十三屆人大常委會(huì)第三十一次會(huì)議決定召開十三屆人大七次會(huì)議，提請(qǐng)審查并批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算報(bào)告�？h委、縣人大常委會(huì)特別強(qiáng)調(diào)：除因特殊情況必須請(qǐng)假并經(jīng)批準(zhǔn)外，其余的縣人大代表不論工作多忙、事務(wù)多繁雜，一律按時(shí)參會(huì)。

　　5月15日，還是在沅陵會(huì)堂，縣第十三屆人民代表大會(huì)第七次會(huì)議如期舉行。嚴(yán)厲的紀(jì)律是湊效的，會(huì)議應(yīng)到代表254名（有1名代表病逝），實(shí)到236人，出席率高達(dá)93%.

　　令人大代表費(fèi)解是，大會(huì)主席團(tuán)第一次會(huì)議決定，“除選舉采取無記名投票方式外，其他各項(xiàng)決議都采取舉手表決方式”。這一變革宣告推行了兩年的投票表決“叫�！�，表決又回到舉手表決的老路上。

　　早在2000年12月26日，縣人大常委會(huì)會(huì)議通過了關(guān)于實(shí)行無記名投票表決的決定，規(guī)定“人民代表大會(huì)和常委會(huì)會(huì)議審議通過決議、決定實(shí)行無記名投票表決方式。”該縣人大常委會(huì)有關(guān)人士指出，回歸舉手表決的主要原因是：縣人大常委會(huì)作為縣人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，作出這一“決定”屬越權(quán)行為，它無權(quán)規(guī)范縣人大會(huì)的表決方式。但也有人認(rèn)為常委會(huì)的決定并無不妥：縣人大常委會(huì)決定同級(jí)人大會(huì)議表決方式，屬于對(duì)人大會(huì)議的程序性而非實(shí)質(zhì)性問題的規(guī)范，就如同決定人大會(huì)議的召開時(shí)間、地點(diǎn)、建議議程等一樣，應(yīng)該不存在法律障礙，本身沒有越權(quán)之嫌。如果要否決“決定”的效力，按照地方組織法的規(guī)定，應(yīng)由縣人大會(huì)而不是其主席團(tuán)會(huì)議改變或撤銷該“決定”。

　　5月16日，大會(huì)批準(zhǔn)沅陵縣2001年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和2002年財(cái)政預(yù)算報(bào)告。

　　沅陵縣財(cái)政報(bào)告“二審”總算過關(guān)，但有的人大代表心緒難平，他們認(rèn)為，如果元月份財(cái)政報(bào)告未“出事”，投票表決決議會(huì)持續(xù)走下去；如果“二審”仍采用投票表決，財(cái)政報(bào)告能否“通過”？將來的縣人大史怎么評(píng)說這種“輪回”？

　　未通過案引出的話題

　　筆者在采訪中發(fā)現(xiàn)，許多人認(rèn)為，沅陵縣財(cái)政狀況的捉襟見肘與 “巧婦”在做缺米之炊時(shí)某些技術(shù)、操作上的問題，財(cái)政蛋糕分配欠公允是導(dǎo)致否決案的必然因素。其實(shí)，該縣上一年度的財(cái)政報(bào)告也僅以超過21張贊成票的微弱優(yōu)勢(shì)過關(guān)。勿庸置疑，沅陵縣人大會(huì)否決財(cái)政報(bào)告是合法的程序產(chǎn)生的具有法律約束力的結(jié)果。未通過案是中國在走向法治進(jìn)程中地方人大依法履職、有所作為的一個(gè)具有標(biāo)本意義的事件，對(duì)推進(jìn)基層民主法制建設(shè)、推進(jìn)依法行政產(chǎn)生了非同尋常的反響。這一點(diǎn)，縣人民政府及有關(guān)部門圍繞未通案一絲不茍改進(jìn)工作、矯正問題已作佐證。

　　不過，沅陵縣人大會(huì)未通過案潛伏著一個(gè)不容忽視的偶然因素-人大代表的缺席率。會(huì)議伊始就缺席23名代表，但在表決決議（草案）時(shí)，又有46名代表突然“出走”。筆者采訪中了解到，有些人大代表提前回家，有些人大代表去縣黨校參加考試……。在地方人大會(huì)上，超過四分之一的人大代表缺席人大會(huì)并不多見。盡管人大代表有這樣或那樣的理由，但是從法理上講，人大代表出席人大會(huì)是法定義務(wù)。筆者大膽作出這樣的推測(cè)，如果這69名代表出席會(huì)議或者其中一部分出席，財(cái)政預(yù)算報(bào)告的贊成票或許是另一種記錄。

　　沅陵縣人大會(huì)的無記名投票表決兩次登場后悄然下臺(tái)，發(fā)人深思。對(duì)待無記名投票方式的“立”與“廢”，縣里有兩種觀點(diǎn)，即“進(jìn)步論”和“盲目論”。有的人認(rèn)為采用無記名投票能真實(shí)表達(dá)人大代表的意志，全國人大會(huì)和廣東省、沈陽市人大會(huì)等已廢除舉手表決，這是民主、法治向前推進(jìn)的表現(xiàn)。也有人認(rèn)為，就當(dāng)前而言，采用無記名投票是盲目民主，人大代表的綜合素質(zhì)及人大會(huì)審議不充分、出席率等無疑影響投票，采用無記名投票表決決議、決定條件尚不成熟。沅陵縣財(cái)政報(bào)告未通過說，“盲目民主論”一度成了主流觀點(diǎn)。

　　筆者認(rèn)為，從提高人大會(huì)議表決真實(shí)性、民主性，保證人大代表自由、充分表達(dá)意志來看，在使用電子表決條件尚不成熟的情況下使用無記名投票表決決議、決定及其他應(yīng)決事項(xiàng)是可行、明智的選擇，也是民主法制建設(shè)的必然趨勢(shì)。沅陵縣人大會(huì)一度畸高的缺席率并不能顛覆無記名投票表決的合理性，況且這一缺席率沒有超過法定幅度，絲毫不影響表決效力。對(duì)待無記名投票表決，如果因噎廢食，缺乏足夠的寬容和理性，似乎并不是一種最好的選擇。

　　當(dāng)然，使用無記名投票離不開諸多保障措施。如保證人大代表有足夠的時(shí)間發(fā)表審議意見，審議不走過場，政府官員多與人大代表近距離溝通，釋疑解惑，防止人大代表對(duì)某項(xiàng)工作、個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部的情緒化影響投票公正性，化解投票風(fēng)險(xiǎn)；嚴(yán)明會(huì)議紀(jì)律，強(qiáng)化選民對(duì)人大代表執(zhí)行代表職務(wù)的制約和懲誡，敦促人大代表依法參加人大會(huì)，忠于職守。當(dāng)前，如何確保人大會(huì)表決方式更加科學(xué)，更加民主；最大限度地提高人大會(huì)出席率，確保表決結(jié)果更加公正，更加折服有力，讓監(jiān)督對(duì)象和公民更加自覺接納人大會(huì)表決的效力和信用問題，應(yīng)該是堅(jiān)持和完善人大制度面臨的一個(gè)新課題。

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