公法上社團(tuán)法人

公法上社團(tuán)法人 　　中文摘要

　　本文自國內(nèi)社會(huì)普遍存在的公法上社團(tuán)法人實(shí)然面出發(fā)，引伸出國內(nèi)相關(guān)法制的不足及不完善。本文認(rèn)為，欲建構(gòu)一完整的管理制度，首先必須厘清公法上社團(tuán)法人的概念，進(jìn)而認(rèn)為公法上社團(tuán)法人之特征必須具有自治性、分擔(dān)一部份國家權(quán)力。

　　其次，公法上社團(tuán)法人具有間接國家行政機(jī)關(guān)的地位，至于是否具有司法權(quán)限，卻因?yàn)槲覈鴮?shí)務(wù)上將律師懲戒程序及會(huì)計(jì)師懲戒程序予以區(qū)隔而有不同。另外，就學(xué)理上對(duì)于公法上社團(tuán)法人的類型區(qū)分來看，本文認(rèn)為就法律層面來看，政黨也涉及重要的公權(quán)力行使，因此仍屬于公法上社團(tuán)法人，并應(yīng)予以法制化的規(guī)范。又公法上社團(tuán)法人應(yīng)依法定任務(wù)行事，且因行使公權(quán)力，故需受到國家的監(jiān)督。

　　本文強(qiáng)調(diào)，公法上社團(tuán)法人在社會(huì)上具有重要地位，然因?yàn)榉ㄖ泼娌蛔�、政治力介入等因素，�?dǎo)致弊端叢生，實(shí)有予以深入了解之必要。

　　中文關(guān)鍵詞：公法上社團(tuán)法人，公法人，自治權(quán)，政黨，公權(quán)力，合法性監(jiān)督，合目的性監(jiān)督，間接行政

　　壹、前言

　　臺(tái)灣省農(nóng)會(huì)總干事黃錫星被檢舉在民國九十年三、四月間省農(nóng)會(huì)選舉時(shí)，涉及交付面額六千萬元本票，使人教唆理監(jiān)事綁樁，進(jìn)而獲得遴聘乙事，經(jīng)臺(tái)中地檢署查扣相關(guān)證物認(rèn)有重大違反農(nóng)會(huì)法情事，向臺(tái)中地方法院聲請(qǐng)收押獲準(zhǔn)[1].又臺(tái)灣電力工會(huì)于民國九十二年三月二十五日召開會(huì)員代表大會(huì)時(shí)，也因臺(tái)灣電力公司每年發(fā)包高達(dá)上億元工程維修費(fèi)與民營化釋股產(chǎn)生的龐大商機(jī)，導(dǎo)致黑道介入改選事宜[2]，被媒體指述選舉「固票過程，比高市議長賄選案精彩」[3].類似的是，全國總工會(huì)于民國九十二年四月十七日改選時(shí)亦發(fā)生肢體沖突事件，突顯了工會(huì)法及工會(huì)組織運(yùn)作不合時(shí)宜之情況[4].

　　另外，由一百四十多個(gè)產(chǎn)業(yè)公會(huì)組成，有十萬個(gè)會(huì)員廠商，與全國商業(yè)總會(huì)、工會(huì)協(xié)會(huì)并稱為國內(nèi)三大工商團(tuán)體的全國工業(yè)總會(huì)，最近改組理監(jiān)事會(huì)時(shí)亦曾傳出風(fēng)風(fēng)雨雨，引起輿論重現(xiàn)[5].

　　上述被學(xué)者稱為「有限人格的公法人」[6]的農(nóng)會(huì)、工會(huì)、工業(yè)總會(huì)與「有時(shí)近似無限人格公法人」的國家[7]，雖有不同，但在現(xiàn)代公共生活領(lǐng)域上，卻扮演著非常重要角色與任務(wù)。民國七十四年召開的行政院經(jīng)濟(jì)革新委員會(huì)雖也曾通過「健全工商團(tuán)體組織功能與運(yùn)作方案」[8]，希望健全工商產(chǎn)業(yè)自治機(jī)關(guān)，充分發(fā)揮其自治機(jī)能，使政府機(jī)關(guān)在工商產(chǎn)業(yè)管理上，得以提高效率及品質(zhì)。但此一改革方案至今一直未能落實(shí)。行政法學(xué)者雖也曾注意到此一問題，并為文呼吁[9]，但并未受到學(xué)界重視。國家賠償法、行政程序法及地方制度法公布施行后，國家已非唯一的行政主體[10]，因此，對(duì)于擁有自治權(quán)能，擔(dān)負(fù)國家間接行政的公法上社團(tuán)法人之認(rèn)識(shí)了解與深入研究實(shí)為開展行政法學(xué)、推動(dòng)社會(huì)分權(quán)自治[11]的重要步伐。

　　貳、公法上社團(tuán)法人之概念

　　公法上社團(tuán)法人在我國為數(shù)甚多，但其概念范圍大小，學(xué)者意見不一。有采狹義見解者，如大法官吳庚、李惠宗教授、蔡震榮教授等認(rèn)為公法上社團(tuán)法人，除地域?qū)傩灾�直轄市、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）等之外，只有農(nóng)田水利會(huì)才是[12].采廣義見解者，如黃錦堂教授即對(duì)農(nóng)會(huì)、農(nóng)田水利會(huì)、漁會(huì)、律師公會(huì)等身分性團(tuán)體加以研究，認(rèn)為該些團(tuán)體，近似公法上之社團(tuán)法人[13].又如陳新民教授，廖義男教授認(rèn)為，依現(xiàn)時(shí)工業(yè)團(tuán)體法所成立之工業(yè)同業(yè)公會(huì)，工業(yè)會(huì)，全國各業(yè)工會(huì)同業(yè)聯(lián)合會(huì)以及依商業(yè)團(tuán)體法所成立之商業(yè)同業(yè)公會(huì)、商業(yè)同業(yè)公會(huì)聯(lián)合會(huì)、商業(yè)會(huì)、輸出業(yè)同業(yè)公會(huì)及聯(lián)合會(huì)等，均是公法上社團(tuán)法人[14].

　　關(guān)于公法上社團(tuán)法人的概念，學(xué)者曾將之定義為「在國家的監(jiān)督之下，國家賦予其存立之目的，承認(rèn)他是公的行政主體，給予相當(dāng)?shù)墓珯?quán)力，使之具有相當(dāng)獨(dú)立自主的法人性格的公法上的團(tuán)體�！筟15]依此，公法上社團(tuán)法人「具有法人性格及間接的國家行政的性格，所以其與行政機(jī)關(guān)不同[16]」。又公法上社團(tuán)法人「因是由國家賦予存立之目的，并且是行政主體也是與行政機(jī)關(guān)并列的團(tuán)體，所以其與私的團(tuán)體不同」[17].

　　公法上社團(tuán)法人，又有稱為公法團(tuán)體者[18].「系依據(jù)公法所設(shè)立之人的組合體，……其除國家及地方自治團(tuán)體屬區(qū)域團(tuán)體外，尚有由特殊之職業(yè)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化或其它構(gòu)成員所組成之身分團(tuán)體，在國家監(jiān)督下行使公權(quán)力，以從事公法上職務(wù)并享有權(quán)利能力之公法上組織體�！筟19]

　　其實(shí)，公法上社團(tuán)法人除有國家及地方自治團(tuán)體之地域性社團(tuán)法人與「有由特殊之職業(yè)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化或其它構(gòu)成員所組成之身分團(tuán)體」法人以外，尚有包括具有共同宗教信仰和政治理念者所組成之宗教團(tuán)體[20]和政黨[21].

　　叁、公法上社團(tuán)法人之特征

　　公法上社團(tuán)法人之特征，為有自治性，分擔(dān)一部分國家權(quán)力，并可做成行政處分、行政強(qiáng)制權(quán)（Sie sind Hoheitsgewalt ausgestattet， k？nnen also hoheitlich handeln und Zwang anwenden）[22]學(xué)者曾將其特征加以歸納，主要的有[23]：

　　一、公法上社團(tuán)法人之設(shè)立、變更或廢棄，必須以法律或依法律之授權(quán)為之。對(duì)此，學(xué)者即以工業(yè)團(tuán)體法為例，說明我國工業(yè)團(tuán)體為公法上社團(tuán)法人之種種特征為[24]：

　　許可工業(yè)團(tuán)體組織的發(fā)起，籌備和成立，都是法律加以明定的；此可由工業(yè)團(tuán)體法第十一條、第四十二條看出。

　　決定工業(yè)團(tuán)體存立的目的，規(guī)定工業(yè)團(tuán)體富有執(zhí)行其目的之義務(wù)；此從工業(yè)團(tuán)體法第四條規(guī)定之十六種任務(wù)可看出。

　　決定其任務(wù)范圍或限制某種行為，如工業(yè)團(tuán)體法第六十五條明定：「工業(yè)團(tuán)體非經(jīng)會(huì)員大會(huì)通過并報(bào)經(jīng)主管機(jī)關(guān)許可，不得向所屬會(huì)員勸募捐款」。

　　強(qiáng)制同業(yè)工廠加入團(tuán)體。工業(yè)團(tuán)體法第七條、第四十九條，尤其是第十三條清楚規(guī)定工業(yè)同會(huì)公會(huì)的加入是強(qiáng)制性的。同法第五十九條規(guī)定不依法加入之處罰，皆在強(qiáng)調(diào)其被強(qiáng)制性。

　　禁止任意退出團(tuán)體，如工業(yè)團(tuán)體法第十四條：「工廠非因廢棄、遷出公會(huì)組織區(qū)域或受永久停業(yè)處分，不得退會(huì)。」便明定僅有此三種情況才可以退會(huì)。

　　禁止工業(yè)團(tuán)體構(gòu)成分子任意解散，如工業(yè)團(tuán)體法第四十條之規(guī)定是。

　　法律規(guī)定工業(yè)團(tuán)體不能由一般私人意志來創(chuàng)設(shè)，這由工業(yè)團(tuán)體法第十一條看出其成立須經(jīng)過相當(dāng)繁復(fù)的手續(xù)，而皆須有國家的參與。

　　二、公法上社團(tuán)法人具有法人地位，得為權(quán)利義務(wù)之主體，并得提起訴訟或應(yīng)訴。公法上社團(tuán)法人依學(xué)者之看法，「在行政法上他當(dāng)然是當(dāng)事人」[25]，故依行政訴訟法第二十二條之規(guī)定，有行政訴訟當(dāng)事人能力，而依訴愿法第十八條之規(guī)定，公法上社團(tuán)法人也可以提起訴愿。

　　三、公法上社團(tuán)法人為行政組織之一種，享有法定之管轄、職掌、權(quán)限。

　　公法上社團(tuán)法人一旦設(shè)立，依學(xué)者看法，「便得享有該設(shè)立法律所授予之權(quán)利，主要包括組織權(quán)、立法權(quán)（所制訂者一般稱為章程）、個(gè)案執(zhí)行權(quán)，并得要求會(huì)員必須強(qiáng)制入會(huì)、而且入會(huì)時(shí)必須繳交一定之會(huì)費(fèi)，公法人并得對(duì)同業(yè)制訂職業(yè)倫理守則，此外并得就違規(guī)之成員進(jìn)行懲處�！筟26]如就工業(yè)團(tuán)體而言，學(xué)者謂：「工業(yè)團(tuán)體為達(dá)成其目的，在一定的范圍內(nèi)被授與國家的公權(quán)力，也就是公法上的權(quán)能，所以為了要繼續(xù)維持其存在或活動(dòng)，應(yīng)允許工業(yè)團(tuán)體征收會(huì)員的各種費(fèi)用，這可從工業(yè)團(tuán)體法第三十三、四十三、五十五條得到印證；比如有入會(huì)費(fèi)、常年會(huì)費(fèi)、事業(yè)費(fèi)、委托收益等等的收入權(quán)限。而工業(yè)團(tuán)體法第六十條規(guī)定如不按規(guī)章繳納會(huì)費(fèi)，可能受到勸告、警告，甚至停權(quán)的處分，可見費(fèi)用的繳納是義務(wù)而不是隨意的。」[27]

　　四、公法上社團(tuán)法人必須受到國家之監(jiān)督，監(jiān)督之范圍包括組織之規(guī)范、業(yè)務(wù)行為之合法性、會(huì)計(jì)、人事法規(guī)之遵守。公法上社團(tuán)法人何以必須受到國家之監(jiān)督？德國著名公法學(xué)者Ernst Forsthoff曾將之歸納為[28]，保障其成員免于受社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)部門之侵害。保護(hù)社團(tuán)或社團(tuán)之利益免于受社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)部門有害行為之傷害。保護(hù)法秩序免于受社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)部門違法行為之侵害。保護(hù)國家利益免于受社團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)部門有害行為之傷害。保障在從事國家間接行政任務(wù)時(shí)得有合適的協(xié)力。

　　五、公法上社團(tuán)法人系由任意或強(qiáng)制加入之成員所構(gòu)成之「人之組合」（Personenverb？nde），其重要決定應(yīng)由成員全體，或由成員選出之代表機(jī)關(guān)為之。這些與公法財(cái)團(tuán)或私法財(cái)團(tuán)均有甚大區(qū)別[29].

　　六、公法上社團(tuán)法人具有公權(quán)力，得行使公權(quán)力及強(qiáng)制手段執(zhí)行其任務(wù)，或強(qiáng)制收費(fèi)。例如依工業(yè)團(tuán)體法第33條、43條、55條等規(guī)定，工業(yè)團(tuán)體有收取入會(huì)費(fèi)、常年會(huì)費(fèi)、事業(yè)費(fèi)、委任收益等權(quán)限。商業(yè)團(tuán)體法第33條、43條及59條亦有類似規(guī)定。

　　七、公法上社團(tuán)法人之組織，有時(shí)循行政區(qū)域逐級(jí)而上。例如農(nóng)會(huì)法第七條第一項(xiàng)規(guī)定，各級(jí)農(nóng)會(huì)以行政區(qū)域?yàn)槠浣M織區(qū)域。同法第八條又規(guī)定：「Ⅰ鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（市）、區(qū)內(nèi)具有農(nóng)會(huì)會(huì)員資格滿五十人時(shí)，應(yīng)發(fā)起組織基層農(nóng)會(huì)。Ⅱ下級(jí)農(nóng)會(huì)成立三個(gè)以上時(shí)，得組織上級(jí)農(nóng)會(huì)。Ⅲ下級(jí)農(nóng)會(huì)受上級(jí)農(nóng)會(huì)之輔導(dǎo)；其辦法由中央主管機(jī)關(guān)定之。」?jié)O會(huì)法第十一條亦有類似規(guī)定。

　　八、公法上社團(tuán)法人常設(shè)有懲戒罰如告誡、罰緩、取消會(huì)員代表資格、暫停被選舉權(quán)，宣告被懲戒人不再有資格得以繼續(xù)職業(yè)。例如工業(yè)團(tuán)體法第六十條規(guī)定，工業(yè)團(tuán)體對(duì)不照規(guī)定繳納會(huì)費(fèi)者，有停權(quán)之處分權(quán)。又如漁會(huì)法第十八條規(guī)定，漁會(huì)會(huì)員有違反漁會(huì)法行為，或不遵守章程或代表大會(huì)決議，直接危害漁會(huì)情節(jié)重大者，應(yīng)予除名。

　　肆、公法上社團(tuán)法人之地位

　　公法上社團(tuán)法人為公法上所規(guī)定之組織，其內(nèi)部組織以及公法上社團(tuán)法人與其成員間之法律關(guān)系，具有公法性質(zhì)。特別是公法上社團(tuán)法人將其成員懲戒、除名之行為，影響其成員執(zhí)業(yè)資格及工作權(quán)，乃公權(quán)力行使之行為。由此可知，公法上社團(tuán)法人為具有公權(quán)力之公法人，法律經(jīng)常賦予其完成任務(wù)所必需要之公權(quán)力，如可自訂其自治章程，倫理規(guī)范[30]發(fā)布如懲處處分之行政處分[31]，征收會(huì)費(fèi)或規(guī)費(fèi)等或以行政私法方式，完成其任務(wù)[32].故就行政法學(xué)上來看，公法上之社團(tuán)法人、自治法人及有限人格的公法人[33]有間接國家行政機(jī)關(guān)（Die mittelbare Staatsverwaltung）之地位[34].

　　又公法上社團(tuán)法人是否亦有司法權(quán)限？德國聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為公法上社團(tuán)法人依據(jù)法律而國家參與其裁決人員之任用時(shí)，則公法上社團(tuán)法人亦為國家之法院，特別是律師之懲戒法院（Ehrengerichte für Rechtsanw？lte）[35].我國大法官釋字第三七八號(hào)解釋即認(rèn)，依律師法第四十一條及第四十三條所設(shè)之律師懲戒委員會(huì)及律師懲戒覆審委員會(huì)，性質(zhì)上相當(dāng)于設(shè)在高等法院及最高法院之初審與終審職業(yè)懲戒法庭。此與德國聯(lián)邦憲法法院之看法，頗為相近。不過，并不是所有公法上之社團(tuán)法人均有與此類之職業(yè)懲戒法庭。例如醫(yī)師懲戒委員會(huì)或其它專門職業(yè)人員懲戒組織系隸屬于行政機(jī)關(guān)者[36]，與律師懲戒委員會(huì)及律師懲戒覆審委員會(huì)之相當(dāng)于設(shè)在高等法院及最高法院之初審與終審職業(yè)法庭，并不相同。律師懲戒覆審委員會(huì)之決議即屬法院之終審裁判，并非行政處分或訴愿決定，不得再行提起行政爭(zhēng)訟[37].此與大法官釋字第295號(hào)解釋，認(rèn)財(cái)政部會(huì)計(jì)師懲戒覆審委員會(huì)對(duì)會(huì)計(jì)師所為懲戒處分之覆審決議，實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于最終之訴愿決定，不得再對(duì)之訴愿、再訴愿，顯有不同。被懲戒人如因該項(xiàng)決議違法，認(rèn)為損害其權(quán)利者，尚應(yīng)許其徑行提起訴訟。為何同為公法上之社團(tuán)法人，其懲戒委員會(huì)有具有法庭地位者，有只具有行政機(jī)關(guān)地位者，其理何在，殊難理解。學(xué)者認(rèn)律師懲戒委員會(huì)或律師懲戒覆審委員會(huì)之人員組成、懲戒程序，頗有專業(yè)司法保障色彩，其懲戒決議自應(yīng)有較高之地位[38].此一看法，勉可認(rèn)同。

　　伍、公法上社團(tuán)法人之分類

　　一、地域性之公法上社團(tuán)法人（Gebietskorperschaften）

　　此乃由居住在一定地域內(nèi)國民所組成之公法上社團(tuán)法人。地方制度法第十五條規(guī)定，中華民國國民，設(shè)籍在直轄市、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）地方自治區(qū)域內(nèi)者，為直轄市民、縣（市）民、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）民。而依同法第十六條規(guī)定之直轄市民、縣（市）民、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）民之權(quán)利以觀，乃為自為組織，行使地方自治之權(quán)，而屬于地方制度法第二條第一款所稱實(shí)施地方自治，具公法人地位團(tuán)體之成員。

　　二、身分性之公法上社團(tuán)法人（Personalkorperschaften）

　　此乃由具有特定職業(yè)、身分或有共同理念或共同利害關(guān)系之人，依據(jù)法律規(guī)定組成之公法上社團(tuán)法人[40]，其成員之加入通常具有強(qiáng)制性，如我國之農(nóng)田水利會(huì)及德國之各種職業(yè)工會(huì)等是。又我國之各種職業(yè)公會(huì)如農(nóng)會(huì)、漁會(huì)、工會(huì)、律師公會(huì)、醫(yī)師公會(huì)、會(huì)計(jì)師工會(huì)、建筑師公會(huì)、技師公會(huì)、教師會(huì)[41]等，通說并不認(rèn)為是公法人。但筆者認(rèn)為其擁有自治權(quán)并行使相當(dāng)?shù)姆ǘü珯?quán)力，應(yīng)以采認(rèn)為公法上社團(tuán)法人為是。學(xué)者亦有對(duì)之偏向改采德國公法人制度設(shè)計(jì)之看法[42].

　　三、聯(lián)合團(tuán)體（Verbandskorperschaften）

　　此乃由公法人為成員而組成之公法上社團(tuán)法人。如教師會(huì)為公法人，依教師法第二十六條第四項(xiàng)規(guī)定設(shè)立之地方教師會(huì)，全國教師會(huì)即為聯(lián)合團(tuán)體。同樣的全國商業(yè)同業(yè)公會(huì)聯(lián)合會(huì)、全國各業(yè)工業(yè)同業(yè)通公會(huì)聯(lián)合會(huì)、全國醫(yī)師公會(huì)聯(lián)合會(huì)、全國會(huì)計(jì)師公會(huì)聯(lián)合會(huì)、全國社會(huì)工作師公會(huì)聯(lián)合會(huì)、全國律師公會(huì)聯(lián)合會(huì)[43]，亦均為聯(lián)合團(tuán)體。

　　另有學(xué)者依其社員與團(tuán)體之間的結(jié)合關(guān)系與拘束程度（Bindungen des Mitgliedschaft），可分為「屬地性社團(tuán)（或稱「地域性社團(tuán)」（Gebietsk？rperschaften）、「屬物性公法社團(tuán)」（Realk？rperschaften）、「屬人性公法社團(tuán)」（Personalk？rperschaften）、「連合性公法社團(tuán)」（Bundk？r perschaften）以及「合議制公法社團(tuán)」（Kollegialk？rperschaften）等五種[44].亦即：

　　「屬地性公法社團(tuán)」（地域性公法社團(tuán)）系指以社團(tuán)「所在地」的居民作為成員的公法社團(tuán)，其通常由法律直接規(guī)定，凡是設(shè)籍于該社團(tuán)所在地的居民，皆屬其當(dāng)然成員，最典型的例子是地方自治團(tuán)體，例如鄉(xiāng)鎮(zhèn)（Gemeinde）。「國家」本身亦被認(rèn)為是一種地域性公法社團(tuán)。

　　「屬物性公法社團(tuán)」，主要是依照人與「物」的關(guān)系（ex re）決定社團(tuán)的成員，其又可分為二種情形：一是基于人民對(duì)某一不動(dòng)產(chǎn)或水道的所有權(quán)而組成的社團(tuán)法人。例如水利及土地協(xié)會(huì)（Wasser-und Bodenverb？nde），依水利會(huì)辦法（Wasserverband-Verordnung=WVVO）第三條規(guī)定，凡是在一定區(qū)域的土地、礦業(yè)或設(shè)施的所有權(quán)人當(dāng)然為社員；二是基于人民對(duì)某種產(chǎn)業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)而組成的社團(tuán)法人。例如工業(yè)總會(huì)（Industriekammer）或商業(yè)總會(huì)（Handelskammer）等。

　　「屬人性公法社團(tuán)」，主要是以特定職業(yè)的成員或具有特定資格、身分的自然人所組成的社團(tuán)法人，例如律師公會(huì)（Rechtsanwaltskammer）、醫(yī)師公會(huì)（？rztekammer）或公立大學(xué)等。另外，大學(xué)的學(xué)生會(huì)（Studentenschaften），于法制上及司法實(shí)務(wù)上亦有承認(rèn)其為公法社團(tuán)者。

　　「聯(lián)合性公法社團(tuán)」，系指以「公法人」作為成員的社團(tuán)法人，其又可分為狹義的聯(lián)合公法社團(tuán)與廣義的聯(lián)合公法社團(tuán)，前者系指該公法社團(tuán)的權(quán)限僅及于成員（公法人），而不及于成員（公法人）的成員，例如邦聯(lián)國家、聯(lián)邦律師公會(huì)聯(lián)合會(huì)（Bundesrechtsanwaltskammer）；后者則指該公法社團(tuán)尚得對(duì)成員的成員行使職權(quán)，例如德國聯(lián)邦國家或鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)合（Gemeindeverb？nde）。

　　「合議制公法社團(tuán)」，系指以合議制方式組成的社團(tuán)，而其成員亦經(jīng)由選任或選舉產(chǎn)生。例如德國聯(lián)邦眾議院或聯(lián)邦參議院，但是此種組織通常不具備權(quán)利能力[45].

　　除此之外，德國尚將大學(xué)、健康保險(xiǎn)團(tuán)體視為身份組合之公法上社團(tuán)法人[46].又宗教團(tuán)體在德國享有課稅權(quán)[47]，只要其能擔(dān)保其與國家間互相合作所不可或缺之忠誠，則不管是天主教、基督教或與天主教、基督教有關(guān)之宗教團(tuán)體，長久以來便獲有公法上社團(tuán)法人之地位[48].

　　至于政黨，是否為公法上社團(tuán)法人？吳庚教授以德國法制為例，認(rèn)該國政黨依政黨法設(shè)置后，向有關(guān)之邦法院登記，其取得者仍為私法人地位。我國現(xiàn)制采取與德國相似之立法例，人民團(tuán)體法賦予政黨法人類似民法上公益社團(tuán)之地位[49].筆者以為，政黨與民法上公益社團(tuán)仍有重大區(qū)別，因民法上公益社團(tuán)不涉入公權(quán)力之行使，但政黨則涉入公權(quán)力之行使，如對(duì)于總統(tǒng)、副總統(tǒng)候選人，不分區(qū)國代，立委均有推薦及撤免之權(quán)，而重要的行政組織如中央選舉委員會(huì)、公平交易委員會(huì)均須依政黨黨籍為妥適之分配。再依民國八十八年一月十二日通過之立法院職權(quán)行使法第二條規(guī)定之立法院開議日期，第十九條規(guī)定之政黨質(zhì)詢以及第六十八至七十四條規(guī)定之政黨協(xié)商，均涉及重要公權(quán)力之行使。最高法院七十八年臺(tái)上字第四○五四號(hào)刑事判決要旨即稱：「政黨，系全國性之政治結(jié)社，以推薦候選人參加公職人員選舉為目的，因其目的與任務(wù)特殊，有分擔(dān)國家統(tǒng)治權(quán)職務(wù)之作用，其設(shè)立與組成，應(yīng)依公法之規(guī)定，與依私法而設(shè)立之私法人不同，亦與公法上一般人民團(tuán)體有異」[50].故筆者主張政黨應(yīng)為公法上社團(tuán)法人，并應(yīng)加速對(duì)政黨民主化、財(cái)務(wù)監(jiān)督、企業(yè)經(jīng)營等法律規(guī)范之制定，而受國家社會(huì)之嚴(yán)格監(jiān)督。

　　陸、公法上社團(tuán)法人之任務(wù)

　　公法上社團(tuán)法人均依法律設(shè)立，故其任務(wù)均與其設(shè)立目的有關(guān)，如直轄市、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、市）等地域性公法社團(tuán)依地方制度法第十四條之規(guī)定，乃依該法辦理自治事項(xiàng)，并執(zhí)行上級(jí)政府委辦事項(xiàng)。至于身分性公法上社團(tuán)法人如同業(yè)公會(huì)、教師會(huì)[51]、律師公會(huì)等則依其成立法律之規(guī)定，處理同業(yè)會(huì)員之間與社會(huì)公眾之相關(guān)事務(wù)。

　　德國學(xué)者認(rèn)立法者對(duì)公法上社團(tuán)法人之任務(wù)，不得任意指定，特別是在成員強(qiáng)制加入之公法上社團(tuán)法人尤然。故立法者指定公法上社團(tuán)法人之任務(wù)，必須與下列三者有關(guān)，即[52]：

　　一、非保留于國家，特別是非保留于立法者之任務(wù)，如特定職業(yè)人員之執(zhí)業(yè)許可非由國家決定，而系由各該公法上社團(tuán)法人決定。

　　二、非可放任私經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域從事之任務(wù)，而是基于公益之理由，應(yīng)納為國家間接行政領(lǐng)域之任務(wù)。

　　三、須與各該公法社團(tuán)本身事務(wù)有關(guān)之任務(wù)。依此并非表示，公法上社團(tuán)法人不得辦理國家委辦事務(wù)，而是指辦理委辦事務(wù)須與各該公法上社團(tuán)法人本身有關(guān)事務(wù)為限。但此對(duì)于地域性公法上社團(tuán)法人不適用，因?yàn)樗麄冊(cè)谄涞赜騼?nèi)所有任務(wù)-如為自治事務(wù)依自己裁量，如為委辦事務(wù)則依指示-有權(quán)加以處理。

　　公法上社團(tuán)法人如逾越法律所賦予之任務(wù)，則不僅是違法也會(huì)損及其成員之自由權(quán)利。公法上社團(tuán)法人之成員有權(quán)力要求公法上社團(tuán)法人依法定任務(wù)行事。在德國行政法實(shí)務(wù)上，即有稅務(wù)師公會(huì)成員對(duì)稅務(wù)師公會(huì)推銷專業(yè)雜志（Vertrieb einer Fachzeitschrift）以及學(xué)生會(huì)、醫(yī)師公會(huì)發(fā)表一般性、政治性宣言（allgemein-politische ？u？erungen）等向行政法院提出停止該類行為之訴[53].換言之，公法上社團(tuán)法人應(yīng)依法定任務(wù)行事而不得從事與其任務(wù)無關(guān)之事務(wù)[54].

　　柒、公法上社團(tuán)法人之監(jiān)督

　　公法上社團(tuán)法人之設(shè)立乃基于公益之理由，且多從事國家間接行政領(lǐng)域事務(wù)[55]而時(shí)有行使公權(quán)力之行為，故國家必須加以監(jiān)督。

　　公法上社團(tuán)法人之監(jiān)督原則上為合法性之監(jiān)督（eine Rechtm？？igkeitskontrolle），例外為合目的性之監(jiān)督（eineZweckm？？igkeitskontrolle）。大體而言，與國家對(duì)地方自治團(tuán)體之自治監(jiān)督類同，如有爭(zhēng)議，則國家對(duì)地方自治團(tuán)體加以監(jiān)督之規(guī)定，亦可準(zhǔn)用之[56].我國律師法第十一條至第十九條，社會(huì)工作師法第二十八條至第四十條，會(huì)計(jì)師法第二十七條至第三十八條，醫(yī)師法第三十一條至四十條，藥師法第二十七條至第三十八條，助產(chǎn)士法第三十二條至第四十三條，職能治療師法第四十六條至第五十五條，護(hù)理人員法第四十三條至第五十四條，營養(yǎng)師法第二十條至第三十一條，獸醫(yī)師法第四十二條至第五十一條，建筑師法第二十八條至第四十條，技師法第二十六條至第三十六條，地政士法第三十條至第四十一條，心理師法第四十七條至五十九條等均有甚多國家行政主管機(jī)關(guān)可監(jiān)督公法上社團(tuán)法人之規(guī)定。

　　我國學(xué)者亦曾就實(shí)體法之規(guī)定，就各種監(jiān)督方式加以說明而為下列之分類[57]：

　　一、一般的監(jiān)督-如依工業(yè)團(tuán)體法第十一條及第二十八條規(guī)定，由主管機(jī)關(guān)于工業(yè)同業(yè)公會(huì)籌備及成立時(shí)，派員指導(dǎo)或監(jiān)選。又如同法第三十六條第二項(xiàng)規(guī)定，關(guān)于工業(yè)公會(huì)事業(yè)費(fèi)總額及每份金額，必須報(bào)請(qǐng)主管機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)由目的事業(yè)主管機(jī)關(guān)核準(zhǔn)。

　　二、對(duì)公法上社團(tuán)法人決議或處分的撤銷-如工業(yè)團(tuán)體法第六十三條第一項(xiàng)第二款之規(guī)定是。

　　三、對(duì)公法上社團(tuán)法人職員的解除職務(wù)-如工業(yè)團(tuán)體法第六十三條第一項(xiàng)第四款之規(guī)定是。

　　四、對(duì)公法上社團(tuán)法人之解散-如工業(yè)團(tuán)體法第六十三條第一項(xiàng)第六款之規(guī)定是。

　　五、對(duì)其他重大事項(xiàng)的監(jiān)督-如工業(yè)團(tuán)體法第六十五條規(guī)定，工業(yè)團(tuán)體非經(jīng)會(huì)員大會(huì)通過，并報(bào)經(jīng)主管機(jī)管許可，不得向所屬會(huì)員勸募捐款。

　　捌、結(jié)語

　　公法上社團(tuán)法人為重要的國家間接行政組織，在現(xiàn)代社會(huì)上，承擔(dān)許多國家所無法包攬的行政任務(wù)，甚或直接參與國家經(jīng)濟(jì)決策[58].我國許多法律雖也有規(guī)范，但因國家在戒嚴(yán)及動(dòng)員戡亂時(shí)期，地方自治、經(jīng)濟(jì)自治、社會(huì)自治并未受到重視，以致未能成為行政法學(xué)上之主要研究課題。而在行政實(shí)務(wù)，法律上雖賦予工業(yè)會(huì)、商業(yè)會(huì)、農(nóng)會(huì)、漁會(huì)、工會(huì)等公法上經(jīng)濟(jì)社團(tuán)法人許多行政任務(wù)，但因該些組織深受政治力之干涉，人事并不十分健全，

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