中國村民自治的法學(xué)思考

中國村民自治的法學(xué)思考 　　中文摘要：本文認(rèn)為，村民自治既不是村民個人自治，也不是村民委員會自治，而是作為自治主體的全體村民的自治。在條件成熟的時候，可以將自治制度作為憲法的獨立章節(jié)予以明確規(guī)定。在全體村民組成的自治共同體內(nèi)部，村民會議是村民自治體的最高權(quán)力機關(guān)，村民委員會只是村民自治體的執(zhí)行機關(guān)，不能將其稱為“自治組織”。村民自治體應(yīng)當(dāng)擁有自治權(quán)，具有法人資格。根據(jù)法人形態(tài)法定原則，村民自治體可以歸類為自治法人。

　　關(guān)鍵詞：村民自治，自治權(quán)，自治規(guī)范，村民委員會

　　中國的城市居民自治和農(nóng)村村民自治，根據(jù)中國現(xiàn)行憲法和法律的規(guī)定，它們的性質(zhì)都屬于基層群眾性自治，其自治機關(guān)-居民委員會和村民委員會也被現(xiàn)行法律確定為“群眾性自治組織”，從而不享有如民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)所具有的地方政權(quán)性質(zhì)的自治權(quán)。這種自治形式如何歸類，學(xué)術(shù)界鮮有論及。筆者認(rèn)為，從廣義上說，中國的城市居民自治和農(nóng)村村民自治應(yīng)當(dāng)屬于基層社會的社區(qū)自治，這種自治體本身不是作為政權(quán)組織存在，而是在基層政權(quán)組織之下，由基層社區(qū)的居民所組成的群眾性自治組織。“社區(qū)”一詞的基本含義是指相對獨立完整的地域性社會生活單位。它“一般是指聚集在一定地域范圍內(nèi)的社會群體和社會組織根據(jù)一套規(guī)范和制度結(jié)合而成的社會實體，是一個地域性社會生活共同體”[1].這里與社區(qū)自治相對應(yīng)的基層社區(qū)，是指在居民的居住管理上相對獨立的居民區(qū)。從理論上說，這種社區(qū)自治所體現(xiàn)的基本思路是社區(qū)自治組織與國家基層行政組織相對分離，即社區(qū)范圍內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，由該社區(qū)內(nèi)的成員實行自我管理，國家地方政府不予干預(yù)。顯然，根據(jù)民主原則由一定區(qū)域的居民建立自治組織，共同制定自治規(guī)則，實行自我管理、自我服務(wù)是一種靈活而有效的方法。根據(jù)這一基本理解，本文將就中國村民自治相關(guān)的法學(xué)問題進行討論。

　　一、村民自治的定義

　　中國憲法和法律中，沒有關(guān)于村民自治的定義，只有村民委員會的定義�，F(xiàn)行《憲法》第111條規(guī)定：“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織”�！洞迕裎瘑T會組織法》第2條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。因此，目前的學(xué)術(shù)著作，對于村民自治的定義多是從現(xiàn)行《憲法》和《村民委員會組織法》關(guān)于“村民委員會”的界定中推導(dǎo)出來的[2].現(xiàn)舉兩例：

　　例1：“中國農(nóng)村村民自治是農(nóng)村基層人民群眾自治，即村民通過自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。它包括以下內(nèi)容：（1）自治的主體是農(nóng)村村民，村民享有自主管理本村公共事務(wù)的民主權(quán)利；（2）自治的地域范圍是村，即與農(nóng)村居民生活聯(lián)系十分緊密的社區(qū)，這是農(nóng)村社會最基本的組織單位；（3）自治的內(nèi)容為本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，即村務(wù)；（4）自治的目的是使廣大農(nóng)村居民在本村范圍內(nèi)實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)，有效地處理與村民利益密切相關(guān)的本村公共事務(wù)，將社會主義民主落實到最基層，保證國家對農(nóng)村基層社會的有效治理�！盵3]

　　例2：“村民自治的含義，就是自我管理、自我教育、自我服務(wù)。自治的方式就是民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。自治的主體是廣大村民，而不是只占村民少數(shù)的村民委員會成員。”[4]

　　比較兩個定義，第一個定義強調(diào)如下要素：第一，村民自治是依法自治，也就是說，村民自治是法律賦予村民這一共同體的權(quán)利；第二，村民自治的權(quán)利是一種民主權(quán)利；第三，自治共同體的地域范圍是村；第四，自治內(nèi)容是共同體范圍內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)，即村務(wù)；第五，自治的目的是實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)。第二個定義比較簡潔，它強調(diào)三個要素：自治、民主和自治體。即自治就是法上所說的“三個自我”；民主是實現(xiàn)自治的方式或者說是村民自治體現(xiàn)的原則，而非自治本身；全體村民構(gòu)成自治體，而非僅僅是村民委員會成員。

　　要給村民自治下一個準(zhǔn)確的定義，首先應(yīng)當(dāng)明確村民自治中的自治主體。村民自治是中國自治制度中的一種特殊的自治形式，是在農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)長期實踐中產(chǎn)生的，具有鮮明的法律特征，在憲法學(xué)的研究中，既不能簡單地套用國外的地方自治理論或者是居民自治理論來解釋中國村民自治中的法律問題，也不能將村民自治與中國自治制度中的民族區(qū)域自治和特別行政區(qū)自治混為一談。雖然中國已經(jīng)頒布《村民委員會組織法》，并且根據(jù)該法的規(guī)定建立了相應(yīng)的村民自治制度，但是，在對村民自治主體的法律特征的認(rèn)識上，無論是法律的規(guī)定還是法理上的學(xué)術(shù)探究，都存在較大的分歧。代表性的觀點有三種：一種意見認(rèn)為，村民自治的主體是村民個人，村民自治就是一個或幾個自然村的村民自己組織起來，在基層人民政府的指導(dǎo)下，依照國家的法律、法規(guī)進行自我管理、自我教育和自我服務(wù)，即由村民群眾依法辦理群眾自己的事情[5].這種觀點主要立足于《村民委員會組織法》中對“村民自治”一詞的法律確認(rèn)。由于《村民委員會組織法》將“村民自治”的主體確定為“村民”，因此，“村民自治”自然應(yīng)當(dāng)以“村民”為核心。第二種意見認(rèn)為，村民自治實質(zhì)上是為了保障村民委員會的自治權(quán)，村民委員會是“村民自治”的主體，《村民委員會組織法》也是以落實村民委員會的自治權(quán)為核心的。村民委員會應(yīng)當(dāng)成為名副其實的法人，它是村民自治的組織，性質(zhì)上屬于村民自治體[6].第三種意見認(rèn)為，村民自治的實質(zhì)是以村為單位的“村自治”，在法律上，實行自治的“村”應(yīng)當(dāng)是“村民自治”的主體。因為不論從《村民委員會組織法》的規(guī)定，還是從村民自治示范活動的實踐經(jīng)驗來看，法律所保護的“村民自治”，實質(zhì)上是保護以自然村為基礎(chǔ)的村民集體行使自治權(quán)，而村民個人是無法行使自治權(quán)的�！按迕褡灾巍笔且约�體的方式出現(xiàn)的，不同于村民依照憲法和法律的規(guī)定享有對個人事務(wù)的自己決定權(quán)。凡是涉及“村民自治”的事務(wù)必然都是涉及以村為單位的與全體村民利益相關(guān)的集體或者是公共事務(wù)。村民是通過村民自治章程來規(guī)定與全村公共事務(wù)有關(guān)的基本自治事項，并通過村民會議選舉產(chǎn)生村民委員會，通過村民會議、村民委員會這兩種組織形式來依法享有自治權(quán)，依法處理與全村村民切身利益相關(guān)的公共事務(wù)。其中，村民會議是村民自治的一種更高的自治組織形式[7].

　　筆者基本上贊同上述第三種意見。因為若將“村民自治”的主體視為“村民個人”或者是“村民委員會”，就無法處理“村民自治”中自治主體與基層政權(quán)之間的關(guān)系問題。如果將“村民自治”的主體視為“村民個人”，那么在“村民自治”事務(wù)上產(chǎn)生的問題就將是每個村民與基層政權(quán)組織之間的矛盾，這樣顯然不利于基層政權(quán)組織依法有效地保障村民的自治權(quán)；將“村民自治”的主體確定為“村民委員會”，那么基層政權(quán)組織在處理村民自治有關(guān)的法律問題上就可以只與村民委員會發(fā)生關(guān)系，而不用考慮村民會議的決定和要求，這種觀點也不利于發(fā)揮村民參與自治事務(wù)的積極性。只有將“村民自治”的主體定義為“村”，才能從整體上肯定村民自治的性質(zhì)，有效地保護村民依法享有的自治權(quán)利。將“村民自治”視為“村自治”，這里的“村”的概念已經(jīng)不僅僅是地理上的自然村的概念，而是以自然村為基礎(chǔ)集合起來的全體村民的抽象的總稱。所以，“村自治”實質(zhì)上就是全體村民的自治，這一概念主要是為了避免將“村民自治”僅僅理解成村民個人實行的個人自治。因此，在以后的立法中可以明確地用“村自治”概念來代替“村民自治”，或者在立法中突出強調(diào)“村民自治”中的自治主體為全體村民，而不是村民個人，以免對“村民自治”的性質(zhì)產(chǎn)生不必要的誤解。

　　根據(jù)上述分析，村民自治就是農(nóng)村特定社區(qū)的全體村民，根據(jù)國家法律法規(guī)的授權(quán)，依照民主的方式建立自治機關(guān)，確定行為規(guī)范，辦理本社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)和公益事業(yè)。村民自治應(yīng)當(dāng)包括如下要素：自治的法律依據(jù)、自治體、自治機關(guān)、自治權(quán)和自治行為規(guī)范。

　　二、村民自治的法律依據(jù)

　　中國目前調(diào)整村民自治的法律規(guī)范具有若干層次的法律淵源。首先是1982年現(xiàn)行《憲法》第111條的規(guī)定。從法理上來看，將有關(guān)村民自治的內(nèi)容與地方各級人民代表大會和地方各級人民政府放在同一節(jié)中加以規(guī)定，很容易使人混淆村民自治的性質(zhì)，應(yīng)當(dāng)考慮在條件成熟的時候，將中國自治制度作為憲法獨立的章節(jié)加以規(guī)定，這樣才能更好地明確村民自治的法律性質(zhì)，也有利于憲法明確肯定村民自治權(quán)，并與中國自治制度中其它形式的自治權(quán)的法律特征區(qū)分開來。其次，1998年11月4日由九屆全國人大常委會五次會議審議通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》是中國村民自治的基本法律依據(jù)，它規(guī)定了村民自治的基本制度，并且在第29條中還明確規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會可以根據(jù)本法，結(jié)合本行政區(qū)域的實際情況，制定實施辦法”。但是，從實際立法情況來看，不僅具有立法權(quán)的地方人大常委會制定了大量的與村民自治有關(guān)的法律規(guī)范，甚至不享有立法權(quán)的地方人大常委會和地方人民政府也頒布了大量的與村民自治有關(guān)的規(guī)范性文件。在實踐中，甚至還出現(xiàn)了鄉(xiāng)級政權(quán)機關(guān)對村民自治做出規(guī)范的情形。這種立法狀況與“法治下的村民自治”的要求是不相適應(yīng)的。由于中國《立法法》剛剛頒行，立法監(jiān)督的法律制度也沒有很好地加以運作，所以，法律與法律，法律與法規(guī)，法律法規(guī)與不具有法律效力的政府部門的文件之間經(jīng)常發(fā)生沖突，下位的法律規(guī)范在具體實施上位法律規(guī)范的規(guī)定時，自主性的范圍也很難界定。所以，涉及村民自治的法律依據(jù)時，常常出現(xiàn)法律、法規(guī)的約束力差，縣、鄉(xiāng)人民政府制定的規(guī)范性文件所起的實際約束力強的情況，這些問題的存在直接影響到村民自治的制度化建設(shè)。如果縣、鄉(xiāng)人民政府制定的有關(guān)村民自治的規(guī)范性文件對于村民自治活動具有直接約束力的話，《村民委員會組織法》上所確立的基層政權(quán)組織與村民委員會之間的指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系就會落空。因此，在加強村民自治的立法過程中，必須明確只有依法享有立法權(quán)的地方人民代表大會及其常委會才可以制定與村民自治有關(guān)的法律、法規(guī)或者是規(guī)范性的法律文件。

　　三、村民自治體與自治機關(guān)

　�。ㄒ唬┐迕褡灾误w

　　實行村民自治的社區(qū)是中國基層社區(qū)自治的一種重要形式，劃分這種社區(qū)的主要依據(jù)是《村民委員會組織法》第8條關(guān)于村民委員會設(shè)立的規(guī)定，即“村民委員會根據(jù)村民居住狀況、人口多少，按照便于群眾自治的原則設(shè)立。村民委員會的設(shè)立、撤銷、范圍調(diào)整，由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府提出，經(jīng)村民會議討論同意后，報縣級人民政府批準(zhǔn)�！痹趯嵺`中，村民自治中“村”的概念主要是依照“行政村”為單位確定的[8].村民自治的主體是由戶籍關(guān)系歸屬于村的全體村民所組成。這里我們把全體村民稱之為“村民自治體”，簡稱自治體。

　　（二）村民自治機關(guān)

　　自治體為達到有效治理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，必須采取一定的組織形式。由此就產(chǎn)生了自治機關(guān)�！皺C關(guān)”在法律上的一般含義是，特定組織體內(nèi)，為實現(xiàn)特定的目的而設(shè)立的具有特定功能或職權(quán)的機構(gòu)。按照《村民委員會組織法》的規(guī)定，在村民自治體內(nèi)部，自治機關(guān)包括村民會議、村民委員會等。

　　村民會議由本村年滿18歲的全體村民組成，它是村民自治體內(nèi)部的最高權(quán)力機關(guān)，其職權(quán)包括：（1）選舉和罷免村民委員會的主任、副主任和其他成員；（2）討論并決定涉及村民重大利益的事項，即《村民委員會組織法》第19條規(guī)定的八類事項；（3）制定和修改村民自治章程和村規(guī)民約；（4）監(jiān)督村民委員會工作。

　　村民委員會是村民自治體中的執(zhí)行機關(guān)，其職權(quán)包括，（1）管理權(quán)，即負責(zé)村內(nèi)公共事務(wù)和公益事業(yè)的日常管理；（2）代表權(quán)，即對外代表本村開展工作；（3）召集權(quán)，即負責(zé)召集并主持村民會議或村民代表會議。

　　村民委員會根據(jù)管理上的需要，可以設(shè)立下屬專門委員會。如人民調(diào)解委員會、治安委員會、公共衛(wèi)生委員會等。

　　村民小組可以說是村民自治體內(nèi)部按照村民的居住狀況所進行的劃分，它是村民自治體的組成部分。雖然它應(yīng)當(dāng)接受村民委員會的領(lǐng)導(dǎo)，但是在實踐中，由于村民小組是由人民公社制度下生產(chǎn)隊演變而來，其職能比較復(fù)雜，比如它同時可能還是土地集體所有權(quán)的主體。因此不能簡單地認(rèn)為它與村民委員會的關(guān)系就是上下級的“科層關(guān)系”。

　�。ㄈ�）村民自治體的法律地位

　　現(xiàn)行不少地方的村民自治章程都規(guī)定，“村民委員會具有法人資格”。這里存在著重大的誤解，因為無論如何，村民自治體的地位不能與村民自治機關(guān)中的執(zhí)行機關(guān)-村民委員會的地位相等同。

　　法人的一般定義是指自然人之外的、依法享有獨立權(quán)利能力的主體資格。中國《民法通則》第36條規(guī)定，“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織”。《民法通則》把法人區(qū)分為四種類型：企業(yè)法人、機關(guān)法人、事業(yè)單位法人和社會團體法人。國外通常還把法人區(qū)分為公法人和私法人[9].但是無論國內(nèi)國外，均實行法人形態(tài)法定原則。什么樣的組織、具備何種條件可以成為法人，屬于何種類型的法人，均以法律存在明確規(guī)定為原則。法律沒有規(guī)定，或者未依照法律規(guī)定的程序而設(shè)立的組織，不得自稱法人。因此，村民委員會不可能因為自治章程的某條規(guī)定而成為法人。

　　此外，這種誤解部分來自中國現(xiàn)行《憲法》和《村民委員會組織法》對于村民委員會性質(zhì)的定義，即“村民委員會是……基層群眾性自治組織”[10].前已述及，村民自治的主體應(yīng)當(dāng)是由全體村民組成的“自治體”，而村民委員會僅僅是村民自治體中的執(zhí)行機關(guān)，它本身并不能獨立于自治體而成為法人。如果把村民委員會視為獨立法人，那么由它的行為所產(chǎn)生的法律后果只能是由它自己承擔(dān)，不可能歸屬于村民自治體。但是，實際上村民委員會對外而言，它是代表機關(guān)，其行為所產(chǎn)生的法律后果歸屬于它所代表的實體，即“村”。對內(nèi)而言，它所管理的財產(chǎn)“是屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其它財產(chǎn)”，而不是屬于村民委員會的財產(chǎn)。因此，如果要認(rèn)真討論關(guān)于村民自治組織的法人資格問題，不是村民委員會是否具有法人資格，而是必須考慮村民自治體本身是否為法人，或者是否“應(yīng)該是”法人。

　　在國外那種以分權(quán)為特征的地方自治體制中，基層社區(qū)自治從屬于地方自治制度。它們通常賦予各種層次自治主體以法人資格[11].比如日本的都、道、府、縣或市、町、村均具有法人資格。中國現(xiàn)行法律并未明確村民自治體本身具有法人資格，根據(jù)法人形態(tài)法定原則，現(xiàn)存的村民自治體可以說是一種社區(qū)性的“非法人社團”。這里“社團”的含義是由特定多數(shù)人所組成的永久性結(jié)合體。那么中國現(xiàn)在的村民自治意義上的“村”這種自治體是否應(yīng)當(dāng)賦予法人資格呢？筆者認(rèn)為，法律應(yīng)當(dāng)承認(rèn)其具有法人資格。理由如下：

　　第一，從純法律技術(shù)意義上考慮，“法人”被稱之為法律主體，首先是因為它可以使人們之間的法律關(guān)系得以明確和簡化。因此，法人制度是為了法律關(guān)系簡化和確定而做出的一種“法律擬制”。中國現(xiàn)在的每個“村”的人數(shù)從500人至5000人不等[12].成百上千人所組成的這樣一個社團，每天對內(nèi)對外都發(fā)生無數(shù)的具有法律意義的行為，所有這些行為均依照“一人做事一人當(dāng)”的習(xí)慣進行思考或處理，顯然不符合現(xiàn)代法所追求的“效率”與“確定”原則。村民中產(chǎn)生的許多糾紛在提起訴訟時往往因為訴訟主體不對而得不到迅速有效的處理，從而把大量的法律糾紛轉(zhuǎn)化為“上訪”事件。

　　從自治的本意講，自治意味著自治團體具有相對獨立于政府而根據(jù)自己的意志或意愿管理自身事務(wù)的法律資格或能力，法人制度也就是對這種資格賦予法律上的確定性。不承認(rèn)這種法律主體資格，實際上等于對自治的否定。

　　第二，在修訂《村民委員會組織法》時，曾經(jīng)對村民委員會是否具有“經(jīng)濟管理職能”而爭吵不休。最后通過的《村民委員會組織法》第5條實際上代表著一種妥協(xié)折衷的方案：“村民委員會應(yīng)當(dāng)支持和組織村民依法發(fā)展各種形式的合作經(jīng)濟和其它經(jīng)濟，承擔(dān)本村生產(chǎn)的服務(wù)和協(xié)調(diào)工作，促進農(nóng)村生產(chǎn)建設(shè)和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展。村民委員會應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟組織依法獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)，維護以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，保障集體經(jīng)濟組織和村民、承包經(jīng)營戶、聯(lián)戶或者合伙的合法的財產(chǎn)權(quán)和其它合法的權(quán)利和利益。村民委員會應(yīng)當(dāng)依照法律規(guī)定，管理本村屬于農(nóng)民集體所有的土地和其它財產(chǎn)，教育村民合理利用自然資源，保護和改善生態(tài)環(huán)境�！痹趯嵺`中，村民自治組織和村、村民小組等等集體經(jīng)濟組織的關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜，要理清這些關(guān)系，首先應(yīng)當(dāng)把村民自治組織作為獨立的法人，在此基礎(chǔ)上劃清哪些屬于村民自治組織的財產(chǎn)，哪些是集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)，然后確定這兩種組織之間的各種法律關(guān)系。如果村民自治組織本身的法律地位不明確，那么，“管理本村屬于農(nóng)民集體所有的土地和其它財產(chǎn)”、“尊重、保護集體經(jīng)濟組織的自主權(quán)”，只不過是空洞的套話。

　　第三，目前中國關(guān)于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)方面的立法，仍然廣泛使用“集體”、“集體經(jīng)濟組織”這種概念。隨著近年來“政社分開”、“村民自治”的廣泛推行，原來公社一級的集體經(jīng)濟組織，實際上都轉(zhuǎn)為“鄉(xiāng)辦企業(yè)”，“鄉(xiāng)”即為“一級政權(quán)機關(guān)”，“鄉(xiāng)辦企業(yè)”是否仍然可以歸屬于所謂“集體企業(yè)”已經(jīng)說不清：“生產(chǎn)大隊”作為一個或一層“集體經(jīng)濟組織”，由于村民自治的實行，它與村民自治體本身的關(guān)系，立法上似乎有意回避，但是實踐中產(chǎn)生的模式有所謂“公司＋農(nóng)戶”模式、“村民委員會統(tǒng)一管理”模式等等，無論何種模式，都說明過去的“集體”概念已經(jīng)發(fā)生了極大的變化。實踐中已經(jīng)廣泛存在的事物，我們在法律上仍然拒絕正視它們，這勢必影響農(nóng)村改革的深化。

　　第四，按照目前中國法律對農(nóng)村的土地集體所有制所做的規(guī)定，集體所有的土地所有權(quán)除了國家征用之外，不能流通轉(zhuǎn)讓，那么，把集體土地所有權(quán)作為出資財產(chǎn)投入公司形成所謂“公司＋農(nóng)戶”模式顯然不妥。因為公司一旦破產(chǎn)，公司名下的“土地所有權(quán)”顯然不構(gòu)成償債財產(chǎn)而被“拍賣”，因為拍賣必然意味著流通轉(zhuǎn)讓。由此來看，如果國家仍然采取“集體土地所有權(quán)不準(zhǔn)流通轉(zhuǎn)讓”的政策，那么原來歸屬于生產(chǎn)大隊的土地，顯然應(yīng)當(dāng)順理成章地歸屬于現(xiàn)在的“自治組織”。但是自治組織本身的法律地位不明確，說它屬于自治組織又顯得“名不正言不順”。

　　第五，筆者贊成有的學(xué)者提出的建立“農(nóng)村自治法人制度”的主張，即全體村民組成自治的“社團法人”，每一村民均享有這一社團法人的成員權(quán)，村民會議是這一社團法人的“權(quán)力機關(guān)”，村民委員會是它的“執(zhí)行機關(guān)”，原生產(chǎn)大隊所有的土地直接歸屬于這一社團法人[13].

　　第六，既然這一社團法人不是一級政權(quán)組織，顯然不屬于公法人或機關(guān)法人；自治組織也并非以營利為目的，也不能說是企業(yè)法人。筆者認(rèn)為，自治法本來就是獨立的法律類型，不必按照《民法通則》來歸類，以直接稱之為“自治法人”為妥。

　�。ㄋ模┐迕褡灾闻c“村自治”

　　長期研究村民自治的學(xué)者徐勇先生認(rèn)為，“村民自治與村自治雖一字之差，含義卻迥然不同。前者是農(nóng)村基層人民群眾自治，自治的主體是村民；后者是村民居住的單位，自治的主體是地方�！睘榱苏f明這一問題的嚴(yán)肅性，他進一步強調(diào)，“村民自治與村自治的概念差別還關(guān)系到實行村民自治過程中一系列重大問題，如國家的高度集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)與人民群眾的自治權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與村民自治、村黨支部與村民委員會、村的政務(wù)與村務(wù)之間的關(guān)系等問題，如果這一系列重大問題弄不清，村民自治的實踐就會受到嚴(yán)重影響和制約，甚至?xí)�因為多種原因而扭曲變形，發(fā)揮不出應(yīng)有的功效。如農(nóng)村個別地方，以為實行村民自治，就可以不接受黨和國家的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以致成為國家法律和政令難以貫徹落實下去的‘土圍子’�！盵14]

　　這種論斷值得推敲。第一，自治永遠是以人為主體的自治，不可能存在作為“居民居住單位”的“地方”成為自治的主體。第二，中國的村民自治當(dāng)然不同于西方的那種以“地方自治”為核心的自治形式。但是，這種區(qū)別其實在于自治體本身是否成為一級政權(quán)組織，而不在于自治主體是人還是物理意義上的“居住單位”。第三，村民自治體既然不是政權(quán)組織，因此也就不存在“村的政務(wù)”問題，政務(wù)永遠是指政府機構(gòu)依職權(quán)辦理的事務(wù)，而村民自治的事項或“村務(wù)”，法律已經(jīng)明確規(guī)定是村的“公共事務(wù)和公益事業(yè)”，村或者村民委員會可能受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的委托辦理某些事務(wù)，如“計劃生育”、收取“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”等等，但是這些事情實際上應(yīng)當(dāng)理解為，村民按照法律法規(guī)的規(guī)定所負有的“公法”上的義務(wù)。現(xiàn)代意義上的自治，無論是東方還是西方，實際上均是“法治下的自治”，不會因為村民自治和村自治這一字之差，就會把自治置于法治之上。

　　四、自治權(quán)

　　現(xiàn)代意義上的自治是法治下的自治，因此，自治權(quán)的性質(zhì)不同于具有保障民族國家主權(quán)獨立和完整的自決權(quán)的性質(zhì)。民族自決權(quán)的性質(zhì)是政治性的，而自治權(quán)應(yīng)當(dāng)是在法律之下的自治權(quán)。另外，自治權(quán)的內(nèi)容和自治范圍是由法律加以規(guī)范的，所以，依法自治是自治權(quán)的最重要的特色。

　�。ㄒ唬┳灾螜�(quán)的性質(zhì)

　　自治的本意就是特定的主體自我處理自己的事情。就自治權(quán)而論，可以說村民自治就是村民依照法律的授權(quán)辦理村民自己的事情。但是這種法律所授予的“自治權(quán)”究竟是個體村民的權(quán)利呢，還是全體村民的“集合”性權(quán)力？目前，大多數(shù)有關(guān)村民自治的著述在討論村民自治機關(guān)的職權(quán)時使用“權(quán)力”，在討論這種權(quán)力的來源、歸屬和行使方式時，則稱村民的“民主權(quán)利”。但是很少從法理上予以闡述[15].

　　自治權(quán)在中國憲法和法律中得到了明確的肯定。憲法和法律所確定的自治權(quán)主要涉及兩種類型，一類是民族自治地方的自治機關(guān)所享有的自治權(quán)[16]，另一類是特別行政區(qū)所享有的自治權(quán)[17].憲法和法律涉及這兩類自治權(quán)的行使主體、條件和內(nèi)容，但都只是原則性規(guī)定。自治權(quán)在法律中的性質(zhì)和在國家權(quán)力以及公民權(quán)利體系中的地位，都有待于理論上加以探討和在法律中進一步予以明確。

　　民族自治地方的自治機關(guān)的自治權(quán)是從什么地方來的呢？這一點在《憲法》第115條有明確的規(guī)定：自治區(qū)、自治州、自治縣的自治機關(guān)行使憲法第三章第五節(jié)規(guī)定的地方國家機關(guān)的職權(quán)，同時依照憲法

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10