否決一府兩院報告是喜是憂

否決一府兩院報告是喜是憂 　　「中文摘要」“一府兩院”工作報告不能通過，既有重要的現(xiàn)實和長遠意義，又可能存在值得深思的隱患。應當站在法治和憲政的高度反思并進而完善這一制度。文章認為，政府報告工作制度應予進一步規(guī)范，檢察院報告工作的制度應在改革橫向領導體制的同時予以完善，而法院報告工作的制度則因無憲法依據及有違司法獨立的法治原則，應予取消。

　　「關 鍵 詞」否決，一府兩院，工作報告，司法獨立

　　近年來，一些地方的政府或兩院的工作報告被人大或其常委會否決，也有相當一部分報告經反復做工作后始得以通過，或以較低的比例通過。一向被譏為“舉手代表”的人大代表的參政議政能力與責任感正在提高，對一府兩院的監(jiān)督力度正在加強，這是我國法治和憲政建設中的大事、好事。但是細細品味，事情并不那么簡單，它提出了一系列法理問題和憲政問題，值得我們認真研究。下面就從幾個具體事例說起。

　　事例1：1998年4月24日，武漢市十屆人大常委會第三次會議在審議市政府提交的《關于武漢市再就業(yè)工程實施情況的報告》時，常委會組成人員對這份1.3萬余字的報告表現(xiàn)出明顯的不滿意。市人大常委會最終決定：通知市政府，重新研究再就業(yè)工作，并于5月底以前將報告修改好，再向市人大報告。蔣碧昆教授認為，依法治國是寫進十五大報告的，所以依法監(jiān)督要搞真的，要硬碰硬。李靜堂等教授認為，人大就是要敢于行使罷免權、撤銷權和否決權，這三權如果行使不好，監(jiān)督就難以落實。[1]

　　事例2：2000年4月13日結束的沈陽市第十二屆人大常委會第十五次會議上，《沈陽市政府關于貫徹城市規(guī)劃法執(zhí)法檢查整改情況的報告》經沈陽市人大常委會組成人員的審議未獲通過。沈陽市人大常委會組成人員認為，沈陽市政府有關部門在查處違法案件過程中做了不少工作，取得了一定的成績。但《沈陽市政府關于貫徹城市規(guī)劃法執(zhí)行檢查整改情況的報告》對一些關鍵性問題未做明確答復，政府在落實人大常委會城市規(guī)劃法執(zhí)法意見上還存在較大差距。這是本屆沈陽市人大常委會首次不予通過沈陽市政府的報告。[2]

　　事例3：2000年4月，青海省共和縣十一屆人大三次會議作出了不予通過法院工作報告并授權常委會會議繼續(xù)審議的決議。6月29日縣法院再次向縣十一屆人大常委會第十五次會議作了詳實的工作報告，客觀地擺出了問題和不足，反映了法院工作的全貌，提出了今后努力的方向。經過常委會全體會議的認真審議，縣人大常委會會議根據授權，批準了縣法院的工作報告。[3]

　　事例4：2000年2月沈陽市第十二屆人民代表大會第四次會議對《沈陽市中級人民法院工作報告》進行了審議，經表決未獲通過。大會主席團一致意見：由沈陽市人民代表大會常務委員會繼續(xù)審議，并將審議結果向沈陽市第十二屆人民代表大會第五次會議報告。許崇德教授說：“這表明人大在逐漸成為真正的權力機關”�！叭舜蟠�表不滿意是人民不滿意。人大代表就應該替選他的老百姓表達意見�！盵4]

　　一、關于“一府兩院”工作報告制度的合憲性質疑

　　日常生活中人們習慣于籠統(tǒng)地說，“一府兩院”向人大負責并報告工作是憲法規(guī)定的。實際上，仔細查對憲法，這個說法并不準確。關于政府向人大報告工作的規(guī)定是有充分的憲法依據的。我國1954年《憲法》以來的各部憲法都有明確規(guī)定。1954年《憲法》第52條規(guī)定國務院對全國人民代表大會及全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作，第66條規(guī)定地方各級人民委員會都對本級人民代表大會負責并報告工作。1975年《憲法》第19條與1954年《憲法》第52條規(guī)定相近，第22條第3款規(guī)定地方各級革命委員會都對本級人民代表大會負責并報告工作。1978年《憲法》第30條與1954年《憲法》第52條類似，第37條規(guī)定與1975年《憲法》第22條規(guī)定類似。1982年《憲法》第92條與1954年《憲法》第52條類似，第110條規(guī)定地方各級人民政府對本級人民代表大會負責并報告工作�？h級以上的地方各級人民政府在本級人民代表大會閉會期間，對本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作�？梢�，雖然具體情況不完全相同，但在政府向人大及其常委會負責并報告工作上保持了一以貫之的規(guī)定。

　　對法院和檢察院的規(guī)定有所不同。1954年《憲法》第80條規(guī)定，最高人民法院對全國人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作。地方各級人民法院對本級人民代表大會負責并報告工作。第84條規(guī)定，最高人民檢察院對全國人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作。1975年《憲法》第25條規(guī)定，各級人民法院對本級人民代表大會和它的常設機關負責并報告工作。它對地方檢察機關未作規(guī)定。1978年《憲法》第42條規(guī)定，最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民法院對本級人民代表大會負責并報告工作。第43條規(guī)定，最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民檢察院對本級人民代表大會負責并報告工作。1982年《憲法》第128條規(guī)定，最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責。第133條規(guī)定，最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責。憲法這兩條均無“報告工作”的規(guī)定�？梢�1982年的憲法規(guī)定明顯不同于前幾部憲法。憲法這兩條均無“報告工作”的規(guī)定。憲法規(guī)定兩院必須向人大及其常委會報告工作是前幾部憲法的共性，現(xiàn)行憲法不再規(guī)定要求兩院報告工作而只規(guī)定“負責”�！柏撠煛焙汀柏撠煵�報告工作”顯然有差別。如同《憲法》第94條規(guī)定的中央軍事委員會主席對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責，也沒有規(guī)定報告工作。

　　現(xiàn)行《憲法》第128條、第133條沒有規(guī)定兩院“報告工作”是否為立法者的疏忽？不會。理由是：第一，前三部憲法均有有關規(guī)定，惟獨1982年《憲法》無此規(guī)定，立憲者不會犯如此低級的錯誤；第二，現(xiàn)行《憲法》第92條對國務院有報告工作的規(guī)定，對兩院無此規(guī)定，表明立憲者已意識到司法工作與行政工作的性質不同，不宜作此規(guī)定。這條理由可以在《憲法》第94條得到證實：該條規(guī)定中央軍事委員會主席對全國人大和全國人大常務委員會負責。這與最高人民法院和最高人民檢察院的規(guī)定相同。這表明，立憲者心目中對“負責并報告工作”和“負責”是有明確區(qū)別的，沒有“報告工作”的規(guī)定是明確對“報告工作”的排斥。這表明1982年《憲法》的制定者在對司法機關的認識上、在對司法獨立性的看法上比前三部憲法的制定者有了進步，這是十一屆三中全會解放思想運動和80年代初全國上下追求法制的結果。

　　在實踐上，中央軍事委員會主席從未向全國人大和全國人大常委會報告工作。這表明：“負責并報告工作”和“負責”是有明確區(qū)別的；《憲法》第94條規(guī)定得到了落實，而《憲法》第128條和第133條規(guī)定則一再被違反。我們不能對《憲法》第128條、第133條的“對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責”與《憲法》第94條的同樣規(guī)定作不同的理解和解釋，這是立憲技術的起碼常識。因此，兩院報告工作是于憲法無據的。

　　二、普通法是否可以修改憲法

　　既然現(xiàn)行憲法未規(guī)定兩院向人大及其常委會報告工作，為什么在實踐上卻一再報告且未引起任何質疑？其原因之一可能是在1982年《憲法》之前“報告工作”已成習慣。[5]在“人大權力不受限制”的傳統(tǒng)思維中，這樣做是理所當然的。原因之二是，“報告工作”雖無憲法依據，但卻有“法律依據”�，F(xiàn)行《法院組織法》第17條規(guī)定“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民法院對本級人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作。”現(xiàn)行《檢察院組織法》第10條規(guī)定“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民檢察院對本級人民代表大會和本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作�！迸c兩院組織法相對應，現(xiàn)行《全國人民代表大會議事規(guī)則》第30條、《全國人民代表大會常務委員會會議事規(guī)則》第22條作了規(guī)定，以呼應兩院組織法。如何看待上述法律有關“負責并報告工作”的規(guī)定？如果我們上述對《憲法》第128條、第133條的理解是準確的，那么問題就是：普通法律是否可以“修改”或“補充”憲法規(guī)定？我們認為以普通法律修改或補充憲法關于兩院報告的規(guī)定是不妥的。其理由有二。

　　1.全國人大是最高國家權力機關，這并不表明人大的權力是無限的。它的權力應當首先在憲法范圍內行使。尤其是事關人大本身和其他國家機關的權力關系問題，人大必須恪守憲法確定的權力范圍，不得隨意侵犯其他國家機關的權力。否則，憲法確定的國家機關體系，特別是人民代表大會制度本身必定受到破壞。我國憲法第3條第2款規(guī)定：全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監(jiān)督。人大對人民負責，受人民監(jiān)督的標準是什么？首要的是憲法，人民高于人民代表，人民高于人民代表大會，憲法即是人民給人大的“指示”，是人民治“人大”的規(guī)則。

　　2.憲法至上的要求。憲法至上是我國憲法的要求。我國憲法序言規(guī)定：憲法是“國家的根本法，具有最高的法律效力”�！稇椃ā返�5條規(guī)定“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸�！睉椃ㄖ辽喜粌H是我國憲法的規(guī)定，也是現(xiàn)代憲政的基本原則。所謂的“柔性憲法”已為現(xiàn)代法治國家所不取。普通法律可以修改憲法規(guī)定的“柔性憲法”使得憲法和普通法處于同一位階，使憲法實際上失去其“憲法性”�！叭嵝詰椃ā碑a生于“主權”、“治權”不分的理念。憲法是主權的體現(xiàn)，普通法是治權中的立法權的體現(xiàn)（這里只討論制定法）。如果普通法可以違反憲法，則實際受到侵犯的是主權。很明顯上述憲法條文表明我國憲法是剛性憲法，它不允許其他法律規(guī)范違反憲法。人民代表大會制定的法律也不能例外。

　　所以，普通法不能違背憲法是顯然的。由于我國古代從來沒有憲法，推翻帝制以來從未確立憲法至上的權威，所以憲法和法律間的位階區(qū)分未受到人們的重視，加之對人民代表大會制度作“議行合一”的錯誤解釋，這就產生了上述行為與法律違反憲法的情景。

　　三、如何處理一府兩院的報告制度

　　由于憲法對一府兩院與人大之間的關系所作的不同規(guī)定，也由于憲法賦予政府與兩院不同的職能，所以對報告工作制度應當分別處理。

　　1.政府報告工作的制度應予規(guī)范化

　　政府向人大及其常委會報告工作的制度有充分的憲法依據，也有相當的合理性，應予保留并進一步規(guī)范化。理由是：第一，行政權力的內部結構的特點是首長負責制。由于實行首長負責制，同時基于職權與責任相對應的原則，首長應當向人民代表大會報告工作，也應當承擔報告不被通過的法律責任。第二，就上下級關系而言，行政機關實行上下級隸屬制，上級機關可以對下級機關的工作下達命令甚至代行其工作。所以首長應對下級機關的工作承擔責任。第三，行政權本身的主動性使得它有較大的危害社會的可能，所以人大必須加強對政府的監(jiān)督，政府向人大報告工作理所當然。

　　我們面臨的任務是如何進一步規(guī)范這一制度，特別是要確定否定的法律后果。對此，我們提出如下設想。第一，關于常委會否決政府工作報告的處理方法。第一個事例中，人大常委會在未通過報告的同時作出了相應的決定，要求重新修改報告或者改進工作，并繼續(xù)報告。第二個事例情況不清楚。這兩個否決工作報告都是由人大常委會作出的，都是對某一（方面）具體的工作不滿意因而沒有批準報告。人大常委會行使監(jiān)督職權是在人民代表大會閉會期間進行的，一般來說是對政府日常工作進行經常性監(jiān)督，一般處于政府實施行政事務過程之中。對于此類工作報告不滿意并不批準的，由審議報告的常委會作出責令修改報告、改進工作并繼續(xù)報告的處理是可行的。我們認為這種處理方式可以在今后的立法中明確規(guī)定下來。當然，人大常委會否決政府工作報告后作出的處理措施應當與憲法、法律的授權一致。至于設定法律責任，立法時可以考慮規(guī)定：人大常委會根據否決工作報告的具體情況，包括否決報告的次數、存在問題的嚴重性程度、造成后果的影響大小、整改措施的方案和解決問題的實際行動、外在的干擾等綜合因素作出不同的責任設置。比如，常委會可以向人大會議報告，建議人大質詢和提出罷免案；對于嚴重的行為建議人大提出彈劾等。這樣既考慮了實際情況不，又能有效地追究失職者的責任，將政治責任追究納入法律的軌道。

　　第二，關于人民代表大會否決政府工作報告的處理方法。雖然至今尚未出現(xiàn)一年一次的全國人大會議否決國務院政府工作報告的情況，但是立法應當預見到這種可能。顯然，人大不通過政府工作報告的后果要比常委會不通過工作報告嚴重得多。采取的對策措施也應當有所區(qū)別。我們認為，代表大會開會期間的事務較多，代表們可能受到的影響因素也難以估計。即使大多數人作出的決定也可能是不理智甚至是不妥當的。為了防止否決工作報告權力運行的無序性和可能導致的濫用自由裁量權，今后立法時應當明確規(guī)定哪些情況下可以否決工作報告。否決工作報告后，如何處理未被通過的工作報告？能否如同事例三、四中由人大或者人大主席團作出決定，繼續(xù)向常委會報告，由常委會審議，向下一屆人大會議報告？我們認為這樣做不妥當，一般來說沒有必要。因為一年一度的政府工作報告內容主要包括兩部分。一部分是對過去一年工作的總結，對于這部分內容，繼續(xù)報告不再具有實質性意義。除非是工作作得確實不錯，僅僅因為寫報告的水平和質量問題有可能和有必要改寫報告的（當然這并不表明書面資料的工作報告由于寫作水平低下不需要承擔責任），才有可能和有必要作出繼續(xù)審議的處理措施。一年一度的工作報告中另一部分內容是下一年度甚至五年計劃和十年規(guī)劃的工作安排和設想。我們認為如果僅僅是代表們對政府工作報告中的設想和未來工作打算等內容不滿意，一般不會也沒有必要作出否決工作報告的決定，因為政府不可能對于未來的一切工作安排得周到完美，人民代表大會的重要任務之一是要靠代表們共同出主意想辦法安排未來的工作�？梢妼τ趫蟾娌粷M意主要是對過去工作情況的不滿意。代議民主制決定了即使議會的判斷是失誤的甚至是不理智的，責任者也應當承擔責任。這是政治責任的特點。正如我國臺灣學者薩孟武指出的，就政治上的責任而言，行政是否合理法律上沒有任何標準，在民主制度下以公意為衡量標準，公意認為是就是，公意認為非就非，而表示公意的，直接為人民，間接為議會，所以政府對人民或議會負政治責任。[6]當然這也過于強調政治責任的隨意性。我們認為，考慮到代議制下民主的間接性特征，應當立法對政治責任作出相應的規(guī)范。在這種情況下，將來立法可以設置兩條責任途徑：一是人大在作出否決工作報告時，同時對政府首長提出罷免的議案，交人民代表大會表決。根據表決結果再作出其他相應的決定。二是規(guī)定政府首長應當提出辭職，人大進行表決。當然，嚴重失職者還應當設置彈劾制。

　　2.關于檢察機關報告工作的制度

　　由于檢察機關的工作是“行動‘多于’裁判”的，檢察機關的積極作為權力足以對社會構成可能的危害，檢察機關的消極不作為又可能造成法制的空轉乃至崩潰。因此，人大應當加強對檢察院的監(jiān)控，檢察院向人大報告工作的制度構想具有合理性。但是我國目前檢察院的橫向領導體制卻無法實行真正的檢察長負責制度；[7]要對下級檢察院缺乏實際控制權力的檢察長承擔全局性的工作責任是不合理的，也無法達到制度設計者的目的。因此，筆者建議首先改革檢察院領導體制，將現(xiàn)行橫向領導體制改為縱向領導體制，將檢察院統(tǒng)一由最高檢察院領導，實行“準軍事”制度。在這方面，前蘇聯(lián)以及我國古代有豐富的文化傳統(tǒng)可繼承。在實行檢察制度改革的基礎上進一步完善向人大報告工作的制度。

　　3.法院報告工作的做法應當堅決停止

　　法院報告工作的做法之所以必須停止，除了上述憲法上的理由外，在法理上尚有如下理由。

　　第一，責任形式與法院內部結構的矛盾

　　行政機關是高度集權的，舍此不能完成行政職能，法院則不然。法院的結構必須適應高度分散的依法裁判的法官的工作需要，集權構成是對司法公正的最大威脅。因此，法院內部體系實行獨立工作與獨立責任的原則，這是世界各國的通例。院長作為行政首腦，只應對法院的行政事務負責，他不應也無法對具體審判工作負責。因為既然具體案件的審判權由主審法官行使，責任也理應由他自己承擔。[8]人民代表大會不通過法院工作報告，表明代表機關對法院整體工作不滿意，這種評價的對象是每個法官工作的整體印象。造成這種結果的原因是多元的，絕大多數原因并非法院院長所能左右得了的。據此，要院長負責不但是不公正的，而且也無法達到設立報告制度的目的。有人可能會說，不通過報告表明院長領導不力，這或許有些道理。但是不要忘了，院長權力有限。如果院長作為法官裁判不公，或作為院長領導不力，可對他提出罷免案甚至彈劾案，[9]這才有效且公正。

　　從法院上下級組織形態(tài)來看，也不適宜實行報告制度。法院內部不實行隸屬制而是實行審級制，法院由同級人大選舉產生，上級法院無法也不應該干涉下級法院的審判（審級及審判監(jiān)督是例外，但那是針對個案）。法院院長報告的是全局性的工作。就最高法院院長來說，他的報告包括了全國各級法院的工作，高級、中級法院也有類似的情況。這就十分明顯：下級法院并不對上級法院負責，而出了問題卻要上級法院院長承擔，這是明顯不公的，且也達不到制度設計的目的。

　　第二，責任形式與法治國家里司法功能的矛盾

　　依現(xiàn)存司法體制，法院院長向人大報告工作的制度不但無法達到設置報告制度的目的，而且會將法院改革引向歧途。因為法院院長為贏得人大代表的贊成票，必然會強化對法官工作的干預，這必然會進一步強化法院的行政化趨勢。這包括兩方面：一是法院院長的行政首長化，法官成為院長的辦事員；二是上級法院成為下級法院的行政領導，使審級制度虛化。眾所周知，司法獨立的實質是法官獨立，在法律問題上應當由法官說了算，這是法治國家的重要特征。歷史，特別是人治國的歷史教訓告訴我們，法官自主地位的喪失必然帶來法治無法建立，甚至是國家的災難。因此，我國法院體制改革的重要任務是根治組織行政化的積弊。而報告制度一旦真的起作用，其結果正好與法院改革的目標相反。

　　第三，在法官評價之外再設一高于法官的評價權威的做法可慮

　　如前所述，在法律問題上，法官應當有最終權威，那不僅是因為現(xiàn)代憲法賦予了這一權威，也因為法官具有專業(yè)優(yōu)勢。法官群體受到專門的規(guī)范與觀念的訓練。同時司法評判并不存在一個“絕對正確”的結果，判決只是法律所許可的眾多“可能正確”的判決中的一個；而且訴訟雙方對正確判決與否的評價在大多數情況下是對立的，甚至許多情況下由于雙方從各自利益、情感出發(fā)對判決有過高的企求，因而雙方都對判決不滿。可以相信，即使在司法較清明的國家，有涉訟經驗的人大部分都會對法官裁判不滿。所以法院裁判的最終性是法院權威的保障，如果在司法權威之上再增加一個權威，必然在整體上損害司法權威。另外，我國的人大代表除基層以外，絕大部分為官員兼任，人大評價權威高于司法權威的做法起碼使人們對行政訴訟及其它官民訴訟的公正性產生懷疑。

　　應當指出，由于腐敗難以遏制，由于人們對司法在反腐敗中的期望，由于對司法腐敗的批評之聲日甚，目前的司法改革呈現(xiàn)出嚴重的情緒化傾向，其主要表現(xiàn)之一就是一味強調對法院的監(jiān)督，特別是人大對法院的“個案監(jiān)督”。這種做法不但與憲法規(guī)定的法院獨立審判的原則不符，也與人們實現(xiàn)司法公正的初衷相悖。沈陽市人大否決法院報告的行為表現(xiàn)了人大對法院工作的關心，表明人大代表參政議政意識的增強，對法院工作也會有促進作用，這是值得高興的。但是也應當看到，這種評價本身只是民眾當前對司法普遍不滿的表現(xiàn)，是明顯情緒化的。如果使之嚴格制度化，將產生對法院院長不利的后果（例如罷免、彈劾），那將會對法院院長產生巨大的心理壓力，而這種壓力又會通過院長的權威及行為傳導給法官，將對司法公正產生嚴重的負面效應，人大代表本身將成為超越司法評價的特權人物，這是深可憂慮的。

　　參考文獻：

　　[1] 參見《雖是頭一遭　卻是平常事》，《文匯報》1998年5月11日第8版。

　　[2] 參見《沈陽市政府一項報告未獲通過》，《法制日報》2000年4月14日第1版。

　　[3] 參見《青海人大否決法院工作報告》，http：zgrdxw.peopledaily.com.cn/gb/paper/4/class000600002/hw234799.htm

　　[4] 參見《沈陽市人大不通過案：吹皺一池春水》，《中國青年報》2001年2月16日第7版。

　　[5]查閱全國人大常委會公報發(fā)現(xiàn)：1959年、1960年、1962年的全國人大會議上未見兩院工作報告。此類“不報告”是違反當時憲法規(guī)定的，表明掌權者對兩院工作的極端輕視-不屑于聽報告。

　　[6] 薩孟武：《政治學》，三民書局1986年版，第160頁。

　　[7] 根據《憲法》和《檢察院組織法》規(guī)定，現(xiàn)行檢察院實行雙重領導制，即對本級人大及其常委會負責并報告工作（《檢察院組織法》規(guī)定是“報告工作”，受上級檢察院領導。但實際上決定性的領導體制是以橫向為主。

　　[8] 在現(xiàn)代國家，審判責任是豁免的，即在法官盡職的前提下，允許法官出錯，因為法官非神。裁判的基礎在于對事實的認定，而在事實不明的條件下一定要裁判，就難免出錯。豁免審判責任的目的在于放手讓法官依法裁判。至于法官在審判中故意枉法裁判，那是刑事責任或公務責任，而非審判責任。此類責任則更應由法官自己承擔，而不能“株連”院長。

　　[9] 我國目前無法官彈劾制度，這是立法上的疏漏。法官彈劾制是大多數國家實行的制度。有人說，有了罷免制，何必又設立彈劾制。這種看法看似有理，其實不然。罷免只涉及職位之存在，而彈劾關乎罪與非罪。

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