從收容遣送到社會救助制度變遷的法理學分析

從收容遣送到社會救助制度變遷的法理學分析 　　[摘  要] 本文通過對流浪乞討人員救助管理制度及其變遷過程的價值分析和規(guī)范分析，探討了新舊制度的轉(zhuǎn)變及銜接問題，同時通過對社會救助制度在實際運行中所遇到困難的實證分析，提出了幾點初步的改良建議。

　　[關(guān)鍵詞] 制度變遷；社會救助

　　《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《救助辦法》）的出臺和生效宣告了收容遣送制度的終結(jié)。在對收容遣送制度的詬病和對新的流浪乞討生活無著人員社會救助制度（以下簡稱社會救助制度）的褒揚之后，我們發(fā)現(xiàn)新的制度在實行過程中也遇到了困難。因此有必要對城市流浪乞討人員救助管理制度的變遷作以冷靜思考。

　　一、基本人權(quán)與穩(wěn)定秩序的角逐-制度變遷的價值分析

　　建國初期為了醫(yī)治戰(zhàn)爭和舊社會留下的創(chuàng)傷，收容遣送制度就已登上了歷史的舞臺。而其作為一項正式的法律制度則始于1982年國務(wù)院《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的公布（以下簡稱《收容遣送辦法》）。到20世紀90年代，收容遣送制度在執(zhí)行之中發(fā)生了變異。2003年6月公布并于當年8月1日生效的《救助辦法》使新的社會救助制度代替了在中國歷史上沿用長達二十多年的收容遣送制度。這一過程實際上體現(xiàn)了國家對基本人權(quán)的保障和穩(wěn)定社會秩序這兩種價值的選擇或者權(quán)衡，這種偏好是收容審查制度設(shè)立、變異[1]（第7頁）和廢除及社會救助制度產(chǎn)生的內(nèi)在原因。以下分三階段闡述：

　　第一階段：1982年至90年代初。

　　這一階段的收容遣送制度是以穩(wěn)定秩序為優(yōu)先的價值選擇，同時兼有保障基本人權(quán)的目的。我國從80年代開始改革開放，隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的展開，農(nóng)村人口向城市流動的問題開始突出，流浪乞討人員增多，為了維護改革開放的穩(wěn)定局面，保障城市的公共秩序，國務(wù)院于1982年發(fā)布了《收容遣送辦法》，該辦法賦予收容遣送制度合法性的同時，也使收容遣送制度成為一項涉及社會救助、社會教育、社會管理和社會治安的多元性社會事務(wù)行政管理工作。收容站一方面繼續(xù)扮演社會救助者的角色，收容救濟因無力自行解決而流落城市街頭的流浪乞討人員；另一方面又扮演者管理者的角色，強制性地收容、遣送影響城市秩序的人員（是否影響取決于執(zhí)法人員的主觀推測）。收容審查制度背負著借助社會救濟以保障基本人權(quán)和維護治安以穩(wěn)定秩序的雙重職責，正是這種雙重的期望為收容審查制度的變異埋藏了伏筆。

　　第二階段：1991年至2003年8月1日。

　　這一階段的收容審查制度以穩(wěn)定社會秩序為主要價值選擇，同時關(guān)注收容站的效益，基本失去了社會救濟的功能。90年代以來“三農(nóng)問題”突出，同時城市改革也在推進，社會結(jié)構(gòu)有所松動，大規(guī)模盲目無序的流動人口給城市的公共秩序帶來了沖擊，為了克服治安管理人員數(shù)量和能力不足的困境，1991年5月國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于收容遣送工作改革問題的意見》，將無合法證件、無固定住所、無穩(wěn)定收入的“三無”人員納入收容遣送之列。后來收容遣送人員又擴大到身份證、暫住證、務(wù)工證“三證”不全的流浪人員。這樣收容遣送制度就單純地變?yōu)橹伟补芾�，社會救濟的成分基本喪失�?br>
　　此外，1996年修改了刑事訴訟法，廢止了收容審查制度，產(chǎn)生了管理上的真空，很多地方的公安機關(guān)開始利用收容遣送制度解決管理的真空，犧牲收容遣送制度的基本人權(quán)保障的價值，以確保社會的穩(wěn)定秩序。而有了權(quán)力的介入，又沒有有效的權(quán)力監(jiān)督制約機制，權(quán)力濫用就有了可能。

　　而收容審查對象擴大化，使收容審查制度發(fā)生了嚴重的經(jīng)濟困難，收容遣送的經(jīng)費一方面來自民政事業(yè)費，另一方面由收容遣送站組織被收容遣送人員生產(chǎn)勞動，以補貼伙食和遣送費用。這樣收容遣送站從救濟施與的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橐员痪戎�者為謀利對象的角色。效益也成了收容所的價值目標。執(zhí)行過程中為了追逐利益發(fā)生權(quán)力越軌也在所難免。

　　第三階段：2003年8月1日至今。

　　這一階段新的社會救濟制度取代原收容遣送制度，其所追求的價值目標純化為保障基本人權(quán)，即單純對生活無著的流浪乞討人員這一弱勢群體實行救助。隨著依法治國被確定為我國的治國方略，隨著公民權(quán)利意識的覺醒，執(zhí)政黨執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變與成熟，社會物質(zhì)和經(jīng)濟文明的發(fā)展，人權(quán)保障越來越成為國家所重視的價值追求，在這種社會背景下，以少數(shù)法學精英的倡導為契機，實現(xiàn)了制度的轉(zhuǎn)變。

　　從這一制度變遷的過程可以看出，收容遣送制度自產(chǎn)生之日起就承受了太多無法承受的期待：對于執(zhí)行單位，它是創(chuàng)收的手段；對于公安機關(guān)，它是偵察的工具；對于地方政府，它能方便地實現(xiàn)地方利益的保護。為了糾正這一制度的變異，首要的就是要純化其價值追求，確定社會救助、保障基本人權(quán)的價值目標，剔除其他額外負擔，使基本人權(quán)保障的價值優(yōu)越于穩(wěn)定秩序。然而，這樣一個問題就自然產(chǎn)生：收容遣送制度廢除后留下的真空又有誰來填補，新的社會救助制度會不會又異化為第二個“收容遣送制度”呢？

　　二、舊制度的轉(zhuǎn)變及新制度與現(xiàn)行制度的銜接-制度變遷的規(guī)范分析

　�。ㄒ唬┬屡f制度的轉(zhuǎn)變

　　首先，從立法視角來看，對照《收容遣送辦法》的第一條和《救助辦法》的第一條可以清楚地看到收容遣送制度“以維護城市社會秩序和安定團結(jié)”為最終目的，而“救濟、 教育和安置城市流浪乞討人員”是實現(xiàn)前者的手段。社會救助制度則以“保障”在城市生活無著的流浪乞討人員的“基本生活權(quán)益，完善社會救助制度”為唯一目的。這一不同反映了立法視角的轉(zhuǎn)變：其一，《遣送辦法》關(guān)注社會秩序的穩(wěn)定和被收容遣送人員的義務(wù)，《救助辦法》關(guān)注被救助人員的基本人權(quán)需求和規(guī)范執(zhí)法者的職責及政府的社會責任。其二，《遣送辦法》是以治安標準衡量救助對象，而《救助辦法》是以經(jīng)濟標準衡量。后者比前者中性和可操作，被救助對象在這里是被“平視而非污化”。[2]（第9頁）這種轉(zhuǎn)變具體體現(xiàn)在以下八個方面：1），制度性質(zhì)的變化；2），目的改變；3），對象改變；4），手段改變；5），經(jīng)費制度的改變；6），警察權(quán)地位的改變；7），義務(wù)責任的改變；8），了結(jié)審查功能的改變[3]（第10頁）。

　　其次，從與上位法的關(guān)系來看，舊的收容遣送制度下，一方面，《收容遣送辦法》作為行政規(guī)章其效力應(yīng)當?shù)陀趹椃ā⒎�律，而該辦法則與《憲法》、《立法法》、及《公民權(quán)利與政治權(quán)力公約》、《行政處罰法》等基本法律的相關(guān)內(nèi)容相抵觸①。另一方面，各地依據(jù)自身情況制定的具體實施辦法則參差不齊，與上位法包括《收容遣送辦法》本身都有沖突，更加劇了收容遣送制度在實踐中與初衷的偏差與背離。而新的救助制度則與《憲法》第十四條中“國家建立和健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”，及第三十三條中“國家尊重與保障人權(quán)”的規(guī)定是相契合的。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：第一，流浪乞討人員有獲得救助的權(quán)利。城市中的流浪乞討人員只要符合“生活無著”這一條件，就有獲得國家和政府救助的權(quán)利。具體體現(xiàn)在：1）、《救助辦法》第七條規(guī)定，受助人員有權(quán)獲得符合食品衛(wèi)生要求的食物及符合基本條件的住處；2）、《救助辦法》第七條規(guī)定，受助人員在站內(nèi)突發(fā)急病的，有獲得及時送醫(yī)院救助的權(quán)利；3）、《救助辦法》第十條規(guī)定，救助站不得向受助人員、其親屬或者所在單位收取費用，不得以任何借口組織受助人員從事生產(chǎn)勞動；4）、《救助辦法》第七條規(guī)定，對沒有交通費的受助人員，在返回其住所或者所在單位時，有免費獲得乘車憑證的權(quán)利；第十一條規(guī)定，受助的殘疾人、未成年人、老年人有獲取照顧的權(quán)利，對無家可歸的，由其所在地的人民政府妥善安置。第二，流浪乞討人員享有人身自由權(quán)。《救助辦法》采用了被動接受求助的方式，只要符合救助的條件就應(yīng)及時提供救助，第十一條規(guī)定，不得限制受助人員離開救助站。完全取消了強制功能。第三，流浪乞討人員人格尊嚴不受侵犯。《救助辦法》第八條規(guī)定，受助人員按性別分室居住，女性受助人員應(yīng)由女性工作人員管理；第十四條的“八不準”中絕大部分是規(guī)定不準侵犯受助人員的人格尊嚴的。第四，流浪乞討人員的財產(chǎn)不受侵犯。辦法第九條規(guī)定救助站應(yīng)當保障受助人員在站內(nèi)的人身安全和隨身攜帶物品的安全；第十四條，救助站工作人員不準敲詐、勒索、侵吞受助人員的財產(chǎn)。由此可見新的社會救助制度不僅去掉了舊制度中與上位法相沖突的內(nèi)容而且還彰顯了憲法人權(quán)保障的精神（《救助辦法》出臺時憲法修正案還尚未通過，只能是體現(xiàn)了人權(quán)保障的精神，憲法修正案通過生效后就有了直接的和憲性依據(jù)）。

　　（二）社會救助制度與現(xiàn)行制度的銜接

　　1. 社會救助制度與維護社會秩序的法律制度的銜接。城市流浪乞討人員的收容遣送制度被單純只有救助功能的社會救助制度所取代后，原來由收容遣送制度承擔的對流動人口的社會治安管理的職能應(yīng)該由誰來承擔是社會救助制度得以順利實施首先要考慮和解決的問題。收容遣送制度中被強制收容的有以下幾類人員：第一，單純的流浪乞討人員，包括生活無著的困難人員，也包括以乞討為生財手段的惡意乞討者。第二，既流浪乞討又無理上訪或偷摸拐騙從事違法活動者。第三，外來人員中有犯罪嫌疑，公安機關(guān)又沒有確鑿證據(jù)的流竄人員。第四，“三無”和“三證”不全人員。（以上只是大體分類，事實上通常情況下會有重疊）而救助制度中只救助主動求助的生活無著的流浪乞討人員，其中還不包括以生財為手段的流浪乞討人員。可以發(fā)現(xiàn)原有收容審查制度控制的一大部分流動人口都已不再控制之列，即使對救助對象救助也不具有強制性�，F(xiàn)有制度能否解決這些缺失呢？

　　對于有犯罪嫌疑的人員，應(yīng)依據(jù)《刑事訴訟法》第四章有關(guān)強制措施的規(guī)定分別處以拘傳、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住，在符合拘留、逮捕的條件時可以按照相關(guān)規(guī)定對犯罪嫌疑人拘留、逮捕；對于違反治安管理從事輕微違法行為的流動人口，可以按照《治安管理處罰條例》的有關(guān)規(guī)定處理。對于違反戶口和居民身份證管理的“三證”不全人員，可以依據(jù)《治安管理處罰條例》第二十九條處理；對于非法舉行集會、游行、示威的，可以《按照集會游行示威法》第三十三條等有關(guān)條款的規(guī)定，由公安機關(guān)強行遣送回原居住地[4]（第61頁）；對于違反城管、衛(wèi)生、交通規(guī)定的，可以依據(jù)相關(guān)部門規(guī)章處理�，F(xiàn)行制度對流動人口的治安管理應(yīng)該是比較全面的，由于在實行中存在部門之間的職責權(quán)限分工的不明確，而導致互相推諉或者爭權(quán)的情況，使得存在執(zhí)法的漏洞。這一問題在現(xiàn)有制度內(nèi)是可以解決的。

　　此外，由于立法本身所固有的滯后性的特點，使其不能及時隨著社會的變化而變化。而現(xiàn)代社會新生的事物總是層出不窮，因而任何法律制度都存在與現(xiàn)實的差距，而且這種差距不能歸咎于制度的本身。隨著社會的發(fā)展，社會財富日益豐富，給了乞討者致富的可能；同時人們當前追求物質(zhì)財富的手段日益多樣化，價值觀也趨于多元化，日益寬容的道德環(huán)境使乞討者受到的道德壓力越來越小，出現(xiàn)了職業(yè)乞討、強討惡要和強迫、誘騙、指使、教唆、雇傭未成年人、殘疾人等有組織乞討的問題。這些問題給社會秩序帶來了不良的影響，會侵害到社會多數(shù)人的權(quán)利，同時也對乞討者，尤其是未成年乞討者的身心健康帶來極大的危害。而社會救助制度中，只救助被迫乞討生活無著且自愿求助者，對殘疾人、未成年人、老年人和行動不便的其他人員，雖然可以引導、護送到救助站，但離站自由。同時現(xiàn)行《治安管理處罰條例》和《刑法》中都沒有相關(guān)的條款規(guī)范強討惡要及有組織乞討這種扭曲的財富獲得手段。這是社會發(fā)展對維護社會秩序的法律制度提出的挑戰(zhàn)，但不是也不能由社會救助制度所能解決的。

　　2. 社會救助制度與現(xiàn)行社會保障制度的銜接

　　《救助條例》第二條明確規(guī)定，救助站對流浪乞討人員的救助是一項臨時性的救助措施。實施細則中第十二條也規(guī)定，救助站根據(jù)受助人員的實際情況確定救助期限，一般不超過十天。由此可見救助制度只是對流浪乞討人員救助的權(quán)宜之計，這些受助人員最終救助的實現(xiàn)還要依賴現(xiàn)有的社會保障制度。因而救助制度的順利實施也要考慮到與現(xiàn)存社會保障制度的銜接。否則救助制度或者因為“臨時性”的喪失，造成受助人員的積壓，而難以維持正常運轉(zhuǎn)；或者會發(fā)生多次的重復救助，而使救助流于形式，難以實現(xiàn)救助的初衷。

　　社會救助制度與現(xiàn)行社會保障制度的銜接主要體現(xiàn)對受助人員中殘疾人、未成年人及其他行動不便的人離站安置方面�！毒戎鷹l例》第十一條規(guī)定救助站應(yīng)當勸導受助人員返回其住所地或所在單位。對查明地址的，及時通知其親屬或者所在單位領(lǐng)回；對無家可歸的，由其戶籍所在地人民政府妥善安置。第十二條規(guī)定，受助人員住所地政府應(yīng)當采取措施，幫助受助人員解決生產(chǎn)、生活困難，教育遺棄殘疾人、未成年人、老年人的近親屬或者其他監(jiān)護人履行撫養(yǎng)、贍養(yǎng)義務(wù)。《救助條例》實施細則第十三條、第十四條、第十五條則進一步規(guī)定了親屬或者所在單位拒不接回時；無法查明親屬或所在單位，但可查明戶口所在地、住所地時以及兩者都不能查明時的安置問題。從上述規(guī)定可以看出流浪乞討人員救助工作要順利開展需要有以下現(xiàn)有制度的支撐：

　　第一，政府下屬民政部門之間的通知協(xié)作制度。依據(jù)《救助條例》實施細則第十三條、十四條的規(guī)定，可以查明親屬或所在單位，親屬或者所在單位拒不接回的，以及雖不可查明親屬或所在單位的，但可查明戶口所在地或住所地的由流入地人民政府民政部門或者流入省的省級人民政府民政部門通知流出地人民政府民政部門接回；第十五條規(guī)定兩者都無法查明時，由救助站上級民政主管部門提出安置方案，報同級人民政府安置�！兜胤礁骷壢嗣翊�表大會和地方各級人民政府組織法》的第六十六條關(guān)于人民政府對其各工作部門的統(tǒng)一領(lǐng)導和下級工作部門受上級工作部門的指導或者領(lǐng)導的規(guī)定給了通知協(xié)作制度法律和制度的保障。民政部門內(nèi)部的通知協(xié)作制度是救助工作最終落實的媒介。如果媒介不通暢，信息無法傳遞，救助工作就無法順利展開。

　　第二，法定監(jiān)護人、撫養(yǎng)、及贍養(yǎng)義務(wù)制度及社會保險制度。依據(jù)《救助條例》及其實施細則的規(guī)定，受助人員中的大部分殘疾人、未成年人、老年人最終安置是回歸家庭，并與其他社會保障制度有效結(jié)合，例如有法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人的老年人、殘疾人、未成年人，應(yīng)通知其法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人接回，由家屬擔負起贍養(yǎng)撫養(yǎng)的職責。對于無法查清法定贍養(yǎng)人、撫養(yǎng)人和戶籍所在地的，由救助站所在地政府安置；對于回到戶籍所在地但無家可歸，由戶籍所在地政府安置。這一規(guī)定主要有以下現(xiàn)有法律制度的支撐：1），《民法通則》中第一章第二節(jié)關(guān)于法定監(jiān)護人的規(guī)定，以及《婚姻法》中第二十條、二十一條、二十六、二十七、二十八、二十九條關(guān)于贍養(yǎng)與撫養(yǎng)義務(wù)的規(guī)定及第五章救助措施與法律責任的規(guī)定。2），《勞動法》第九章關(guān)于社會保險和福利的規(guī)定。這兩項制度是社會救助制度的依托，也是整個社會保障制度的主體，只有這兩項制度規(guī)范化和得到良好的實施整個社會保障制度就可以呈良性運行的狀態(tài)，政府承擔的壓力相應(yīng)減小，政府才有足夠的能力把社會保障做的更好。

　　第三，民政部主持的其他的補充性社會救助機制�！毒戎鷹l例》實施細則第十四條規(guī)定，對無法查明其親屬或者所在單位，但可以查明其戶口所在地、住所地的受助殘疾人、未成年人及其他行動不便的人，省內(nèi)的由流入地人民政府民政部門通知流出地人民政府民政部門接回，送戶口所在地、住所地安置；跨省的由流入地省級人民政府民政部門通知流出地省級人民政府民政部門接回，送戶口所在地、住所地安置。第十五條規(guī)定，對因年老、年幼或者殘疾無法辨認自己行為、無表達能力，因而無法查明其親屬或者所在單位，也無法查明其戶口所在地或者住所地的，由救助站上級主管部門提出安置方案，報同級人民政府給予安置。而政府的安置最終還是依賴民政部門的補充性救助機制，比如農(nóng)村和城市最低生活保障制度、兒童的福利制度、老年人的福利制度、福利彩票制度等②。民政部1999年發(fā)布《社會福利機構(gòu)暫行辦法》、2001年發(fā)布《兒童社會福利機構(gòu)基本規(guī)范》、1994年國務(wù)院頒布了《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》、1997年民政部制定了《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》等，這些救助機制是在法定監(jiān)護人、贍養(yǎng)及撫養(yǎng)義務(wù)制度及社會保險制度都無法解決或?qū)崿F(xiàn)對殘疾人、未成年人、老年人的救助時，賦予國家相應(yīng)責任。這是憲法規(guī)定的國家機關(guān)的義務(wù)同時也是憲法賦予公民的權(quán)利。民政部門的這些救助機制是社會救助制度的最后支持和必不可少的有益補充，當通過家庭和社會的途徑無法完成救助時，政府是社會救助制度的最后保障人。

　　社會救助制度在現(xiàn)階段是有一系列社會保障制度的支撐的，以政府下屬民政部門之間的通知協(xié)作制度作為媒介；法定監(jiān)護人、贍養(yǎng)及撫養(yǎng)義務(wù)制度及社會保險制度作為依托和主體；以民政部主持的其他補充性的社會救助機制作為最后的保障及補充。除此之外，在《救助辦法》中國家還鼓勵、支持社會組織和個人救助流浪乞討人員。這是在現(xiàn)有條件下國家所能給予的最實際的安排。

　　三、實際運行中遇到的主要問題與初步建議-制度運行的實證分析

　　本文把社會救助制度定位為：單純以保障城市流浪乞討生活無著人員基本人權(quán)為目的的臨時性社會保障制度�；氐奖疚牡谝徊糠炙�提出的問題，即“收容遣送制度廢除后留下的真空又有誰來填補，新的社會救助制度會不會又異化為第二個‘收容遣送制度’呢？”通過上述分析可以知道，收容遣送制度廢除后會出現(xiàn)管理的空洞，但這并不是社會救助制度所要完成的任務(wù)，且這一空洞并不是因為社會救助制度的出現(xiàn)而產(chǎn)生的，是我國治安管理體制不適應(yīng)新情況的產(chǎn)生而引起的，其解決的途徑是新的相關(guān)制度的產(chǎn)生，而不是添加現(xiàn)有制度的價值目標，否則只會適得其反，收容遣送制度的最終變異即是例證。社會救助制度是政府承擔責任的救助制度，政府一方面要承擔起社會救助制度的經(jīng)濟成本，同時又要面臨社會救助的道德風險，因而社會救助制度是否會變異實際上取決于政府的現(xiàn)有承受能力和這一制度對政府期待的滿意程度，與之相關(guān)的包括社會經(jīng)濟發(fā)展水平和執(zhí)政人員的人權(quán)保障意識、救助制度的實施效果等。

　　社會救助制度自2003年8月1日開始實施至今已半年有余，福建、廣州、北京、哈爾濱、太原、大連、成都、長沙、鄭州、合肥等大城市及安徽、貴州、河南、西藏等地區(qū)的實施情況也不時見諸媒體，雖然各地的實施情況多有差別，但作為一項單純的社會保障制度的社會救助制度在實行時主要遇到以下困難：

　　其一，主動求助的流浪乞討人員并不多，公共場所的流浪乞討人員反倒增多。其中包括不知道《救助辦法》出臺，不懂救助制度的；雖然知道救助制度的存在但不敢主動請求幫助的和知道救助制度的存在但不愿意救助的這樣三類流浪乞討人員。

　　其二，不屬于救助對象的錢物花光、丟失、被偷、被搶、被騙等造成的生活無著的人員占被救助人數(shù)的大多數(shù)。

　　其三，出現(xiàn)了重復救助現(xiàn)象。少數(shù)受助人員，離開救助站后，再次流浪街頭并請求救助。甚至還有受助人員賣掉車票主動上街乞討并隨意決定何時再去求救。

　　其四、受助人員的真實情況難以核實，受助人員中未成年人、精神病人、老年人、殘疾人等缺乏完善的監(jiān)護設(shè)施，由于其他機關(guān)沒有切實履行職責導致這部分人長期滯留在救助站。

　　其五，救助站，尤其是貧困地區(qū)的救助站經(jīng)費缺乏。不少救助站反映“日子過得緊巴巴的�！�

　　其六，救助站工作人員培訓教育工作有待進一步展開。

　　以上這些問題還只是比較突出的問題還不是問題的全部，這些問題的解決應(yīng)當是一個系統(tǒng)的社會工程，不是借由一兩部法律或者法規(guī)、規(guī)章的頒布就可以解決的。在現(xiàn)在的社會條件下至少有以下工作可以做：

　�。�1）信息的公開及溝通制度的建立。信息不對稱是該制度實施的主要困難之一，生活無著的流浪乞討人員與政府之間的信息不對稱，前者明顯在信息獲取和理解上處于弱勢；而貧困地區(qū)與發(fā)達地區(qū)的信息溝通也比較困難，受助者大多來自于比較偏遠和落后的地區(qū)。因而首先要加強政府法規(guī)、制度和政策的宣傳，建立和完善告知引導和護送制度。加強民政部門之間的聯(lián)絡(luò)溝通制度，盡快建立起有關(guān)公民基本信息的網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫便于查閱，同時各救助站自身也要重視工作信息的記載工作備查。同時實行工作人員培訓上崗制度。

　�。�2）為避免道德風險、減輕政府的財政壓力，受助人員的住宿標準以滿足基本的生存需要為準，按各地實際情況制定相應(yīng)標準。不可超出地方經(jīng)濟的承受能力盲目追求高標準。同時建立專門的會計和審計制度，以保障�？顚Ｓ�。

　�。�3）各地區(qū)都要依據(jù)《救助辦法》及其實施細則制定具體的實施辦法和救助站內(nèi)部規(guī)章制度，同時進一步明確民政部門內(nèi)部及與其他相關(guān)部門的分工和責任制度。

　　《救助條例》的出臺是社會進步的表現(xiàn)，體現(xiàn)了對基本人權(quán)的價值關(guān)懷，然而救助制度的良好運行則有賴于其與現(xiàn)有制度的銜接， 制度設(shè)計初衷良好并不意味著新的制度在實行中就會成功，困難是在所難免的，而了解和克服困難的過程就是制度進步和完善的過程。

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