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美國鋼鐵保障措施案程序和法律問題概述
美國鋼鐵保障措施案程序和法律問題概述 起訴方提出了11個法律主張,包括未預見的發(fā)展,進口產(chǎn)品定義,國內(nèi)相似產(chǎn)品定義,進口增加,嚴重損害,因果關系,對等性,最惠國待遇,措施的限度,關稅配額分配,發(fā)展中國家待遇等。
專家組只對未預見的發(fā)展、進口增加、因果關系和對等性作出了裁決。專家組認為,對這幾個方面的裁決,就足以判定美國的保障措施不符合WTO協(xié)定,從而解決了本案的爭議,因此沒有必要繼續(xù)審查其他方面。
美國在上訴書面陳述中,對專家組裁決中的法律問題和法律解釋進行了全面的“批駁”,對美國鋼鐵保障措施的“合法性”再一次進行辯解,要求上訴機構(gòu)推翻專家組的裁決。
8個起訴方提出的交叉上訴,涉及對相似產(chǎn)品界定、措施的限度和發(fā)展中國家待遇等3個方面。
上訴機構(gòu)維持了專家組的總體結(jié)論,即美國對所有10種產(chǎn)品采取的保障措施都沒有法律依據(jù)。其中,對于上訴涉及的未預見發(fā)展、進口增加和對等性,上訴機構(gòu)維持了專家組裁決;對于因果關系,上訴機構(gòu)認為,對其他主張的裁決已經(jīng)足以解決爭端,因此沒有必要對專家組報告中的相應內(nèi)容進行審查;對于交叉上訴,上訴機構(gòu)沒有裁決,因為審查這些主張的前提條件沒有出現(xiàn)。另外,對于鍍錫類產(chǎn)品和不銹鋼線材這兩種產(chǎn)品,上訴機構(gòu)否定了專家組關于提供充分合理解釋的理解,但不影響專家組對這兩種產(chǎn)品的總體結(jié)論。
限于篇幅,以下僅舉未預見的發(fā)展為例。專家組階段,按照起訴方觀點、美國觀點、專家組裁決的順序排列;上訴審議階段,按美國、被上訴方和上訴機構(gòu)裁決的順序排列。對于交叉上訴,僅以相似產(chǎn)品界定為例。如上所述,8個起訴方向?qū)＜医M和上訴機構(gòu)提交的書面陳述內(nèi)容不盡相同,以下僅以中國書面陳述的內(nèi)容為準。
一、未預見發(fā)展
(一)專家組階段
1、第一次書面陳述
(1)起訴方觀點
根據(jù)GATT 1994第19條的規(guī)定,采取保障措施,必須存在“未預見的發(fā)展”。美國提到的未預見的發(fā)展是:(1)亞洲金融危機:從1997年中期泰株貶值開始,蔓延到其他市場;列舉了鋼鐵消費的整體下降和5個國家(印尼、韓國、馬來西亞、菲律賓、泰國)貨幣貶值;(2)1991年前蘇聯(lián)解體,未曾預料到的財政困難導致這些國家1996-1999年鋼鐵出口的劇烈增加;(3)美國鋼鐵需求強勁,有些鋼鐵產(chǎn)品消費增加,美國市場的持續(xù)增長加上其他市場的收縮和不確定性,對美元產(chǎn)生的重大的升值壓力,并使得美國市場成為對在其他市場上被替代的鋼鐵產(chǎn)品特別具有吸引力的市場。美國的解釋是,從亞洲和俄羅斯經(jīng)濟危機開始,外國巨大的鋼鐵消費被替代了,并且由于貨幣貶值和經(jīng)濟收縮影響了這些市場,進入美國市場的鋼鐵急遽增加,美國價格下降。
但從下面的分析可以看出,ITC沒有提供充分、合理的解釋說明其決定。
a. 進口增加與所謂的未預見的發(fā)展缺乏一致性
未預見的發(fā)展必須在時間上先于進口增加發(fā)生,并且一直與進口增加密切相關。但ITC的解釋卻是與進口增加和嚴重損害分離的,并且在其之后的。
這首先表現(xiàn)在對調(diào)查期的選擇上。選擇調(diào)查期只是在“進口增加”一節(jié)提到調(diào)查的法律標準時被間接提及的,并且只說選擇最近5年是ITC的一慣做法。
進口增加與未預見的發(fā)展之間缺乏聯(lián)系,還體現(xiàn)對發(fā)生于1989年,1996年或1997年的未預見的發(fā)展,報告中沒有信息表明是否仍然在導致進口增加。
b. 采取保障措施的具體產(chǎn)品與未預見的發(fā)展之間沒有關系
ITC對未預見的發(fā)展的解釋是不充分的,因為它們只涉及總體鋼鐵生產(chǎn),依據(jù)的是不一致時期特定國家特定產(chǎn)品中的特定數(shù)據(jù)。
美國對很多不同產(chǎn)品采取了保障措施。對未預見的發(fā)展的適當解釋應當基于對每種產(chǎn)品進口增加的未預見的發(fā)展的解釋和決定,但ITC沒有這么做。
如上所述,對未預見的發(fā)展的僅有考慮是后來提交的補充報告。報告沒有分別考慮每種產(chǎn)品,而只是對全球宏觀經(jīng)濟形式進行了一般性的評論。
c. ITC提及的事項不應視作未預見的發(fā)展
ITC提及的事項,有些并不是“未預見的”。
首先,關于俄羅斯危機。事實上,由于多數(shù)前蘇聯(lián)國家都不是WTO成員,美國可以隨意限制它們的鋼鐵產(chǎn)品進入美國。因此,導致這個來源進口增加的未預見的發(fā)展不符合要求。顯然,未預見的發(fā)展要求必須依據(jù)采取措施的WTO成員的關稅減讓進行評估。不管怎么說,由于1991年蘇聯(lián)解體而來自前蘇聯(lián)國家的經(jīng)濟影響都不是未預見的,因為1994年美國于烏拉圭回合結(jié)束作出關稅減讓時,這個因素是已知的。
其次,俄羅斯和亞洲危機是與鋼鐵生產(chǎn)無關的宏觀經(jīng)濟事件,可以又任何WTO成員在任何一個產(chǎn)業(yè)采取保障措施的理由。
第三,美國市場強勁不應視作未預見的發(fā)展。美國經(jīng)濟政策的目標恰恰就是這個。即使加上其他地方的經(jīng)濟危機,這也不能視為未預見的發(fā)展。全球經(jīng)濟經(jīng)常受到?jīng)_擊,常常會出現(xiàn)有的地方出現(xiàn)危機,而有的地方則情況較好。如果美國是在后來采取措施的,肯定就會以阿根廷經(jīng)濟危機作為依據(jù)了。ITC沒有解釋為什么1991-2000年世界上有些地方發(fā)生危機是沒有預料到的。
第四,貨幣波動也不是未預見的發(fā)展。未預見的發(fā)展的反面是預見的發(fā)展。換句話說,為了確定一個情況是否未預見,應首先看看它是否本應可以預見。布雷頓森林體系的固定匯率制度于1971年崩潰后,美元價值經(jīng)常發(fā)生變化。這種變化不應再被視作未預見的了。
d.ITC沒有提供充分、合理的解釋
(a)數(shù)據(jù)缺乏代表性
根據(jù)美國的解釋,進口增加來源于亞洲和前蘇聯(lián)國家的金融危機。這包括5個亞洲國家和15個前蘇聯(lián)國家。將美國的聲明與ITC網(wǎng)站的官方數(shù)據(jù)相比較,顯然這些國家只占有關鋼鐵總進口的20%。因此,未預見的發(fā)展只涉及進口的一部分,不能被視作具有代表性,以充分解釋來自所有來源的進口增加。未預見的發(fā)展必須是導致來自所有來源的進口增加的情況。《保障措施協(xié)議》第2條第2款規(guī)定,保障措施應適用于所有來源的進口。因此,未預見的發(fā)展所導致的進口增加的來源必須有代表性。否則未預見的發(fā)展與進口增加之間的因果關系就被打斷了。上訴機構(gòu)在阿根廷鞋類保障措施案中也說,這些情況必須導致了某種產(chǎn)品進口增加并造成嚴重損害。
(b)俄羅斯金融危機
事實上,對于前蘇聯(lián)國家來說,消費的下降和出口的上升都不是新現(xiàn)象,即不是在烏拉圭回合結(jié)束后出現(xiàn)的,而是至少從1991年就出現(xiàn)了。前蘇聯(lián)國家消費下降和出口增加都是在烏拉圭回合結(jié)束前就存在的。因此,從前蘇聯(lián)國家沒有未預見的發(fā)展,因為這些國家的消費和出口不是新問題。相反,1999和2000年,前蘇聯(lián)國家的消費是有些增長的。對于出口,其增長在烏拉圭回合結(jié)束后比以前減少了:1994-1999年,增長是28.7%;1991-1994年,增長是625.7%。ITC的解釋是,雖然前蘇聯(lián)解體和經(jīng)濟混亂出現(xiàn)在烏拉圭回合結(jié)束前,但未預料的財政困難導致了這些國家鋼鐵產(chǎn)品出口在1996年至1999年之間的急遽增長。特別是由于俄羅斯和其他共和國經(jīng)歷了嚴重的財政困難和貨幣波動,鋼鐵出口增加了22%,而美國市場由于需求強勁,被替代的外國生產(chǎn)的重要部分流向了美國。
然而,即使這些國家的出口在1996-1999年增長了22%,但這些出口也不是對著美國市場的。根據(jù)ITC網(wǎng)站的官方數(shù)據(jù),來自前蘇聯(lián)國家的進口在1996年是2,470,575 tons in 1996, 1999年是2,583,725 噸,增加了4,5%。因此,很難說來自這些國家的進口急遽增長了。22%的出口不僅僅是對美國市場的。因此,這些國家出口的趨勢不能支持ITC的結(jié)論。
(b)亞洲危機
對于亞洲國家,ITC沒有提供數(shù)據(jù)說明受影響國家的出口是否增加,也沒有說明這些出口是否流向了美國,而只是推定:由于這些國家的消費下降了,出口必定增加了。ITC還補充說,談判期間以及談判結(jié)束后的一段時間,一些新興市場,特別是東南亞市場,整體經(jīng)濟有實質(zhì)性增長,在90年代前半期年增長率達8%;伴隨著高增長率的,是更加急遽的出口增長。
因此,與前蘇聯(lián)國家的情況相同,亞洲國家的出口增長是在烏拉圭回合結(jié)束前就存在的,所有不能說未預見的發(fā)展導致了來自這些國家的進口增加。此外,ITC報告表明了1998年下降以后,1999年制成品消費的增長趨勢。根據(jù)ITC的推理,即國內(nèi)鋼鐵消費下降意味著對美國出口的增加,那么那么亞洲國家鋼鐵產(chǎn)品消費現(xiàn)在上升了,就應當認定危機現(xiàn)在不能視為導致向美國進口增加的未預見的發(fā)展了。
(2)美國的觀點
a. 任何導致進口增加或者產(chǎn)品進口情況改變的未預料事件都可以是未預見的發(fā)展
未預見的發(fā)展包括未預料的任何變化,例如,發(fā)展本身,已預見發(fā)展中未曾預料的力度,多種發(fā)展未曾預料的交互作用等等。專家組在美國羊肉案中指出,上訴機構(gòu)在韓國奶制品案中所劃定的“未預見的”(unforeseen)與“不可預見的”(unforeseeable)的區(qū)別是重要的。前一個的標準較低。應當考慮什么是預見的,什么是實際上沒有預見的,而非什么應當是或應當不是理論上可預見的。氈帽案工作組認為,應當看談判者在作出承諾或進行關稅減讓時是否知曉。在氈帽案中,帽子式樣的變化并非未預見的,但其變化的力度和持續(xù)的時間則是;也就是說,美國談判者在1947年無法合理預見天鵝絨式樣的變化隨后會發(fā)生,并且范圍會這么大,持續(xù)時間這么長。這一點對于本案特別重要。東南亞和前蘇聯(lián)金融危機允許是可預見的,因為可以假定經(jīng)濟危機經(jīng)常發(fā)生,就象時裝式樣經(jīng)常變化一樣。但其時間、范圍及其對全球鋼鐵貿(mào)易的持續(xù)影響,則是在烏拉圭回合結(jié)束前任何人都沒有預見到的。因此,這符合未預見的發(fā)展的條件。
b. GATT第19條第1款沒有要求未預見的發(fā)展與進口增加所造成的嚴重損害有因果關系
從該款的語法結(jié)構(gòu)看,進口數(shù)量或條件必須是未預見的發(fā)展的結(jié)果,但不必是這些發(fā)展造成的。也就是說,未預見的發(fā)展必須存在,但并非直接造成進口增加進而導致嚴重損害。
EC主張未預見的發(fā)展與進口增加之間必須有時間上的先后關系,但沒有提供權(quán)威的依據(jù);GATT第19條文本并沒有提出這一要求。然而,ITC所援引的具體事實與進口增加之間的確存在先后關系:進口增加恰恰是在貨幣貶值和金融危機之后出現(xiàn)的,并且導致了嚴重損害。
c. 未預見的發(fā)展可以包括宏觀因素,例如地區(qū)經(jīng)濟危機
協(xié)議并未要求未預見的發(fā)展必須限于,甚至直接與特定產(chǎn)品相關,而只是要求其存在,并且與進口增加有關。宏觀事件與其他事件一樣,可以構(gòu)成未預見的發(fā)展,并且只要具有產(chǎn)生全球進口增加的效果,就可以作為采取保障措施的理由。
EC等要求對每個產(chǎn)品單獨作出未預見的發(fā)展的解釋,但GATT第19條并沒有要求分析大規(guī)模的經(jīng)濟危機對每一種產(chǎn)品進口的影響。事實上,這些未預見的發(fā)展具有廣泛的宏觀干擾作用,影響了廣泛的經(jīng)濟和金融關系,因此沒有必要就其對每一種鋼鐵產(chǎn)品的影響進行討論。
d. GATT第19條并未要求未預見的發(fā)展的影響限于一國,也未要求主管當局證明其對其他產(chǎn)業(yè)或經(jīng)濟的后果
EC說ITC沒有解釋這些宏觀問題對美國之外的其他國家鋼鐵行業(yè)所造成的擾亂,但EC并沒有提到協(xié)議中有這種要求。然而,ITC的確提到了貨幣貶值之后在受影響最大地區(qū)鋼鐵消費下降的情況。ITC還在其對多個鋼鐵市場的分析中,提到了進口鋼鐵產(chǎn)品之間的高度替代性,表明在一個市場生產(chǎn)的產(chǎn)品很任意轉(zhuǎn)移到其他市場;EC自己在2002年對鋼鐵采取臨時保障措施也正是以此為依據(jù)的。
EC等還認為ITC的數(shù)據(jù)是來自部分國家的,而對另外一些市場的相對狀況沒有提供數(shù)據(jù)。如前所述,沒有要求涉及其他國家未預見的發(fā)展。這個原則也同樣適用于收集和引用統(tǒng)計數(shù)據(jù)。成員可以視情況不審查外國,審查一些外國,或者審查所有外國。就對市場之間進行比較有助于說明未預見的發(fā)展對于進口增加的作用而言,ITC所引用的美元升值部分反映了美國經(jīng)濟相對于多數(shù)其他市場的作用。
EC稱,非WTO成員的經(jīng)濟擾亂狀況沒有滿足第19條的要求。這個觀點從法律到事實都是錯誤的。從法律上看,該款沒有要求未預見的發(fā)展來源于WTO成員�！拔搭A見的發(fā)展”與“在本協(xié)議項下所產(chǎn)生的義務”是不同的。從事實上看,ITC分析的不僅僅是來自俄羅斯或其他非成員的進口增加,還分析了包括很多WTO成員的東南亞國家,證明在這些國家,大量的鋼鐵都沒有用于當?shù)叵M,其中很重要一部分流向了美國市場。中國根據(jù)ITC報告中的數(shù)據(jù)所提供的圖表支持了ITC的調(diào)查結(jié)果。這些數(shù)據(jù)表明,當東南亞和前蘇聯(lián)國家的進口在1997-1998年之間迅速增加時,其中一半以上出自其他來源。這些進口增長非常迅速,有很多來源,并且出現(xiàn)在ITC所引用的經(jīng)濟擾亂之后,證明了ITC的結(jié)論,即這些經(jīng)濟擾亂動搖了世界鋼鐵市場。中國還說ITC的分析所依據(jù)的僅僅是一些國家的不穩(wěn)定和進口增加。事實上,ITC發(fā)現(xiàn)金融危機導致了首先發(fā)生貨幣貶值國家的替代消費,并且在世界鋼鐵市場引發(fā)了更為廣泛的擾亂,而這些都導致了對美國市場進口的增加。正如中國所匯編的數(shù)據(jù)所表明的,這些國家被替代的鋼鐵生產(chǎn)在1997年之后流向了美國,但所有來源的進口在最初的金融危機后也開始增加了。
e. 關于未預見的發(fā)展的調(diào)查結(jié)果不必與締約方根據(jù)WTO協(xié)議承擔義務的后果有關
WTO認為未預見的發(fā)展和承擔義務的后果是相互獨立的。例如,在美國羊肉案中,專家組審查未預見的發(fā)展時,并沒有提到承擔義務的后果,也沒有要求建立這種聯(lián)系。不僅如此,在阿根廷鞋類案和韓國奶制品案中,上訴機構(gòu)認為承擔義務的后果可以獨立于未預見的發(fā)展而存在。類似地,進口來自所承擔義務的要求并沒有具體化或限制哪些義務是相關的。與新西蘭的觀點相反的是,沒有要求最近的一輪減讓(即烏拉圭回合)是僅有的相關回合。第19條的用語是,在本協(xié)議項下產(chǎn)生的任何義務都可能是相關的。由于美國在WTO協(xié)議項下所作的鋼鐵減讓也包括根據(jù)GATT1947的減讓(例如GATT1994第1(b)(i)段),所有這些義務都可以被認為是相關的。
f. ITC是在保障措施實施之前作出這一調(diào)查結(jié)果的
第19條唯一的時間要求是關于未預見的發(fā)展的調(diào)查結(jié)果必須先于保障措施的實施。在本案中,ITC的這一調(diào)查結(jié)果是在2002年2月4日的第二次補充報告中作出的,即在總統(tǒng)宣布保障措施之前。
有些起訴方說,ITC這一調(diào)查結(jié)果是事后的,沒有滿足第3條的要求;ITC第二次補充報告是在ITC報告之后作出的,并且調(diào)查結(jié)果也是在損害裁決之后作出的,因此損害裁決無效。這種觀點從法律上看是錯誤的。只要在措施采取之前得出調(diào)查結(jié)果,時間順序是無關的。WTO協(xié)議并沒有對內(nèi)部決策程序作出規(guī)定。第3條第1款對報告的內(nèi)容有實質(zhì)性要求,也有“公布”的程序性要求,但沒有限制其形式。因此,何時發(fā)布應由成員自己決定。
起訴方的觀點在事實上也是錯誤的。ITC和利害關系方都知道調(diào)查中審查了未預見的發(fā)展,因為USTR在2001年6月22日致ITC的信中提到了總統(tǒng)可能會問及這個問題。ITC報告本身的內(nèi)容也證明了在損害裁決中考慮的這一因素。ITC的調(diào)查問卷設計了這些問題,要求申請方書面答復。ITC調(diào)查了這些情況,當事方在答卷中和聽證會上也提到了這些問題。ITC報告的概述部分對這些情況進行了描述,其中特別提到金融市場的混亂影響了國內(nèi)市場的競爭。因此,說第三方?jīng)]有機會提交材料,是完全錯誤的。
因此,ITC考慮了未預見的發(fā)展;其第二次補充報告指出了所引用的哪些競爭條件屬于未預見的發(fā)展,而沒有使用任何調(diào)查之外的材料。
g. ITC所說的未預見的發(fā)展符合第19條
ITC發(fā)現(xiàn),在烏拉圭回合前后,很多新興市場經(jīng)濟增長很快,特別是東南亞國家。高增長率包括出口的增加。但到了1997年中期,泰株貶值引發(fā)了金融危機。貶值導致了廣泛的危機,影響了亞洲和其他發(fā)展中市場的增長,降低了當?shù)劁撹F消費。
ITC發(fā)現(xiàn),盡管蘇聯(lián)解體發(fā)生在烏拉圭回合結(jié)束之前,但隨后未曾預料的財政困難導致這些國家鋼鐵出口激增。
ITC還發(fā)現(xiàn),這些危機都是在美國需求強勁的情況下出現(xiàn)的,特別是2000年,多數(shù)鋼鐵產(chǎn)品的消費都達到了高峰。美國經(jīng)濟增長強勁,其他市場萎縮,使得美元對其他主要貨幣升值。這樣,其他市場的鋼鐵就大量流向了美國。
ITC發(fā)現(xiàn),美國市場本來就進口鋼鐵,但這些事件發(fā)生后,進口劇增。其他市場的很大一部分流向了美國:用于價格的原因,這些出口對美國購買者特別由吸引力。
(a)東南亞市場的擾亂是導致進口增加的未預見的發(fā)展
ITC發(fā)現(xiàn),許多東南亞國家受到了未預見的金融危機的打擊,導致貨幣貶值,經(jīng)濟增長放緩,鋼鐵需求減少。這些危機導致鋼鐵流向了其他國家。
EC等稱,亞洲國家的出口增加是在烏拉圭回合之前就存在的。然而,這些國家的出口水平在1997年中期貨幣貶值以后發(fā)生了急遽的變化。ITC的進口數(shù)據(jù)表明,這導致鋼鐵流向了美國。在1997-1998年之間,來自5個這些國家的進口增加了113.5%。這些國家的市場也沒有象EC所說的那樣很快恢復到正常:2000年,來自這些國家的所有比1996年高132.8%。
EC錯誤地指責ITC的分析所依據(jù)的是一個簡單的假定,即東南亞國家鋼鐵國內(nèi)消費的下降必然導致美國進口的增加。但ITC所依據(jù)的是來自這些國家進口的數(shù)據(jù)變化。這些數(shù)據(jù)還表明,貨幣危機還轉(zhuǎn)移了其他地方的鋼鐵生產(chǎn)。
EC說,亞洲國家的鋼鐵產(chǎn)品消費現(xiàn)在上升了,ITC應得出結(jié)論說危機現(xiàn)在不屬于未預見的發(fā)展了。氈帽案工作組和阿根廷鞋類案上訴機構(gòu)都指出,事情必須是成員作出相關減讓時不可預見的。因此,問題是何為成員在作出減讓時預見到的,而不是損害裁決作出時可以預見的。
此外,從進口數(shù)據(jù)看,盡管這些國家的國內(nèi)鋼鐵消費已經(jīng)開始恢復,但很難說危機已經(jīng)過去。1999年和2000年,來自這些國家的進口仍然處于很高的水平。
(b)前蘇聯(lián)國家的經(jīng)濟危機屬于未預見的發(fā)展
1996到1999年,前蘇聯(lián)國家經(jīng)歷了嚴重的經(jīng)濟危機和貨幣貶值。這導致當?shù)厥袌龅匿撹F流向世界市場,其中很大數(shù)量來到了美國。
EC稱,蘇聯(lián)解體是1989-1991年發(fā)生的,在烏拉圭回合結(jié)束之前。但ITC并沒有說蘇聯(lián)解體是未預見的發(fā)展,而是說解體后遇到的未預見的的困難,特別是1996年之后出現(xiàn)的經(jīng)濟危機和貨幣貶值。雖然這些情況在1991年就已出現(xiàn),但1996年后更為嚴重。1996年,國內(nèi)消費對出口之比是1.37:每消費1噸,出口就達1.37噸。1998年,該比率上升到1.57;1999年,仍為1.54。在短期內(nèi),該地區(qū)對出口的依賴有重大增長。EC所說的消費輕微增加并沒有改變對出口的依賴。
認為前蘇聯(lián)出口沒有流向美國,這是完全錯誤的。來自這些國家的板材進口從1997年的3.2百萬噸,上升到1998年的5.1百萬噸;哈薩克斯坦的板材出口從1997年的22,588噸,上升到1998年的149,265噸;螺紋鋼進口1997-1999年分別為33,378噸、104,400噸和309,049噸。
其他類別的產(chǎn)品和其他前蘇聯(lián)國家的出口也有類似的增長。1997-1998年,來自10個前蘇聯(lián)國家的進口增長了67.3%。1999年中期與俄羅斯確定的限制進口協(xié)議減少了俄羅斯的進口,但其他國家的進口仍然很大。1997-1998年,9個前蘇聯(lián)國家的進口增長115.1%,并且2000年比1996年高145.4%。ITC報告充分說明,前蘇聯(lián)國家相當多 的鋼鐵流向了美國。
(c)美國市場和美元的強勁是未預見的發(fā)展
EC等認為這些不能視為未預見的發(fā)展,因為所有經(jīng)濟政策都是為了實現(xiàn)這個目標。ITC認為,未預見的發(fā)展不僅僅是美國市場的持續(xù)增長,而且包括在其他市場萎縮的情況下,這種持續(xù)增長使得美國市場特別具有吸引力。如果長期的經(jīng)濟增長是可以預測的,那么國家就不需要經(jīng)濟政策了。
對于美元升值,EC等提出了類似的觀點,認為匯率變化是經(jīng)常發(fā)生的,因此不能視為未預見的發(fā)展。然而,ITC所說的并非美元將不穩(wěn)定,而是調(diào)查期內(nèi)美元對所有其他主要貨幣的持續(xù)、大范圍的升值。ITC指出,是美國經(jīng)濟增長和其他經(jīng)濟萎縮等事件的會合和異常持久,使得這些情況成為未預見的發(fā)展。
EC還說,ITC報告沒有說明美元持續(xù)升值是由俄羅斯或亞洲金融危機造成的。EC并沒有說為什么要有這樣的要求。美元升值是有多種因素造成的。ITC只是將美元升值作為另一個未預見的發(fā)展,與金融危機一起導致了進口增加。
(f)這些事件的同時發(fā)生是未預見的發(fā)展
這些事件本身都是未預見的發(fā)展,而它們的結(jié)合也是未預見的發(fā)展。沒有人預見到了這些事件的結(jié)合。
2、第二次書面陳述
(1)起訴方觀點
a. 未預見的發(fā)展必須與進口增加有因果關系
美國稱,未預見的發(fā)展不要求直接導致進口增加。說進口數(shù)量必須是未預見的發(fā)展的“結(jié)果”,但不是由于這些發(fā)展造成的,這一點很難理解。上訴機構(gòu)在美國羊肉案中認為,美國沒有說明為什么羊肉類型的變化可以視為未預見的發(fā)展,就是肯定了具體的因果關系的存在。
b. 只有在這些發(fā)展與有關進口有聯(lián)系時,未預見的發(fā)展才能包括宏觀因素
美國說第19條沒有要求未預見的發(fā)展必須限于特定產(chǎn)品,或者直接與該產(chǎn)品有關。這是錯誤的。宏觀因素只有在與產(chǎn)品進口增長水平有直接關系時,才能視為未預見的發(fā)展。上訴機構(gòu)在韓國奶制品案中認為,為了以與GATT一致的方式實施保障措施,未預見的發(fā)展應當作為事實問題予以證明。氈帽案工作組也認為,未預見的發(fā)展是指出現(xiàn)在有關關稅減讓談判之后的發(fā)展。有關關稅減讓當然是與進口增加產(chǎn)品有關的那些減讓。因此,未預見的發(fā)展與有關關稅減讓就必須有邏輯上的聯(lián)系,說明未預見的發(fā)展必定與有關進口密切聯(lián)系。
c. 應在采取保障措施之前證明存在未預見的發(fā)展
ITC在調(diào)查過程中并沒有提供具體的說明(例如統(tǒng)計數(shù)據(jù)),證明未預見的發(fā)展的后果。美國說ITC在設計調(diào)查問卷中的問題時包括了這一內(nèi)容,并且要求當事方予以回答。但美國主張一份或幾份報告同時還是分幾次公布,應由各成員決定。但在本案中,幾份報告會產(chǎn)生一些問題。例如,ITC裁決是否在其作出報告時考慮了后來的信息?如果考慮了,為什么在ITC報告中只字不提未預見的發(fā)展,而是等到USTR提出要求才提及?事實上,ITC在作出損害裁決時,沒有考慮未預見的發(fā)展問題。
(2)美國觀點
當事方對很多問題達成了共識。例如,宏觀經(jīng)濟發(fā)展也可以是未預見的發(fā)展;未預見的發(fā)展和進口增加之間的聯(lián)系,與進口增加和嚴重損害之間的關系是不同的;未預見的發(fā)展是主觀判斷的,決定于關稅減讓時談判者的期待;非WTO成員,例如俄羅斯的進口是相關的。
但當事方也存在一些分歧。
起訴方說ITC沒有讓利害關系方對其他當事方的意見提交證據(jù)和評論,因而違反了第3條第1款。EC認為該款要求主管當局明確列出考慮的問題,要求利害關系方對每一個問題提交意見。但協(xié)議并沒有這種要求。上訴機構(gòu)只是要求向利害關系方提供提出意見的機會,而ITC遠遠超出了這種要求,提供了多次機會。
起訴方說ITC關于未預見的發(fā)展的說明不屬于第3條第1款所說的報告。但在智利價格制度案中,專家組接受了多個組成部分的文件。起訴方也沒有說明,為什么報告的形式和結(jié)構(gòu)問題不是完全屬于主管當局的內(nèi)部細節(jié)問題。
起訴方說ITC所提到的事件是可預見的,但起訴方說金融危機和利率變化是可預見的,并沒有涉及氈帽案中所說的未預見的和可預見的之區(qū)別。美國羊肉案專家組說,氈帽案專家組雖然不認為式樣變化本身不是未預見的發(fā)展,但某個變化的范圍和持續(xù)時間,及其對競爭狀況的影響則是未預見的。換句話說,一般式樣變化是可預見的,但美國女帽市場式樣變化的范圍則是未預見的。在本案中,ITC說明了烏拉圭回合談判者對鋼鐵產(chǎn)品進口的期待,還證明金融危機使專業(yè)預測者都感到驚訝。因此,ITC證明了這些事件是未預見的,因而不需要證明這些事件也是不可預見的。
起訴方說ITC沒有證明未預見的發(fā)展與進口增加之間的聯(lián)系。但ITC注意到了出口型企業(yè)存在,金融危機,金融危機國家消費的收縮,以及由于這些收縮導致的世界鋼鐵市場擾亂。ITC還注意到了在別的市場收縮的情況下,美國市場依然需求強勁,美元持續(xù)貶值,使得美國市場特別具有吸引力。
起訴方一致認為,主管當局必須證明未預見的發(fā)展對具體產(chǎn)業(yè)的具體影響。EC說這個具體化的要求來自“該進口增加”一詞。但這個詞在GATT第19條和保障措施協(xié)議第2條中都沒有出現(xiàn),因此很難說是一個要求。
EC說,對于未預見的發(fā)展為什么對相關產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)品有影響,必須有特殊或極端的理由。但任何地方都沒有要求未預見的發(fā)展和進口增加之間的關系必須是特殊或極端的。上訴機構(gòu)說過事件的總合不得是普通商業(yè)中的通常事件。但這只是說事件的總體,而不是一個單獨的法律要求。事實上,這也不可能是一個獨立的要求,因為協(xié)議中并沒有出現(xiàn)“特殊”或“極端”一詞。因此,協(xié)議并不要求證明未預見的發(fā)展與進口增加之間特殊或極端的關系。ITC發(fā)現(xiàn),未預見的發(fā)展對所有鋼鐵產(chǎn)品的影響并不是一樣的,有些出現(xiàn)較晚,而亞洲和前蘇聯(lián)市場的擾亂對不銹鋼和工具類產(chǎn)品進口增加的影響較小。
最后,起訴方認為GATT第19條只涉及WTO成員的進口。但該款顯然沒有明確將增加的數(shù)量限定為成員國。該款只是要求進口增加必須是未預見的發(fā)展和根據(jù)本協(xié)議實施義務的結(jié)果。上訴機構(gòu)從未說過這兩個原因之間必須有特定的聯(lián)系,也沒有說過它們是否應當有相同的影響。上訴機構(gòu)只是要求這兩者都必須作為事實問題予以證明,而ITC都進行了證明。
3、專家組裁決
專家組考慮的,是ITC對為何及如何看待所謂的未預見發(fā)展作出了充分合理的解釋。主管當局應至少說明這些發(fā)展在適當時間是如何未預見,以及為什么GATT第19條第1款(a)項的第二個條件是第一個條件的結(jié)果。
(1)GATT第19條和協(xié)議的累積適用
GATT第19條明確規(guī)定了未預見發(fā)展,但協(xié)議沒有。然而,上訴機構(gòu)反復確認,協(xié)議第1條和第11條第1款(a)項表明了GATT第19條的連續(xù)適用,并且由協(xié)議澄清和加強。 這個解釋保證了協(xié)議的規(guī)定和GATT第19條具有完整的含義和完整的法律效力�，F(xiàn)在已經(jīng)明確,未預見發(fā)展應當作為事實問題,與協(xié)議第2條第1款同時在主管當局的報告中,在措施實施之前得到反映。
(2)審查標準
專家組的任務不是對ITC的決定進行重新審查,而是審查美國是否遵守了GATT第19條和協(xié)議第3條第1款。專家組必須審查美國在其公布的報告中是否說明并且充分合理解釋了未預見發(fā)展及其關稅減讓的后果導致了進口增加。專家組還必須審查調(diào)查當局是否考慮了所有相關事實和充分解釋了這些事實如何支持其裁決。
(3)未預見發(fā)展的組成
未預見發(fā)展是未預料的情況。美國稱,ITC指明了金融危機,美國市場的持續(xù)強勁,美元的持續(xù)升值,以及所有這些事件的組合。但起訴方認為這些事件都不是未預見發(fā)展,因為它們不是未預料的。
確定未預見發(fā)展組成的法律標準是主觀判斷。上訴機構(gòu)在韓國奶制品案中確認,這是進口成員在承諾義務時沒有預見或預料的發(fā)展。
在談判關稅減讓時和今天,未預見是不同的。GATT經(jīng)過50年,很多產(chǎn)品關稅已經(jīng)消失或者達到了非常低的水平。對于進口成員來說,何為未預見發(fā)展應視具體情況而定。然而,標準的主觀性并不影響進口成員必須充分合理解釋的義務。
此外,未預見發(fā)展的標準也可以說具有客觀因素,關鍵是在特定情況下何為應當或能夠預見。標準并非具體談判者頭腦中的東西,而是應當具有的東西。這一點在GATT美國氈帽案中得到了確認。
不僅如此,由于WTO的所有先決條件,包括證明未預見發(fā)展,都應當在每個保障措施中得到滿足,所以應當對具體措施所適用的具體產(chǎn)品證明未預見發(fā)展。因此,充分合理的解釋必須具體的事實證明。
在認定ITC是否提供了充分合理解釋時,當然應當考慮ITC是否在其公開的報告中涉及了這一問題。
(4)把未預見發(fā)展作為事實問題進行說明:何時、何地及如何說明
起訴方首先提出了說明未預見發(fā)展的形式和時間的問題。起訴方稱,ITC報告沒有考慮未預見發(fā)展;在最初報告中,除討論了亞洲和俄羅斯危機之外,并沒有涉及未預見發(fā)展的要求。起訴方還認為,第二份補充報告并非ITC報告的組成部分,而是對未預見發(fā)展存在的事后說明。因此,對第二份報告應不予考慮。美國則反駁說,完全可以作出單獨報告,因為對于說明未預見發(fā)展應何時、何地及如何作出,并沒有要求,應當由具體成員決定。
(a)形式
在美國羊肉案中,上訴機構(gòu)明確說明,對未預見發(fā)展的說明應體現(xiàn)在主管當局的報告中。 正如當事方所指出的那樣,公布報告是進行符合第3條第1款調(diào)查的必經(jīng)步驟。但瑞士認為,對未預見發(fā)展的說明應體現(xiàn)在根據(jù)第2條和第4條所作裁決同一報告中。
專家組同意美國的觀點,即公布報告的要求中,沒有對報告的形式作出規(guī)定,只要該報告符合協(xié)議的所有其他規(guī)定就行。報告的形式應由成員自己決定,包括是否分批公布,而這樣的報告能夠成為主管當局報告的組成部分。
專家組認為,主管當局報告可以分批作出,但這種多部分或多步驟的報告應當提供一致的解釋,證明滿足了GATT和協(xié)議的要求。這種報告是否為主管當局報告的組成部分,應當個案認定,并且決定于多部分報告之間整體結(jié)構(gòu)、邏輯和一致性。多次公布報告,可能會增加充分合理解釋的難度。
(b)時間:在措施實施之前
由于說明未預見發(fā)展是實施保障措施的先決條件,因此不能在措施實施后進行。這一點在美國羊肉案中得到了確認。
在本案中,ITC第二份報告屬于主管當局報告的組成部分,并且是在措施實施之前作出的,因此說明未預見發(fā)展并非不必要地不及時。
(c)結(jié)論
在作出采取保障措施的決定之前,必須滿足很多先決條件。美國提出10月22日是其作出決定的日期。但專家組認為,這個日期并非完全滿足所有要求的時間,因為直到2002年2月4日ITC才說明未預見發(fā)展。
專家組認為,第2條、第4條以及未預見發(fā)展是需要滿足的不同條件,可以在不同時間作出。ITC第二份報告屬于第3條第1款所說的報告,因此是否說明了未預見發(fā)展應當從ITC多步驟去找。由于第二份報告是措施之前的最后一份報告,其內(nèi)容就是專家組應當考慮的最后內(nèi)容。
(5)調(diào)查行為-與利害關系方磋商的義務
起訴方認為,未預見發(fā)展僅在調(diào)查結(jié)束后的第二份報告中進行了討論,利害關系方?jīng)]有機會對這種討論提出意見,因此違反了第3條第1款。美國則反駁說,ITC報告表明,未預見的情況影響了其損害裁決,并且在調(diào)查過程中,ITC還特別征求了未預見發(fā)展方面的信息。因此,說利害關系方?jīng)]有提供意見的機會,是顯然不正確的。
專家組認為,第3條第1款是對利害關系方程序性的保證。上訴機構(gòu)在美國面筋案中,確認了利害關系方的重要作用:應向利害關系方通報調(diào)查,給予他們向主管當局提交證據(jù)和意見的機會,并且對其他當事方的意見作出回應;因此,利害關系方在調(diào)查起到了核心作用,并且是主管當局的主要信息來源。
由于利害關系方提交證據(jù)和意見的機會是調(diào)查的必經(jīng)步驟,所以必須在公布的報告中有所體現(xiàn)。美國對此沒有爭議,但認為已經(jīng)給予了這種機會。美國特別指出,在調(diào)查過程中,ITC通過調(diào)查問卷要求生產(chǎn)商和購買商提供過去十年有關鋼鐵產(chǎn)品進口增加及其對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)影響的情況,并且說明這些情況進行是否為未預料的。
顯然,未預見發(fā)展是調(diào)查內(nèi)容之一。美國要求回答調(diào)查問卷,并且在聽證會上提及了這個問題,因此美國遵守了第3條第1款所規(guī)定的義務,即向進口商、出口商和其他利害關系方提供了提交證據(jù)和意見的機會。
歐共體稱,美國沒有作出臨時決定或解釋,以便利害關系方進行評論。但專家組認為,第3條并沒有要求主管當局向利害關系方發(fā)放裁決草案供評論。因此,專家組駁回起訴方關于美國違反第3條第1款而沒有就未預見發(fā)展向利害關系方提供提交證據(jù)和意見機會的指控。
(6)未預見發(fā)展
首先考察ITC對為何是未預見的解釋,然后看這些發(fā)展如何導致進口增加的解釋。為了回答這些問題,必須看什么是未預見發(fā)展,以及何時為未預見。
未預見發(fā)展是有關關稅減讓談判之后發(fā)生的事件,為進口成員在承擔義務是所沒有預見或預料。上訴機構(gòu)在阿根廷鞋類案和韓國奶制品案中都確定了這一點。
美國稱,ITC確定的4個因素,即俄羅斯危機,亞洲危機,美國市場持續(xù)強勁和美元持續(xù)升值,每個都是未預見發(fā)展,并且這些因素的結(jié)合,也是一個未預見發(fā)展。但起訴方認為,這些因素都不是未預見發(fā)展,并且ITC的解釋并非充分合理。
當事方同意,在本案中,未預見的時間點是烏拉圭回合結(jié)束。專家組即以此時間點進行審查。
a. 亞洲和俄羅斯危機
起訴方認為,亞洲和俄羅斯危機并非未預見的,義務它們不是未預料的。俄羅斯危機發(fā)生在1991年,美國談判者在烏拉圭回合談判關稅減讓時,完全知道這一點。如果某事件在加入前已經(jīng)開始,就不應視為未預見。未預見發(fā)展與進口增加一般有時間上的聯(lián)系。從ITC報告中消費下降和進口增加的數(shù)據(jù)看鋼鐵市場的變化是在1991年前蘇聯(lián)解體后就出現(xiàn)的,而不是對1994年之后未預見的。
美國則認為,亞洲和俄羅斯危機也許在總體上是可預見的,但其時間、范圍及其對全球鋼鐵貿(mào)易的持續(xù)影響,則是美國在烏拉圭回合結(jié)束時所未預見的。美國稱,未預見發(fā)展發(fā)生在烏拉圭回合結(jié)束之后,因為亞洲金融危機開始于1997年中期,而前蘇聯(lián)解體后這些國家在1996年后的狀況與烏拉圭回合談判結(jié)束時是不同的。
對于亞洲危機,ITC在其最初報告中解釋說,在世界鋼鐵市場擾亂期間,生產(chǎn)能力出現(xiàn)了大量增加;1997年末和1998年初,一些亞洲國家貨幣貶值,極大減少了這些國家的鋼鐵消費,蓄積了大量鋼鐵尋找其他市場。專家組認為,這個說明確定了亞洲貨幣貶值及其對世界鋼鐵市場的影響屬于未預見發(fā)展。雖然沒有解釋為什么這個事件是未預見的,但這場危機發(fā)生在1997年,美國談判者是無法在1994年烏拉圭回合結(jié)束時預見的。而且這與ITC第二份補充報告中下述說明是一致的:東南亞國家經(jīng)濟增長很快,出口增長更快;但到了1997年,金融危機出現(xiàn),貨幣大幅度貶值,這些國家的經(jīng)濟增長放緩,鋼鐵需求下降。這些說明也確定了亞洲金融危機屬于未預見發(fā)展。因此,專家組認為,亞洲危機屬于未預見發(fā)展。
對于俄羅斯危機,ITC在其最初報告中說,蘇聯(lián)解體導致前蘇聯(lián)國家鋼鐵向美國出口的重大增長。在其第二份報告中,ITC解釋說,雖然這一事件發(fā)生在烏拉圭回合結(jié)束之前,但始料未及的金融困難導致1996年到1999年鋼鐵出口的急遽增長。因此,ITC確定的未預見發(fā)展,是始料未及的金融困難,特別是強烈的金融擾亂和貨幣浮動。專家組注意到,這個說明對預見和未預見到的金融困難作了區(qū)分。一個已知事件發(fā)展成為最初未預見的狀況,是有可能的。因此,未預見發(fā)展可能來自眾所周知的事實。然而,主管當局應當提供充分合理的解釋。因此,專家組同意,在1996年到1999年之間,可能存在烏拉圭回合結(jié)束時未預見的與蘇聯(lián)有關的未預見的金融擾亂和貨幣浮動。
b. 美國經(jīng)濟強勁和美元升值
起訴方認為,美國市場需求旺盛不能視為未預見發(fā)展,因為美國經(jīng)濟政策正是這個目標。起訴方還認為,美國經(jīng)濟增長開始于1990年,早于烏拉圭回合結(jié)束,因此是應當預見的。起訴方進一步指出,這種良好狀況不應被視為未預見發(fā)展,因為第19條所指的是導致負面后果的不利事件或?qū)χ贫鹊恼鸷?美國經(jīng)濟強勁和美元升值顯然不屬于這種情況。
美國反駁說,第19條并沒有禁止將市場持續(xù)強勁或貨幣升值視為未預見發(fā)展。美國引用美國氈帽案,稱在該案中,未預見發(fā)展是式樣轉(zhuǎn)為不同種類的氈帽,這種轉(zhuǎn)變對生產(chǎn)不時髦氈帽的產(chǎn)業(yè)是不利的,但從廣泛的意義上看,這不能視為不利的轉(zhuǎn)變。因此,某個事件可以是中性的,甚至一般說來是積極的,但所導致的貿(mào)易方式變化對某個產(chǎn)業(yè)卻是損害性的。
專家組注意到,ITC曾解釋說,其他市場混亂、收縮,但美國需求強勁;美國經(jīng)濟在90年代經(jīng)歷了前所未有的擴張,結(jié)果美國鋼鐵需求也很強勁。從這個說明可以看出,主管當局沒有將美國經(jīng)濟強勁本身解釋為未預見發(fā)展,而是在與其他市場相比較的情況下考察美國經(jīng)濟的強勁。因此,專家組認為,ITC是把美國市場強勁與其他未預見發(fā)展一起考慮的,并被視為構(gòu)成未預見發(fā)展的一系列世界事件的一部分。
對于美元升值,起訴方認為,貨幣升值從兩個方面看是可預見的。首先,匯率總是變化的。其次,經(jīng)濟強大和低通脹國家的貨幣對經(jīng)濟弱小和高通脹國家的貨幣,一般是上升的。自從1971年布雷頓森林體制的固定匯率制度崩潰以后,美元價值發(fā)生了很大變化,不應當視為未預見的;美元對其他貨幣不穩(wěn)定,應當是預料之中的事情。
美國反駁說,第19條并沒有禁止將貨幣升值視為未預見發(fā)展。在本案調(diào)查期內(nèi),美元持續(xù)、大范圍升值。美國稱,匯率變化是可預見的,但不一定能夠?qū)嶋H預見到。特定的匯率發(fā)展,例如非同尋常迅速或嚴重的匯率變化,是不大可能在作出特定減讓時預見得到的。美國稱,起訴方?jīng)]有提供證據(jù),證明任何人預見了在進口增加之前出現(xiàn)的貨幣混亂,更不用說美國談判者在烏拉圭回合中預見這些事件了。
專家組注意到,ITC曾解釋說,美國市場的持續(xù)增長,加上其他市場的不確定性和收縮,對美元導致了很大的上揚壓力;美元大幅度升值,使得美國市場對鋼鐵產(chǎn)品特別具有吸引力。象美國經(jīng)濟強勁的說明一樣,這個說明美元升值并沒有被視為單獨的未預見發(fā)展,而是與在與其他貨幣相比較的情況下考慮的。此外,主管當局也承認了美元上揚壓力與美國經(jīng)濟增長和其他市場收縮之間的聯(lián)系。
由于ITC沒有將美國市場持續(xù)強勁和美元升值視為單獨事件,專家組就沒有必要審查起訴方認為這些因素不能構(gòu)成未預見發(fā)展的觀點。
下面討論ITC將這兩個因素視為構(gòu)成事件整體的問題。
c. 事件的結(jié)合
起訴方認為,這些事件的結(jié)合不能構(gòu)成未預見發(fā)展。但美國認為,美元升值與其他因素一起,導致了進口數(shù)量的增加。
專家組已經(jīng)認定,俄羅斯和東南亞金融危機至少從概念上看,可以視為烏拉圭回合結(jié)束時未預見的發(fā)展。專家組還認定,ITC并沒有把美國經(jīng)濟強勁和美元升值視為未預見發(fā)展本身,而是在與其他未預見發(fā)展相關的情況下談到這些因素的。
第19條并不禁止將很多事件的結(jié)合視為未預見發(fā)展。專家組認為,事件的結(jié)合可以形成未預見發(fā)展的基礎,因此,應由每個成員證明這一點。
對于起訴方所說的鋼鐵市場變化發(fā)生在1991年蘇聯(lián)解體之后,并不是1994年之后不能預見,專家組認為,蘇聯(lián)解體及其整體影響當時可能構(gòu)成了未預見發(fā)展,并不意味著同樣源自前蘇聯(lián)解體的隨后金融危機不能與其他事件一起,成為單獨的未預見發(fā)展結(jié)合的一部分。
專家組下面討論ITC是否對這些因素及其對世界鋼鐵市場的影響導致進口增加作出了充分合理的解釋。
(7)未預見發(fā)展和關稅減讓的結(jié)果
a. 與未預見發(fā)展的聯(lián)系
盡管本案所有當事方都承認有必要表明未預見發(fā)展與進口增加之間的邏輯聯(lián)系,但對于如何實現(xiàn)這一點,當事方存在分歧。
起訴方認為這是一種因果關系,調(diào)查當局必須予以解釋。ITC分析所依據(jù)的是零散、不完整的事實,其建議和看法也是含糊的。但美國稱,“作為結(jié)果”一詞是指一件事情是另一件事情的后果,表明進口產(chǎn)品數(shù)量增加造成了嚴重損害,這本身就證明了(a)項兩個條款之間的邏輯聯(lián)系,而不需要進一步證明或解釋。
專家組同意新西蘭的觀點,即將解釋未預見發(fā)展導致進口增加的義務降低到零是不適當?shù)�。在某些情況下,解釋可能僅僅是將兩個事實擺到一起就行了,但在另外一些情況下,則需要更為詳細的分析,以表明未預見發(fā)展和進口增加之間的關系。事實的性質(zhì),包括其復雜性,決定了需要解釋的程度。解釋的時間、范圍和質(zhì)量,都可能影響對解釋是否為充分合理的判斷。
首先,專家組注意到,ITC最初報告中并沒有提到未預見發(fā)展本身。ITC報告在某些章節(jié)對某些產(chǎn)品提到了蘇聯(lián)解體等因素,但這不是為了解釋這些是否為未預見發(fā)展,以及它們是否導致了進口增加。因此,這不能算是對這一問題的解釋。
在第二份報告中,雖然可以認為ITC首次考慮了未預見發(fā)展問題,但ITC同時認為,考慮這個問題在很多方面不屬于ITC的職責范圍,而應當是USTR及其相關行政機關的事。ITC堅持這些因素整體后果的觀點,稱伴隨著俄羅斯危機,21個成員對俄羅斯鋼鐵進口采取了反傾銷調(diào)查。
專家組認為,ITC報告的弱點在于,盡管它提出了一些可能導致多種來源進口增加的未預見發(fā)展,但它沒有證明這些事件實際上的確導致了進口增加。
專家組認為,即使大量外國鋼鐵生產(chǎn)沒有在外國消費,但這本身并不意味著進口增加是未預見發(fā)展的結(jié)果。也有可能是美國出口市場受到了這種鋼鐵市場收縮的影響,從而損害了生產(chǎn)商。第19條所要求的,是證明未預見發(fā)展導致了對美國市場的進口增加,而不僅僅是這些未預見發(fā)展在全世界影響了美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)狀況。專家組認為,ITC的解釋沒有將這些鋼鐵市場轉(zhuǎn)移與具體的對美國進口增加聯(lián)系起來。
ITC確實提到了進口增加,但沒有提供支持數(shù)據(jù)。其他地方消費收縮的確可能會導致美國進口增加,在鋼鐵產(chǎn)量過剩導致價格降低的情況下尤為如此。但ITC沒有提供任何數(shù)據(jù),證明未預見發(fā)展的結(jié)合導致了具體的進口增加。專家組認為,鑒于這個問題的復雜性,更為詳盡的經(jīng)濟分析是必要的。
正如起訴方所指出的那樣,ITC的解釋只與鋼鐵生產(chǎn)總體情況有關,而沒有解釋未預見發(fā)展如何導致了具體產(chǎn)品的進口增加。盡管未預見發(fā)展不一定只影響一個經(jīng)濟行業(yè),或者對一個行業(yè)的不同部分影響不同,但ITC必須解釋具體產(chǎn)品進口增加來自未預見發(fā)展的結(jié)合。亞洲和俄羅斯危機可能會對某些國家和某些行業(yè)的影響更為嚴重。在回答ITC調(diào)查問卷時,生產(chǎn)商稱亞洲金融危機對不銹鋼線材國內(nèi)產(chǎn)業(yè)有負面影響,但對不銹鋼桿材、棒材和螺紋鋼則沒有影響�？墒荌TC并沒有去區(qū)分未預見發(fā)展對不同產(chǎn)品行業(yè)的影響,也沒有提供具體的數(shù)據(jù)支持。
雖然美國稱有數(shù)據(jù)支持,但這些數(shù)據(jù)是首次向?qū)＜医M提交的,而沒有在ITC報告中作為充分合理解釋援引。例如,美國在其書面陳述中提到了ITC報告中的一些腳注中的圖表,表明了分國家和分產(chǎn)品的進口情況。這些數(shù)據(jù)無疑可以用作解釋未預見發(fā)展如何導致了進口增加,但ITC并沒有這么做。事實上,這些數(shù)據(jù)出現(xiàn)的地方要么與解釋未預見發(fā)展無關,要么只涉及一般進口而沒有說明這些進口的來源。
美國在其書面陳述中,還提到了印尼等國家的進口。這些事后的證據(jù)沒有體現(xiàn)在主管當局報告中(而是在ITC網(wǎng)站上)。這些證據(jù)可能有助于反駁起訴方的觀點,并且可能是對未預見發(fā)展導致進口增加的適當解釋,但這引起了一個問題,即美國在事后的WTO爭端解決程序中提出的證據(jù),是否是為了填補ITC公開報告中解釋的空白。
專家組認為,鑒于未預見發(fā)展結(jié)合的復雜性,加上本案的復雜性,ITC提供的解釋并非充分合理,并且沒有得到相關數(shù)據(jù)的支持,也沒有證明未預見發(fā)展導致了具體產(chǎn)品向美國進口的增加。
b. 與進口成員減讓的聯(lián)系
上訴機構(gòu)在韓國奶制品案和阿根廷鞋類案中稱,第19條中的“作為承擔義務,包括關稅減讓的結(jié)果”一詞,僅僅是說必須證明進口成員承擔了義務,包括關稅減讓。 這個解釋看上去是說,只要有證據(jù)證明進口成員對有關產(chǎn)品進行了關稅減讓,則進口增加與關稅減讓之間的邏輯關系就確定了。但起訴方認為,本案的情況有所不同。本案的問題是一成員是否可采取保障措施保護其國內(nèi)產(chǎn)業(yè),以防止來自一個非WTO成員的進口增加,即對沒有承擔有關WTO義務和關稅減讓的成員是否可采取措施。
專家組同意,保障措施應當針對WTO關稅減讓已經(jīng)給予的產(chǎn)品進口。但此處的問題是,不清楚ITC是否想主張未預見發(fā)展的結(jié)合導致了俄羅斯或前蘇聯(lián)共和國的進口增加本身。ITC報告的確提到了蘇聯(lián)解體的影響,但最后的結(jié)論似乎僅僅是說這與其他事件一起導致了世界整個鋼鐵市場的轉(zhuǎn)移,而不僅僅是來自亞洲和俄羅斯的進口增加。ITC本來可以辯解說,未預見發(fā)展的來源可能與進口增加的來源不一致,但這仍然需要充分合理解釋事件與結(jié)果之間的聯(lián)系。因此,ITC對不同來源進口增加的解釋看上去是有道理的,但沒有得到充分的支持和解釋。因此,鑒于以下結(jié)論,專家組認為,沒有必要審查起訴方的主張,即直接來自俄羅斯的進口增加無關,因為美國沒有對俄羅斯作出關稅減讓。
(8)結(jié)論
總之,專家組認為,未預見發(fā)展的復雜性要求更為詳細的說明和支持數(shù)據(jù)。例如,盡管ITC說美國市場需求強勁,成為外國被替代產(chǎn)品的重要目的地,人們可能會問,有多少鋼鐵被替代及從何處被替代。如果主管當局說很大部分,這意味著ITC知道總數(shù)有多少轉(zhuǎn)移,以及轉(zhuǎn)移到美國的數(shù)量。
對于未預見發(fā)展如何導致進口增加,其來源和程度,ITC應當提供更為綜合和一致的解釋。美國本來可以指出未預見發(fā)展來源可能與進口增加來源不同,但美國并沒有提供充分合理的解釋。
專家組認為,由于證明未預見發(fā)展是采取保障措施的先決條件,應當對每個措施都應當作出這種證明。即使未預見發(fā)展對幾種產(chǎn)品有同樣效果,主管當局也應當解釋為什么是這樣,以及為什么具體產(chǎn)品單個受到了未預見發(fā)展結(jié)合的影響。
因此,專家組認定,基于ITC主張的復雜性,包括它依據(jù)經(jīng)濟因素的結(jié)合,ITC沒有對未預見發(fā)展的結(jié)合如何導致了具體產(chǎn)品對美國進口的增加提供充分合理解釋。這樣,就沒有必要審查起訴方提出的其他觀點,包括主管當局援引的事實是否實際支持了ITC關于未預見發(fā)展的裁定。
專家組認定,在證明未預見發(fā)展方面,本案所有保障措施不符合GATT第19條第1款(a)項和保障措施協(xié)議第3條第1款。
(二)上訴審議階段
1、美國觀點
(1)專家組沒有考慮未預見發(fā)展要求與第2條和第4條適用保障措施條件的區(qū)別,因此錯誤適用了審查標準
以前案件的專家組和上訴機構(gòu)明確指出,滿足進口增加、嚴重損害和因果關系的條件,與未預見發(fā)展的要求是不同的。但本案專家組沒有考慮這種區(qū)別。專家組在確定調(diào)查當局關于未預見發(fā)展裁定的審查標準時,認為是將DSU第11條的審查標準要求適用于依據(jù)保障措施協(xié)定第4條提出的主張。專家組特別引用了阿根廷鞋類案的裁定,認為專家組應當評估主管當局是否考慮了所有相關事實,并且對對裁定是否作出了充分解釋。但專家組沒有考慮上訴機構(gòu)的觀點,即對第4條第2款主張的審查,來自專家組根據(jù)DSU第11條和保障措施協(xié)定第4條第2款的義務。因此,專家組采用的標準體現(xiàn)在兩個方面:錯誤地考慮了第4條第2款的問題,沒有考慮GATT第19條第1款(a)項的未預見發(fā)展要求。
這些區(qū)別非常重要。第4條第2款是主管當局在進行因果關系分析時考慮的因素,而正如美國羊肉案所指出的那樣,GATT第19條并沒有說明未預見發(fā)展應于何時、何地或如何出現(xiàn)。因此,適當?shù)臉藴什皇莵碜缘?條第2款,而是來自GATT第19條第1款(a)項。專家組分析的出發(fā)點就是錯誤的。
(2)專家組錯誤地認定,ITC應當區(qū)別未預見發(fā)展對每個產(chǎn)品和每個國家影響的程度
專家組認為,對于未預見發(fā)展對不同產(chǎn)品的影響,ITC應當進行區(qū)分,但ITC并沒有這樣做。此處存在兩個錯誤。首先,GATT第19條沒有對分析的具體形式提出要求,因此也沒有要求主管當局區(qū)分對于具體進口的不同影響。其次,即使存在這樣的要求,專家組的任務也應當是審查主管當局的結(jié)論是否滿足了條件,而不是看主管當局是否這樣去做了。
專家組要求ITC這樣做,但并沒有提出任何依據(jù)。事實上,也沒有這樣的依據(jù)。如果進行這樣的分析,主管當局就必須確定每個未預見發(fā)展對每個產(chǎn)品進口的影響。如果對第19條作這樣的理解,就等于是要求主管當局象分析進口一樣分析未預見發(fā)展。這顯然是不正確的,因為保障措施協(xié)定對進口分析的要求更為詳細,并且與第19條對未預見發(fā)展的要求完全不同。第19條要求進口增加是未預見發(fā)展的結(jié)果,但進口必須造成了嚴重損害。保障措施協(xié)定第4條第2款進一步明確,進口增加與嚴重損害之間必須有因果關系,并且列舉了分析時應當考慮的因素。對于未預見發(fā)展,協(xié)定并沒有提及。
對于這個錯誤的標準,專家組也沒有適用。專家組認為ITC對于未預見發(fā)展的結(jié)論不能表明具體鋼鐵產(chǎn)業(yè)和進口的情況,但專家組沒有提到任何事實。專家組承認,ITC提到的宏觀經(jīng)濟情況可以是未預見發(fā)展,但專家組沒有解釋,為什么ITC認為這些宏觀經(jīng)濟情況與每個鋼鐵產(chǎn)業(yè)的情況有關是錯誤的,而只是說這樣的分析不能支持任何具體措施。因此,專家組在這方面沒有作出任何事實認定。
專家組可能覺得ITC應當對每個產(chǎn)品都進行論證,但這并不能導致專家組全面否定ITC的解釋。簡而言之,專家組認為更多的具體信息更加有用,并不能否認ITC對未預見發(fā)展提供了合理解釋。上訴機構(gòu)僅憑這一點,就可以推翻專家組的裁決。因此,專家組報告沒有確定ITC對于未預見發(fā)展的認定不符合GATT第19條或協(xié)定第3條第1款。
此外,專家組對其裁決沒有提供基本理由,上訴機構(gòu)應當依據(jù)DSU第12條第7款推翻專家組的裁決。
專家組還錯誤地指出,主管當局應當區(qū)分不同的未預見發(fā)展對于每個產(chǎn)業(yè),甚至是其他國家經(jīng)濟的影響。這是沒有依據(jù)的。GATT第19條第1款(a)項沒有區(qū)分成員,或來自成員的進口,而只是提到了總體進口,不僅僅是來自成員的進口。
最后,專家組錯誤地認為,ITC在證明未預見發(fā)展時,應當進行經(jīng)濟分析。這在協(xié)定中是沒有依據(jù)的。上訴機構(gòu)認為,未預見發(fā)展只要求證明事實。事實上,ITC恰恰進行了經(jīng)濟分析。ITC發(fā)現(xiàn),被調(diào)查的鋼鐵產(chǎn)品是可以互相替代的,銷售的基礎主要是價格;東南亞和前蘇聯(lián)共和國越來越依賴出口;這些國家的貨幣貶值減少了消費,增加了進口,同時美國的匯率和經(jīng)濟增長使得美國成為頗具吸引力的市場。對于ITC報告中的這些內(nèi)容,專家組并沒有指出其不符合一般宏觀經(jīng)濟理論或有關事實之處。
總之,專家組認為ITC對未預見發(fā)展的證明不是充分合理的,理由是沒有區(qū)分不同的未預見發(fā)展對每個產(chǎn)品和每個國家經(jīng)濟的影響。這些標準在第19條中是沒有依據(jù)的,錯誤采用了保障措施協(xié)定第4條的審查標準,并且沒有提供DSU第12條第7款所要求的必要理由。因此,應當推翻專家組的裁決。
(3)專家組錯誤地認定,ITC報告中未預見發(fā)展部分之外的數(shù)據(jù)和分析,與評估未預見發(fā)展裁定無關
專家組在評估未預見發(fā)展時,沒有考慮進口增加部分的數(shù)據(jù)。專家組認為,ITC在證明未預見發(fā)展時,沒有具體引用這些數(shù)據(jù),并且認為專家組沒有義務評估這些數(shù)據(jù)。
在歐共體鑄鐵案中,調(diào)查當局沒有提到反傾銷協(xié)定中列舉的一個因素,但上訴機構(gòu)認為,從調(diào)查報告的其他部分看,調(diào)查當局事實上考慮了這個因素。既然這樣是允許的,那么ITC在其他部分考慮這些數(shù)據(jù)也是允許的。
專家組強調(diào),證明未預見發(fā)展,有必要結(jié)合主管當局報告的其他部分。但專家組卻采取了絕對的方式評估ITC報告,好像ITC沒有作出其他裁定、沒有考慮其他數(shù)據(jù)和其他理論。因此,沒有綜合考慮的是專家組報告,而不是ITC結(jié)論。ITC報告引用了這些數(shù)據(jù),并且作為作出裁定的依據(jù),并且證明了有關問題。不考慮這些數(shù)據(jù),專家組認為ITC分析沒有依據(jù)就是錯誤的。因此,專家組報告沒有證明ITC結(jié)論不合理,也沒有證明與第19條或協(xié)定第3條第1款的不一致之處。
(4)專家組違反了DSU第12條第7款的義務
專家組沒有對證據(jù)進行必要的分析,沒有說明ITC裁定為什么沒有提供合理的結(jié)論。專家組認為,ITC對未預見發(fā)展的證明是有道理的,但沒有得到充分的支持和解釋。專家組沒有提到任何與ITC結(jié)論不一致的結(jié)論,也沒有提供其他的解釋。因此,專家組裁決違反了DSU第12條第7款。
(5)結(jié)論
專家組在對10種保障措施進行裁決時,錯誤適用了審查標準,并且裁決沒有得到必要的事實認定的支持。因此,專家組裁決不符合GATT第19條或DSU第12條第7款。
2、被上訴方觀點
(1)未預見發(fā)展的要求
在阿根廷鞋類案中,上訴機構(gòu)強調(diào)了保障措施的特殊性,只有在保障措施協(xié)定和GATT第19條所有規(guī)定都得到證明的情況下才能采取保障措施。因此,主管當局在證明未預見發(fā)展時,應當考慮保障措施的特殊性質(zhì),解釋應當盡可能清楚明確。
在美國羊肉案中,上訴機構(gòu)認為,主管當局必須證明未預見發(fā)展;公布的報告必須包括對未預見發(fā)展的認定或合理結(jié)論。在美國鋼管案中,對于解釋應當如何明確地寫入主管當局報告,專家組提供了一些意見:美國在訴訟中提到油氣價格崩潰和東南亞金融危機是未預見發(fā)展,但在ITC報告中,這些因素不是如此考慮的;油氣價格崩潰是作為造成損害的因素考慮的,東南亞金融危機也是以其他方式考慮的;這很難認為是證明了未預見發(fā)展的的存在。
因此,未預見發(fā)展必須作為適用保障措施的事實問題進行證明;主管當局公布的報告必須包括對未預見發(fā)展的認定或合理結(jié)論,并且在該文件中明確地如此確定。
(2)美國錯誤認為專家組沒有考慮未預見發(fā)展要求與第2條和第4條適用保障措施的條件之間的區(qū)別,從而錯誤適用了審查標準
專家組指出,在考慮美國是否說明了未預見發(fā)展導致了進口增加時,還應當審查主管當局是否考慮了所有相關事實,并且充分解釋了這些事實如何支持其說明。因此,專家組正確解釋了其義務。專家組引用上訴機構(gòu)有關第2條和第4條的案件,是為了解釋第3條第1款,而不是將第4條第2款的要求適用于未預見發(fā)展。專家組這樣做,是因為對于適用于第2條和第4條的審查標準,上訴機構(gòu)明確表示了第3條第1款的義務。應當強調(diào)的是,這個標準使用了來自第3條第1款的一般規(guī)則,適用于所有采取保障措施的相關條件。美國對第3條第1款的理解是錯誤的。
專家組在進行未預見發(fā)展分析時,并沒有適用第4條第2款的標準,即主管當局應當評估所有客觀和量化的相關數(shù)據(jù),包括第4條第2款所列舉的數(shù)據(jù)。專家組對ITC報告中未預見發(fā)展的分析,沒有適用要素清單。
不僅如此,專家組承認GATT第19條與協(xié)定第2條的條件是不同的,認為兩個條款中的條件應當同時得到說明。
(4)美國錯誤地認為專家組對未預見發(fā)展要求增加了義務
美國認為,專家組錯誤的要求ITC區(qū)分未預見發(fā)展對于每個國家每個產(chǎn)品影響的程度。
a. 專家組適用的未預見發(fā)展標準與上訴機構(gòu)實踐完全一致
專家組適用的法律標準是:對未預見發(fā)展的充分合理解釋應當包括具體的事實,說明未預見發(fā)展導致了進口增加,對每個保障措施所適用的相關國內(nèi)產(chǎn)業(yè)造成了嚴重損害;這些事實的性質(zhì),包括其復雜性,應當能夠說明未預見發(fā)展與進口增加之間關系的范圍。
專家組所引用的上訴機構(gòu)案件是支持這些裁決的。特別在美國羊肉案中,上訴機構(gòu)指出,在一項保障措施適用之前,必須證明未預見發(fā)展的存在,否則其法律基礎就是錯誤的。事實上,每項保障措施都是針對具體產(chǎn)品采取的緊急措施,都必須有法律基礎。用未預見發(fā)展解釋一攬子措施,是不符合保障措施和GATT目標的。從性質(zhì)上看,保障措施是具體措施,應當有具體認定。
b. 美國錯誤地認為專家組要求ITC區(qū)分未預見發(fā)展對于每個國家每個產(chǎn)品影響的程度
專家組認為,ITC有義務區(qū)分未預見發(fā)展對不同產(chǎn)品的影響,但沒有這樣做。專家組是在表達關于事實評估的觀點,但美國將其理解為專家組提出了一個法律要求。專家組裁決中,沒有地方要求ITC區(qū)分每個未預見發(fā)展對于每個產(chǎn)品和每個國家的影響程度。專家組的確認為,ITC報告中分國別和分產(chǎn)品進口的表格本來可以用于解釋。但不能由此推斷,專家組要求ITC區(qū)分每個未預見發(fā)展對于每個產(chǎn)品和每個國家的影響程度。
對于每種保障措施,專家組要求證明未預見發(fā)展與進口增加直接的邏輯聯(lián)系。值得注意的是,USTR在函中要求ITC說明的,正是“對于每個肯定裁定”,都應當證明未預見發(fā)展導致了進口增加。
專家組并沒有象美國所說的那樣,僅僅因為ITC分析的是宏觀經(jīng)濟事件而認定ITC證明不夠充分。專家組進一步審查了這些事件是否可以視為未預見發(fā)展。專家組分析了ITC的解釋后認為,ITC的解釋是關于鋼鐵生產(chǎn)總體情況的,而對于每個具體鋼鐵產(chǎn)品,沒有說明未預見發(fā)展如何導致了進口增加。
最后,美國認為專家組要求主管當局區(qū)分各種未預見發(fā)展對于具體產(chǎn)業(yè),甚至其他國家經(jīng)濟的影響。但專家組所說的是:未預見發(fā)展不一定只影響一個經(jīng)濟行業(yè),或者對于一個行業(yè)的不同組成部分產(chǎn)生不同影響,但ITC應當解釋具體鋼鐵產(chǎn)品的進口增加是未預見發(fā)展造成的。專家組并沒有增加要求,而是解釋了一個基本要求,即對于未預見發(fā)展的說明必須有關每個保障措施。這樣可以確保保障措施不被適用于含糊的一組產(chǎn)品,而其中可能有些與未預見發(fā)展沒有聯(lián)系。
(4)專家組正確地認定ITC沒有進行連貫的證明
專家組認為,主管機關報告必須提供完全連貫和符合邏輯的解釋;這在報告分階段公布的情況下是很困難的。專家組的意思是,報告所包括的解釋本身必須是連貫的,而不是美國所理解的那樣,與報告的其他部分相聯(lián)系。
在提到美國所說的專家組沒有考慮其他數(shù)據(jù)之前,有必要回顧一下專家組為什么不滿意ITC的分析。
專家組所要求的,不是有關每個未預見發(fā)展與每個國家每個產(chǎn)品之間關系的各種分散數(shù)據(jù)。問題是,美國提到了一些所謂的未預見發(fā)展,但沒有完成分析并且依據(jù)相關數(shù)據(jù)進行分析。美國應當在書面和口頭程序中完成分析。但美國的第一份報告根本沒有關于未預見發(fā)展的說明,第二份報告則短而概括。專家組指出,主管當局沒有這樣做;正文相應的腳注要么與解釋未預見發(fā)展無關,要么主要是關于進口的,且沒有說明進口的來源;引用這些數(shù)據(jù)不是為了說明未預見發(fā)展,因此不能用于彌補ITC論證的缺陷。
美國在專家組階段提供了說明,但專家組正確地指出,主管當局報告中沒有提到的這些事后證據(jù)對于反駁起訴方的觀點也許是有用的,并且可能是對未預見發(fā)展如何導致進口增加的適當解釋;但這引出了一個問題:即美國是否在較晚的WTO爭端解決階段,試圖彌補ITC報告中解釋的缺陷。因此,ITC在報告中沒有提供充分解釋,而美國隨后試圖在WTO階段完成說明。這種方法顯然是不能滿足GATT第19條和保障措施協(xié)定第3條第1款要求的。專家組正確地認為,鑒于未預見發(fā)展總體的復雜性,加上本案的復雜性,ITC所提供的解釋并非充分合理。
最后,對于證明未預見發(fā)展的形式,專家組采取了靈活的態(tài)度。但不應當由專家組在ITC的多個報告中到處收集數(shù)據(jù),并且在不同的信息間找到連貫性。DSU第11條只要求專家組對事實進行客觀評估,而不是證明主管當局提供了某種解釋。此外,不應當由專家組從ITC關于進口增加的裁定中,抽象出信息證明未預見發(fā)展。一份原始資料可以用于多種解釋,但主管當局應當使用這些數(shù)據(jù)進行具體的證明。美國在NAFTA進口部分所引用的數(shù)據(jù),只是用于解釋進口的。專家組沒有否認報告其他部分引用的數(shù)據(jù)可以(由ITC,而不是專家組)說明其他問題,但專家組如果從事這樣的證明,就是越俎代庖了。
美國引用了歐共體鑄鐵案。上訴機構(gòu)認為,根據(jù)具體案件的情況,專家組可以從記錄中找到充分的證據(jù)。該案中,上訴機構(gòu)認為EC隱含地評估了“增長”這一因素,因為鑒于這個因素與其他因素的關系,EC在分析其他數(shù)據(jù)時包括了對這個因素的分析。但本案的情況不能與那個案件的具體情況相比。美國稱專家組沒有提供證據(jù)證明其結(jié)論。美國轉(zhuǎn)嫁了證明的責任。不應當由專家組證明ITC分析沒有得到證據(jù)支持,而應當由ITC證明其分析得到了證據(jù)的支持。
(5)美國錯誤地認為專家組違反了DSU第12條第7款
上訴機構(gòu)在墨西哥糖漿案中指出,第12條第7款為專家組裁決和建議的理由確定了最低標準;專家組應當提供充分說明其裁決主要原因的解釋;專家組應當確定相關事實和適用的法律標準;在將這些法律標準適用于相關事實時,專家組的推理應當說明法律如何及為什么適用于這些事實。
因此,第12條第7款僅要求專家組提供裁決的基本理由,使得當事方知曉,但沒有要求進行全面的說明。從上訴機構(gòu)解釋的標準看,本案專家組確定了法律標準、說明了適用這個標準的具體方法、審查了相關事實和根據(jù)這些標準審查了事實,最后認定ITC沒有證明未預見發(fā)展與進口增加之間的邏輯聯(lián)系并且提供了理由。此外,專家組還進一步分析了ITC報告和美國書面陳述中的多種數(shù)據(jù)如何可以用于解釋,但這些數(shù)據(jù)不能構(gòu)成對于未預見發(fā)展的連貫解釋。
美國試圖把說明的責任推給專家組。美國對第12條第7款的解釋是含糊不清的、誤解的。
3、上訴機構(gòu)裁決
專家組認定ITC沒有充分合理解釋每種產(chǎn)品進口增加導致了未預見發(fā)展。美國提出上訴,但美國上訴的內(nèi)容沒有包括俄羅斯危機、亞洲危機和美元堅挺引起的美國市場強勁等是否屬于未預見發(fā)展的問題。上訴機構(gòu)全面維持了專家組裁決。
(1)關于GATT第19條第1款(a)項主張的適當審查標準
專家組首先考慮了審查未預見發(fā)展主張的審查標準問題。專家組認為,應當審查美國在公布的報告中是否充分合理解釋了未預見發(fā)展導致了進口增加;在考慮這個事實問題時,專家組還應當審查主管當局是否考慮了所有相關事實,并且充分解釋了這些事實是如何支持其裁定的。
美國反對專家組的這種審查標準,認為專家組沒有考慮未預見發(fā)展要求與協(xié)定第2條和第4條規(guī)定的采取保障措施的條件之間的差異。美國稱,上訴機構(gòu)在韓國奶制品案、阿根廷鞋類案和美國羊肉案中表明,未預見發(fā)展的用語說明這個義務與其他義務明顯不同,而專家組根本沒有考慮這種差異。美國認為,專家組采用的標準,錯誤地反映了協(xié)定第4條第2款的要求,而沒有考慮與未預見發(fā)展有關的要求。因此,對未預見發(fā)展適用“充分合理解釋要求”是不適當?shù)摹?
上訴機構(gòu)在阿根廷鞋類案中說過,GATT第19條與保障措施協(xié)定規(guī)定的是同一個事情,即成員采取保障措施的問題,并且構(gòu)成了權(quán)利和紀律的不可分割的內(nèi)容,應當同時考慮。因此,這種不可分割的關系表明,美國所說的應當適用不同的審查標準,是沒有依據(jù)的。
上訴機構(gòu)在美國羊肉案和美國鋼管案中曾指出,協(xié)定第4條第2款要求,對于事實如何支持裁定,主管當局應當提供充分合理解釋。這不僅僅是關于第4條第2款的審查標準問題;沒有理由認為對協(xié)定義務和GATT第19條義務不適用同樣的標準。
此外,在美國羊肉案中,上訴機構(gòu)指出,未預見發(fā)展屬于第3條第1款所說的“相關事實和法律問題”,主管當局公布的的報告必須包括對未預見發(fā)展的認定或合理解釋。因此,本案專家組認為未預見發(fā)展必須作為事實問題予以證明的觀點是正確的。
不管怎么說,美國反對專家組提出的充分合理解釋的要求,與專家組在DSU第11條項下的義務是無法協(xié)調(diào)的,即對案件的事實及與相關協(xié)定的一致性進行客觀評估。如果主管當局沒有解釋其關于未預見發(fā)展的結(jié)論,專家組是無法審查其與GATT第19條的一致性的。主管當局只有提供了充分合理解釋,專家組才能審查措施是否符合要求。
基于以上原因,上訴機構(gòu)認為,專家組采用了適當?shù)膶彶闃藴省?
(2)協(xié)定第3條第1款
美國關于第3條第1款的觀點,是在“關于專家組在第3條第1款方面的總體錯誤”部分提出的,因此,關于該款解釋的問題,不僅僅涉及未預見發(fā)展,還涉及專家組對進口增加和因果關系部分的裁決。
美國認為,第3條第1款最后一句要求主管當局就其結(jié)論提供邏輯依據(jù)(logical basis),而沒有要求明確要求解釋;第3條第1款僅僅要求對所有相關事實和法律問題提供合理結(jié)論(reasoned conclusions)。美國認為,沒有充分合理解釋也可以有合理結(jié)論。
對第3條第1款的理解,應當從其通常含義,并且結(jié)合其上下文和協(xié)定的目的。從辭典的解釋看,“合理結(jié)論”是要求主管當局提供明確、詳細、符合邏輯的結(jié)論。專家組有責任審查主管當局是否遵守了其義務。歐共體和挪威認為,專家組如果不得不自己從主管當局報告中推論出該當局裁定的理由,那么專家組就無法履行這項責任。這種理解是正確的。
不僅如此,協(xié)定第4條第2款(c)項要求主管當局根據(jù)第3條的規(guī)定迅速公布詳細的分析并證明所審查因素的相關性。此處使用的是“根據(jù)”(in accordance with),而不是“此外”(in addition)。因此,該項要求是對第3條第1款最后一句(在公布的報告中提供合理結(jié)論)要求的解釋。
美國在聽證會上稱,第4條第2款(c)項不適用于主管當局證明未預見發(fā)展。這是錯誤的。第4條第2款(c)項是對第3條的解釋,而且未預見發(fā)展是第3條第1款所說的相關事實和法律問題,因此該項的要求也應當適用于主管當局證明未預見發(fā)展。
有鑒于此,上訴機構(gòu)認為,美國提出的“提供邏輯依據(jù)”,不符合第3條第1款的要求,而應當提供“合理結(jié)論”。
上訴機構(gòu)還審查了其他涉及第3條第1款的問題。
專家組認為,解釋的時間和范圍可能會影響解釋是否為充分合理。美國則稱,這在協(xié)定中沒有依據(jù)。美國似乎把專家組所要求的“范圍”(extent)理解為解釋的“長度”(length)。但專家組沒有對解釋的長度提出要求,而僅僅是說美國沒有對未預見發(fā)展如何導致進口增加提供充分合理解釋。
美國還認為,協(xié)定并沒有要求主管當局的報告應當采取特定的形式。專家組認為,ITC沒有提供充分合理解釋,因為ITC沒有具體指明報告中其他部分支持某一結(jié)論的數(shù)據(jù)或推理。專家組并沒有要求調(diào)查報告應當采取特定的形式。
上訴機構(gòu)在美國鋼管案中指出,對于因果關系,主管當局必須明確確定,充分合理解釋;解釋必須是清晰的、不含糊的,不應僅僅是暗含或表明了一種解釋;解釋必須用明確詞匯,直截了當。這是對第4條第2款(c)項義務的澄清。但前面已經(jīng)提到,這種審查標準不能僅僅限于第4條。因此,專家組將這一標準用于未預見發(fā)展的解釋,是適用了正確的審查標準。
值得再次強調(diào)的是,如果不要求主管當局提供充分合理解釋,專家組就無法按照DSU第11條的要求,客觀評估保障措施是否符合協(xié)定的要求。不應當讓專家組猜測為什么采取保障措施。專家組不能進行重新審查,因此調(diào)查當局報告中的合理結(jié)論和詳細分析就是專家組評估主管當局是否遵守其義務的僅有依據(jù)。因此主管當局的解釋必須是清晰的。
美國還提到,專家組的很多結(jié)論依據(jù)的都是ITC報告沒有提供充分合理解釋,因此這只能說違反了第3條第1款,而不是第2條和第4條。美國還認為,沒有解釋一個裁定,并不能自動證明ITC沒有進行作出裁定所必需的分析。但專家組在認定ITC沒有提供充分合理解釋時,審查的就是與第2條和第4條的一致性。上訴機構(gòu)在美國羊肉案中指出,如果專家組認定主管當局沒有提供充分合理解釋,專家組就認定了裁定不符合協(xié)定的具體要求。關于主管當局是否進行了分析的問題,專家組不能對案件的證據(jù)進行重新審查,而只能看主管當局的解釋。主管當局也許進行了分析,但如果主管當局不提供充分合理的解釋,專家組就無法判定協(xié)定的要求是否得到了滿足。在這種情況下,專家組只有認定主管當局沒有進行正確的分析。
(3)對每個保障措施是否都有必要證明未預見發(fā)展導致了進口增加
專家組認為需要對每個措施都要作出這樣的證明。美國則認為,第19條沒有規(guī)定具體的分析方法,也沒有要求主管當局區(qū)分多種未預見發(fā)展對每種產(chǎn)品的影響。美國稱,如果按照專家組提出的方法,主管當局就需要象分析進口一樣分析未預見發(fā)展,而這顯然是不正確的。
從第19條用語看,要使用保障措施,某些事件必須導致某種產(chǎn)品的增加;只要未預見發(fā)展導致了某種產(chǎn)品進口增加,則該產(chǎn)品就有可能適用保障措施。因此,專家組認為對每種產(chǎn)品都要證明未預見發(fā)展導致進口增加的觀點是正確的。
因此,適用保障措施時,僅僅證明未預見發(fā)展導致了范圍廣泛的產(chǎn)品進口增加是不夠的。如果允許成員這樣做,就等于是允許在某種產(chǎn)品進口沒有增加并且不是來自未預見發(fā)展的情況下,對這些產(chǎn)品中的一種或多種采取措施。而這是不符合協(xié)定要求的。對每種產(chǎn)品都要證明未預見發(fā)展。
美國提出,專家組可以要求ITC針對每種產(chǎn)品都證明未預見發(fā)展,但不能全面否定ITC提供的其他有說服力的解釋。但專家組并沒有全面否定ITC的解釋。專家組在分析了ITC解釋后認為,ITC提及的未預見發(fā)展的復雜性要求提供更為詳細的解釋和支持數(shù)據(jù)。
上訴機構(gòu)同意歐共體的觀點,即在本案中,ITC提到的是宏觀經(jīng)濟事件對眾多產(chǎn)業(yè)的影響,因此ITC應當證明未預見發(fā)展與每種產(chǎn)品進口增加之間的邏輯聯(lián)系,而不是由專家組去理解ITC報告中所沒有做的分析。因此專家組要求對每種產(chǎn)品都證明未預見發(fā)展導致進口增加是正確的。由于ITC沒有提供合理結(jié)論,專家組認定每種保障措施都不符合GATT第19條第1款(a)項和協(xié)定第3條第1款的結(jié)論沒有錯誤。
(4)關于專家組沒有將某些數(shù)據(jù)與ITC裁定相聯(lián)系
美國提出,專家組沒有考慮ITC報告在其他部分(進口增加)提到的數(shù)據(jù)。但第3條第1款要求對所有法律和事實問題提供合理結(jié)論。合理結(jié)論不是該結(jié)論甚至沒有提及的事實;提供合理結(jié)論的是主管當局,而不應當由專家組收集散落在報告中的數(shù)據(jù)提供合理結(jié)論。
美國提到了上訴機構(gòu)在歐共體管接頭案中的觀點。美國認為,在該案中,主管當局沒有考慮反傾銷協(xié)定中明確列舉的一個因素,但上訴機構(gòu)認為,從報告的其他部分看,主管當局已經(jīng)考慮了這個因素。但該案與本案是不同的。本案不是ITC報告是否考慮了某個數(shù)據(jù)的問題。ITC也許考慮了所有相關因素,但沒有用這些數(shù)據(jù)解釋未預見發(fā)展導致了進口增加。而這項工作不應當由專家組去完成。
(5)結(jié)論
上訴機構(gòu)維持專家組裁決,即10種保障措施都不符合GATT第19條第1款(a)項和保障措施協(xié)定第3條第1款的規(guī)定,因為ITC報告沒有對未預見發(fā)展導致進口增加提供充分合理解釋。
【注釋】
[36] 例如Appellate Body Report in Korea – Dairy, para. 74.
[37] Appellate Body Report, US – Lamb, para. 72; Appellate Body Report, Korea – Dairy, para. 85.
[38] Appellate Body Report, Korea – Dairy, para. 86.
[39] US – Fur Felt Hats, para. 9, cited with approval in Appellate Body Report, Argentina – Footwear (EC), para. 96;Appellate Body Report, Korea – Dairy, para. 89.
[40] Appellate Body Report, US – Lamb, para. 72;Appellate Body Report, Korea – Dairy, para. 85.
[41] Appellate Body Report, US – Lamb, para. 76.
[42] Appellate Body Report, US – Wheat Gluten, para. 54.
[43] Appellate Body Reports, Argentina – Footwear (EC), para. 93, and Korea – Dairy, para. 86.
[44]] Appellate Body Report, Argentina – Footwear (EC), para. 91; Appellate Body Report, Korea – Dairy, para. 84.
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