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美國貿易法“301條款”的歷史演變
美國貿易法“301條款”的歷史演變 美國貿易法“301條款”是一項“報復性”的法律。從貿易法的報復性看,早在1794年,美國國會就授權總統(tǒng),當外國不公平地歧視美國的時候,可以對該國實行貿易禁運或限制從該國的進口。后來的法律也賦予了總統(tǒng)這種報復的權力。《1930年關稅法》規(guī)定,當外國的進口限制不適當地給美國的對外貿易造成了負擔時,總統(tǒng)有權宣布修改現行的進口稅或實施其他的進口限制。
自從《1930年關稅法》以后,美國就開始強烈地主張自由主義的自由貿易體制。美國那時候的貿易政策可以說是支持多邊主義及創(chuàng)立一套國際貿易規(guī)則體系的。在這種思想指導下,美國就鼓勵消除貿易障礙,摒棄“使鄰居淪為乞丐”beggar2thy2neighbor的貿易做法。當然,在這種政策的背后,是經濟上的私利及對地理政治的考慮。
一、《1962年貿易擴展法》第252節(jié)
在美國人看來,美國當時的自由貿易觀是建立在互惠基礎上的。美國的公眾和國會普遍認為,單方面的自由化會對美國的公司有害。談判者作出大體相等的減讓和獲得大體相同的貿易利益,是美國支持貿易自由化的前提。〔1〕因此,實現減讓的對等,是美國在關貿總協(xié)定gatt談判中的基本目標。不僅如此,國會支持gatt體制的關鍵性原因也正是從外國的貿易承諾中實現互惠。然而,到了60年代,國會逐漸開始懷疑,其他gatt締約方并沒有遵守他們的義務,而善于討好賣乖的行政當局也沒有使用美國的法律權利去打擊違法者。這就導致了一個普遍的想法:總統(tǒng)和行政部門沒有重視美國的經濟利益。由于在貿易問題上美國國會對gatt體制和美國行政部門的不充分信任,所以國會就制定了美國第一個報復法,即《1962年貿易擴展法》第252節(jié)。從外部看,第252節(jié)的出臺,與歐洲經濟一體化有著直接的關系。1958年,歐洲共同市場開始形成。美國擔心,美國貨物將因此而被排斥在歐共體市場之外。而隨后由英國和斯堪的那維亞國家組成的歐洲自由貿易聯盟,更加劇了美國的這種擔心,因為這一組織也有可能造成對美國貨物的歧視。由于gatt允許關稅聯盟和自由貿易區(qū)作為其不歧視原則的例外,所以美國認為,有必要采取措施,以保證歐洲一體化不排斥美國。第252節(jié)的動機,很大程度上即在于此。使用報復手段,美國就有可能迫使歐洲保持市場的開放。
第252節(jié)規(guī)定,當外國實施不公正的或不合理的進口限制,給美國的貿易造成了負擔或歧視時,總統(tǒng)有權撤回對該國的減讓,或者對該國的產品增加關稅或其他進口限制。對于不公平的貿易做法,該法一般性地授權總統(tǒng)提高關稅,而對于影響農產品出口的不公正進口限制,則特別授權總統(tǒng)實施關稅和非關稅的限制�？偨y(tǒng)的權力是靈活的,沒有時間限制。對總統(tǒng)唯一的程序要求,就是他必須在收到利害關系人的請求后,舉行公眾聽證會。
第252節(jié)規(guī)定的總統(tǒng)的報復權在形式上和范圍上都是有限制的。除了對于農產品,總統(tǒng)僅僅有權按規(guī)定的比率提高關稅。對于不公正的做法,如違反gatt或“友好通商航海條約”的做法,總統(tǒng)有權施加關稅限制。然而,對于不合理的方法,特別是那些不一定違反國際協(xié)議的做法,總統(tǒng)行使報復權時,就必須適當地考慮美國的國際義務。
雖然第252節(jié)的目的是執(zhí)行美國貿易協(xié)定所享有的權利,但它畢竟創(chuàng)設了一個先例,允許總統(tǒng)對合法的,但“不合理的”外國貿易做法進行報復。該法沒有禁止有可能違反gatt的報復,也沒有給“不合理的”一詞下一個定義。
二、《1974年貿易改革法》第301節(jié)
第252節(jié)從來沒有發(fā)揮其設計者所賦予它的那種作用。在60年代早期,美國曾提起過幾次gatt訴訟。然而,到了60年代后期,美國開始感到在gatt中力不從心,國會也開始對gatt進行批評。美國對gatt的不滿,主要是gatt爭端解決機制的無效。這種情況在1963年美歐之間的雞肉大戰(zhàn)時表現得尤為突出。在美國看來,歐共體存在著國際規(guī)則所沒有涉及的無數的不公平、美國貿易法“301條款”的歷史演變不合理的做法。在美國的強大影響下產生的gatt規(guī)則,本是為了適應只有一個經濟霸主的世界,結果美國的一些工業(yè)卻感受到了外國貿易的壓力。不僅如此,在gatt法律體制內,美國傳統(tǒng)的解決爭議的方法也受到了其他國家如歐洲和亞洲國家更為實用的方法的挑戰(zhàn)。雖然從1969年至1973年美國在gatt中提起了10起訴訟,但美國獲勝的原因多數是因為它的談判力量。這樣就拉大了美國和gatt機制之間的距離。這些都直接導致了1974年報復法的出臺。
國會認為,《1974年貿易法》第301節(jié)“301條款”由此得名,一方面是為了維持自由主義的世界貿易體制,另一方面是為了在新一輪的多邊貿易談判即gatt東京回合中授與談判權。第301節(jié)可以加強美國代表團的談判力量,也可以單方面地迫使其他國家放棄所謂違反gatt規(guī)則的貿易做法。
在第301節(jié)中,國會極大地加強了對總統(tǒng)的授權,并且開始向不顧國際規(guī)則的單邊行動方向發(fā)展。它規(guī)定了一般的程序要求,以便提出申請和舉行聽證。但這些程序沒有時間限制,并且給特別貿易代表specialtraderepresentative和總統(tǒng)留下了很大的自由裁量權。該法還設立了申訴程序,使得利害關系人可以向特別貿易代表提出申請。
第301節(jié)取消了在采取行動打擊不合理的做法之前,總統(tǒng)應該適當考慮美國國際義務的要求。第301節(jié)也擴大了總統(tǒng)的權力,使他對農業(yè)和非農業(yè)產品都可以施加關稅的和非關稅的進口限制。然而值得注意的是,雖然取消對總統(tǒng)權力的限制反映了對gatt程序的蔑視,但國會并不贊成“輕率地、無理地”采取報復行動。
此外,從申訴的提起和審查,到作出采取行動的決定,國會都給特別貿易代表和總統(tǒng)留下了很大的自由裁量權。例如,在程序的任何階段都沒有時間限制,總統(tǒng)也不需要對特定的不公平貿易做法采取行動。
三、《1979年貿易協(xié)定法》
為了實施東京回合所達成的多邊貿易協(xié)定,“301條款”在1979年被修訂了。
美國在東京回合中是成功的,因為每一個東京回合的守則都包含一個爭端解決機制。1979年對“301條款”的修訂,就是為了在新的國際規(guī)則體制下,給私人提供一個申訴的機會。國會認為,只有有力地運用新的爭端解決程序,才可以檢驗其價值,也才能在國際貿易體制內實現更多的平等。因此,美國人認為,1979年修正案反映了“對磋商作為解決國際貿易沖突的方式的重視”,而不是反映了后來美國的那種單邊主義貿易政策的趨向。
1979年法擴大了總統(tǒng)權力的范圍�？偨y(tǒng)有權依任何貿易協(xié)定實施美國的權利,而不論這些協(xié)定是否已由國會批準。更為重要的是,1979年法第一次確立了更為正式的法律程序要求。
1979年法還包括了一個磋商要求。特別貿易代表應當與有關外國政府就不公平貿易做法的問題進行磋商。如果磋商沒有達成雙方滿意的結果,特別貿易代表就應該援用gatt的爭端解決程序。因此,在為“301條款”確立了一個更加正式的形式的同時,1979年法仍將是否采取行動的權力留給了行政部門。
四、《1984年貿易與關稅法》
《1984年貿易與關稅法》對“301條款”作了進一步的修訂。該法明確將服務貿易和直接外國投資納入到“301條款”的范圍中來。1984年以前,很多案件都是有關影響美國服務工業(yè)或美國海外投資的貿易限制的,因此國會認為,這些領域無論是對于美國的工業(yè),還是對于貿易自由化,都是非常重要的。值得注意的是,美國在制訂1984年貿易法的同時,也在極力推動有關服務貿易和與貿易有關的投資的新一輪國際談判。
1984年法給“301條款”增加了一個重要的內容,即美國貿易代表對外國出口手續(xù)的要求享有獨立的報復權。這一授權預示著將來的一個重要改變:將總統(tǒng)的權力轉移給美國貿易代表。1984年法為“不公正的”、“不合理的”和“歧視性的做法”等詞作出了法定的解釋,從而明確了總統(tǒng)的權力。它還允許在最初的雙邊磋商中,可以有90天的延期,從而給程序增加了靈活性。該修正案并沒有強制性地要求美國貿易代表或總統(tǒng)采取行動。
雖然“301條款”本身并沒有取消總統(tǒng)的自由裁量權或靈活性,但修正案中另外一個與“301條款”密切相關的規(guī)定卻表現出了單邊報復行動的趨向。這一規(guī)定要求,應該準備一份年度國家貿易評估報告,說明對美國貨物和服務出口的主要障礙,對外投資的限制,以及為消除這些障礙所采取的措施。雖然這一規(guī)定并不要求采取特別的行動,但國家貿易評估報告已經變成了要求采取“301條款”行動的主要依據。
五、對“301條款”實質性要求和程序的總結
在1988年貿易法之前,“301條款”授權總統(tǒng),對不公平的貿易做法實施關稅和其他進口限制,并且在其權力范圍內采取其他適當、可行的行動。根據這一授權,可以打擊的做法是:1侵犯或否定了美國依貿易協(xié)定所享有的權利的外國政府或機構的立法、政策或做法;2不公正的立法;3不合理的立法;4歧視性的立法。申訴方除了必須證明以上四種情況有一種存在外,還應該證明這些做法給美國商業(yè)造成了負擔或限制�！�3〕“301”行動可以打擊的最明顯的做法,是國際貿易協(xié)定所直接禁止的政府行為。這包括否定國民待遇或最惠國待遇,否定設立企業(yè)的權利,以及否定對知識產權進行保護〔4〕的立法、政策或做法。非正式的國際文件或聲明本身并非“協(xié)議”,但也被用于對付不公平的但合法的行為�！安缓侠淼摹绷⒎ā⒄呋蜃龇�,雖然不一定侵犯美國的國際法律權利或與之不一致,但它們是不公平、不平等的??包括否定了設立企業(yè)的公平和平等的市場機會,以及缺乏對知識產權的保護�！捌缫曅缘摹毙袨榘ā胺穸▽γ绹浳�、服務或投資的國民待遇或最惠國待遇”�！吧虡I(yè)”包括與國際貿易相關的服務�！吧虡I(yè)”還包括美國人所作的含有貨物的服務貿易和對外直接投資�！�301條款”調查可以因“利害關系人”申請而發(fā)起,也可以由總統(tǒng)或美國貿易代表發(fā)起。美國貿易代表應該在收到申請后45天內,決定是否受理這個申請。法律沒有對發(fā)起調查的決定規(guī)定一個標準,美國貿易代表有權確定外國的某項立法、政策或做法是否符合“301條款”的標準。如果美國貿易代表決定不發(fā)起調查,那么就應該在《聯邦公報》上公布這一決定及其理由。
如果美國貿易代表發(fā)起調查,那么它就應該在發(fā)起之日或90天內與有關外國政府或機構進行磋商。如果調查完全涉及一個貿易協(xié)定,而在協(xié)定中規(guī)定的磋商期限內未達至雙方滿意的結果,那么美國貿易代表就應該立即申請開始該協(xié)定所規(guī)定的爭端解決程序。
美國貿易代表應該確定“301條款”的要求是否得到了滿足,并就這一決定向總統(tǒng)建議應該采取什么行動。調查的期限從7個月到12個月或者更長。期限的長短決定于有關做法是否屬于gatt補貼守則或其他多邊貿易談判守則的范圍�？偨y(tǒng)在收到建議后21天內,應該決定采取什么行動。
應該說,“301條款”曾經是一個非正式的、外交式的途徑,是想通過談判的方式解決市場準入的問題。它僅僅是gatt爭端解決機制的一個補充。它沒有嚴格的時間限制,并有較大的自由裁量權。這曾經使“301條款”非常有效地解決了一些高度政治性的貿易爭議,例如美歐之間有關農產品補貼計劃的爭議。事實上,“301條款”的最早20個案件都是有關農產品貿易障礙的,并且主要是用來對付歐共體的。
然而,自從1974年以后,“301條款”就被用來對付更多的做法和國家了。隨著“301條款”使用的增加,出現了在特定的時間內作出決定和實現目的的規(guī)定,從而它就變得更像一個貿易救濟法了。這一點從1974年后對“301條款”的歷次修訂就可以看出。這些修正案使得“301條款”從一個不受限制的、靈活的解決爭議的途徑,變成了一個結構嚴密的、行政性的程序。
六、《1988年綜合貿易與競爭法》對“301條款”的修改
(一)背景
美國國會認為,“301條款”經過多次的修改之后,已經變得很有威力了。它不僅可以使美國更為有力地迫使其他國家開放市場,而且變成了美國“最為靈活的進口限制武器”。然而,在實踐中,“301條款”卻很少被使用。從1975年到1979年,只有18件動用第301節(jié)的申請,而總統(tǒng)沒有采取一項報復行動。經1979年貿易法案較小的修改后,第301節(jié)的援用稍見頻繁:1980年至1985年,共援用35次。但在這段時間里,仍未見消除貿易障礙或實施報復行動的例子。第301節(jié)潛在的用途與其實際使用的鮮明對照,是1988年貿易法案對它進行修改的重要原因之一。對總統(tǒng)不按第301節(jié)的目的去使用它,國會深感不滿,于是國會決定對該法進行修改。
在1980年至1985年這段時間里,里根政府是依據善意忽視原則benignneglect來實施對外經濟政策的。政府把重點放在打擊國內的通貨膨脹上,而匯率和貿易政策則被忽視了。這一做法的后果是不良的:到1985年年中,美國已經負擔了巨大的貿易和財政赤字,而美元價值卻仍然被過分高估。至此,美國發(fā)現,其出口下降了三分之一,而其進口卻上升更快。隨之而來的,是工廠關閉,失業(yè)增加。美國國際地位的惡化,使得國內保護主義的壓力增大。善意忽視原則失敗了。
1985年,出于對美國巨大貿易赤字和逐漸增加的保護主義壓力的關注,國會開始著手制定新的貿易法。在日漸增大的貿易不平衡面前,總統(tǒng)無所作為,使得國會非常惱火。國會中的許多人認為,美國貿易法“301條款”的歷史演變
應該采取強有力的措施,以減少貿易赤字。他們認為,美國貿易伙伴中那些保持持續(xù)巨額貿易盈余的國家,在實施一些不公平的做法,應該強迫他們減少盈余。
1986年,國會開始起草新的法案。美國貿易法中的所有方面都考慮到了,但有兩件事情,把起草者的注意力吸引到了可以報復的不公平貿易做法這一節(jié)。第一件事情是,貿易平衡對美元價值變化的反應緩慢,使得國內的團體和國會對使用匯率解決赤字問題不甚樂觀。這樣,如果匯率不能發(fā)揮作用,那么就只能歸咎于國外市場障礙。即使美元貶值,美國出口也會因為國外不公平貿易做法而反應遲緩。當時許多人都得出了這一結論。
第二件事情是,總統(tǒng)選舉的介入。民主黨人把貿易政策作為選舉中的中心問題。他們所主張的政策,表明了他們“強硬的”姿態(tài)。對國外不公平貿易做法進行報復,是受到歡迎的,也得到了民主黨人傳統(tǒng)選民們的廣泛支持這些人主要是失去出口機會的農民,失業(yè)的藍領工人,以及有組織的勞工。最為有力地提出不公平貿易問題的民主黨人是里查德?杰法德richardgephardt.他提出了著名的杰法德修正案,主張對沒有減少貿易盈余的國家,實施強制性的、同等的報復。
美元大幅度貶值后貿易赤字的緩慢減少,各種專項貿易談判的失敗,加上杰法德修正案所描繪的前景,促使國會試圖通過重寫美國貿易法律,尤其是重寫第301節(jié),來尋求補救措施。國會中的很多人主張,應把該法變成一個令人恐懼的武器,以便用它來削減貿易障礙。
(二)立法經過及修改內容
1權力由總統(tǒng)轉移給美國貿易代表1985年有一場爭論,是關于國會是否應該將“301條款”中總統(tǒng)的部分權力轉移給負責制定貿易政策的內閣官員“美國貿易代表”。轉移這些權力的目的,是為了提高美國貿易代表的重要性和權力,從而減少外國人從非貿易行為中獲取貿易利益的可能性。里根政府始終反對轉移這種權力。代表政府說話的美國貿易代表聲稱,第一,從貿易政策制定的角度看,轉移權力沒有什么實質性的意義,因為貿易代表是聽命于總統(tǒng)的。因此,貿易代表如果想保住烏紗帽,就不會對抗總統(tǒng)的政策。第二,如果排除了總統(tǒng)個人對“301”程序的參與,就會削弱“301條款”對外國政府的影響。貿易伙伴可能會認為,這種轉移意味著美國政府的最高層對貿易問題并不十分重視。第三,“301條款”中的決定和行動都應由總統(tǒng)來掌握,因為它們對國家利益有廣泛的影響。由于有很多經濟顧問,總統(tǒng)會更好地衡量利弊得失。
盡管有行政部門的反對,但國會轉移總統(tǒng)的部分或全部權力的決心仍然很大。這一內容最終被列入了1988年貿易法。因此,今天的“301條款”授權貿易代表確定外國政府的做法是否公平,并且根據總統(tǒng)的特別指示而采取行動。
2強制性的報復
到了1985年,國會兩黨的很多人都認為,總統(tǒng)沒有有效地運用“301條款”。他們認為,總統(tǒng)的自由裁量權是這種現象的一個主要原因。他們主張,“301條款”的報復應該是強制性的。在整整三年的辯論中,行政部門始終強烈反對采取任何強制性的報復。一種主張認為,“301條款”并沒有破,因而不需要修補。為了證明“301條款”的有效,行政部門列舉了從1985年到1988年一系列實施“301條款”的案件,包括前所未有的自動調查,甚至未經調查就自動采取的行動,以及諸多貿易自由化的協(xié)議。行政部門的另一個主張是,強制的報復會束縛住總統(tǒng)的手腳。一個不靈活的、嚴格的報復要求很可能是弊大于利的,因為它很容易引起其他國家的民族主義情緒,從而減少外國政府通過談判解決問題的政治能力和愿望。經常威脅貿易伙伴,就會使該政府進行對抗或反報,而不是滿足美國的要求,從而關閉而不是開放全世界的市場。
最后,行政部門聲稱,嚴格的報復時間表可能會適得其反。行政部門認為,當時機對整個美國的經濟利益有利時,行政部門就需要這種行動的權力。例如,當美國的一個主要出口商正在進行一筆大宗的出口時,強制性的報復規(guī)定卻可能會要求對該國采取行動。參眾兩院對這一問題也有分歧。最后的議案采納了較為溫和的眾議院的態(tài)度,將強制性行動限制在:侵犯或否定貿易協(xié)議利益的行為,違反其他協(xié)議并給美國商業(yè)造成了負擔或限制的行為。即使在這些情況中,該議案也包含了有限的國家經濟利益例外。強制性不適用于“不合理的”或“歧視性的”情況。3不公平做法:工人權利,鼓勵行為以及私人反競爭行為。1985—88年的另外一個主要辯論是,什么行為特別有可能引起“301條款”行動。
(1)工人權利
國會的很多成員都很關心所謂的否定國際公認的工人權利的行為:結社權,組織起來集體談判權,不從事任何形式的強迫或強制勞動的自由,童工最低年齡,最低工資標準,工作時間,以及工作的安全和健康條件。美國對普惠制曾作過數次推動尊重這些權利的修改。此后,國會議員又試圖通過其他的貿易救濟來促進工人權利的保護。這也包括在“301條款”中作出了特別的規(guī)定。工人權利修正案的主要設計者,眾議員皮斯donaldpease,俄亥俄州民主黨人,曾經通過提出三個問題來解釋他對這些規(guī)定的支持:1有些貿易國的政府難道不是在有組織地否定工人的基本權利,以在世界貿易中獲取競爭性的優(yōu)勢嗎?2既然貿易規(guī)則反對資金的補貼和傾銷,為什么勞動力的壓制可能是最古老的、談論最少的不公平貿易補貼就不應該被廢除,以促進世界貿易中的公平競爭呢?3為什么世界貿易中的公平競爭不應該用規(guī)則來調整,并且在實踐中既提高消費者和生產者的生活水平,也提高工人的生活水平呢?〔5〕行政部門反對將否定工人權利明確地歸入“301條款”。主要的理由是,他們認為,沒有國際統(tǒng)一的貿易規(guī)則作為基礎而單方面地采用工人權利標準,容易導致對美國出口的反報,從而阻礙貿易,而不是改善有關工人權利的做法。美國政府認為,共產黨國家就最有可能不改變勞工的做法,因為這是他們經濟和意識形態(tài)的基礎。因此,如果將“301條款”適用于這些國家有關否定工人權利做法,那么結果只能是:要么擴大美國的報復,引起他們的反報,從而妨礙與這些國家的貿易;要么美國容忍這種否定工人權利的行為而不采取報復,從而損害了“301條款”的可行性。如果美國沒有將這項規(guī)定適用于共產黨國家而是將它單獨適用于盟國,那么美國就很難向盟國解釋為什么對共產黨國家更優(yōu)惠。在眾議院這一邊,1986年的h1r14800和1987年的h1r13修正案都指出,否定某些國際公認的工人權利是“不合理的”。如果它們給美國的商業(yè)造成了負擔或限制,那么就應該采取“301條款”行動。在這些議案中,報復行動是任意性的,而不是強制性的。參議院在保留工人權利的規(guī)定上向眾議院作出讓步。但工人權利的含義必須采用參議院議案的說法,即要求對工人權利持續(xù)的否定,并且允許貿易代表在考慮所謂的否定工人權利的不公平性時,可以參考外國的經濟發(fā)展水平。最終的《1988年貿易法》采納了這一協(xié)議。
(2)出口鼓勵
主張將出口鼓勵行為歸入“301條款”的人認為,外國政府在安排資源分配,人為提高某些工業(yè)的出口競爭力,從而擾亂了貿易秩序,給美國某些產品的生產商造成了損害。
然而行政部門反對這種觀點。行政部門認為,第一,這種修改是沒有必要的,因為“301條款”已經可以對它采取行動了,例如日本半導體案1985年和巴西信息工業(yè)案1985年。第二,修改會縮小“301條款”的適用范圍。第三,也是最重要的,貿易伙伴采取相應的行動,可能會損害美國的出口,因為外國也可以宣稱美國有出口鼓勵行為。如果外國政府進行報復或者對美國的產品也采取類似的做法,那么美國的出口就會被排除在外國的市場之外。參眾兩院的最后協(xié)議是,將鼓勵列入法律,規(guī)定它為不合理的做法,但否定了參議院議案中對鼓勵行為的舉例,并且刪除了總統(tǒng)因國家經濟利益的考慮而不采取行動時應該組成私人部門專家小組的要求。然而,1988年貿易法仍然都包括了私人部門專家小組的規(guī)定。
(3)反競爭行為
1988年貿易法提出的第三個不公平做法,就是外國政府容忍私人企業(yè)有組織的、反競爭的做法,從而限制了美國公司進入該外國私人企業(yè)的購買市場。很多國會議員認為,私人企業(yè)限制市場的行為,加上外國政府對此不進行干涉,就會像任何正式的立法、政策或做法一樣,構成市場準入的極大障礙。當這種行為給美國的商業(yè)造成了負擔或限制時,就應該采取“301條款”行動。行政部門舉出了兩個理由,反對專門把反競爭規(guī)定列入“301條款”的范圍。其一,修改是沒有必要的,因為只要私人行為和政府行為有充分的聯系,“301條款”已經可以用于這種情況。其二,這可能會使得“301條款”的行動針對的主要是私人的行為,從而根本性地背離了“301條款”打擊外國“政府”立法、政策或做法的傳統(tǒng)。
行政部門指出了“301條款”和美國的國際義務之間的關系,指出了這種背離的嚴重性�！�301條款”的行動,例如對進口增加關稅和施加數量限制,屬于gatt的范圍。gatt第1條要求締約方在關稅問題上采取最惠國待遇;第2條禁止在gatt批準的稅率之外增加關稅;第11條禁止采取數量限制。因此,除非事先經gatt批準,“301條款”對產品采取的措施就有可能與gatt不一致。由于“301條款”行動有可能違反美國在gatt中對其他政府所承擔的國際義務,所以行政部門反對使它單獨針對私人行為。除非外國政府也涉及了不公平的做法,否則違反美國對該政府的義務就是不合適的。
眾議院的h1r13沒有包括反競爭行為。然而,在籌款委員會中,修正案將這種行為也歸入了“不合理的”做法中:外國政府容忍私人企業(yè)或私人企業(yè)間在該國所進行的有組織的反競爭行為,由于它們與商業(yè)考慮不一致,從而限制了美國商品進入這些企業(yè)的購買市場。最后,1988年貿易法采納了眾議院的議案。
4杰法德修正案及“超級301”眾議院綜合貿易修正案的一個顯著特點,是眾議員有關具有超額的、無理由的貿易盈余國家的修正案,其目的是“對付一國影響自己整個國際貿易地位的所有立法、政策或做法”。修正案的支持者們希望,它可以用于“促使高盈余的國家立即采取措施,取消貿易障礙,使他們的貿易盈余實質性地減少”。
杰法德的提議是復雜的。首先,它要求國際貿易委員會用數學公式,確定哪些國家在與美國的雙邊貿易中有“超額”盈余�！�6〕然后,在國際貿易委員會作出決定后15天內,貿易代表應該確定,有超額盈余的國家是否有不公正的、不合理的或歧視性的貿易做法,或者給美國的商業(yè)造成重大相反影響的做法,從而導致了該國的貿易盈余。此外,美國貿易代表還應該每年都確定阻礙美國對主要貿易伙伴出口的所有障礙的后果。
美國貿易代表一旦確定了有超額、無理由的貿易盈余的國家,就應該在6個月內與每個國家進行雙邊談判,目的是:1消除該國無理由的立法、政策和做法,或者消除這些立法、政策或做法對美國商業(yè)產生的重大影響;2減少美國由于這些不公平的做法而產生的雙邊赤字;3最少每年減少10%的外國雙邊盈余。如果雙方沒有達成協(xié)議,那么總統(tǒng)就應該對所有這些不公正的、不合理的或歧視性的立法、政策或做法采取特別的貿易限制行動,以實現在該年減少赤字的目的。如果協(xié)議或總統(tǒng)的行動沒有實現減少的目的,總統(tǒng)就應該采取進一步的行動以實現這些目的。修正案規(guī)定了兩個例外:1對于有收支平衡困難的國家,如果總統(tǒng)認為該國減少盈余就會遭受嚴重的經濟損害;2如果總統(tǒng)認為采取行動將給美國的國家經濟利益帶來實質性的損害。然而,這兩個例外都可以在60天的國會“快車道”程序fast-track〔7〕中被否決。另外,即使總統(tǒng)不采取強制性行動,他也應該采取其他辦法來實現減少赤字的目標。
杰法德修正案從一開始就引起了諸多爭議。行政部門也強烈地表示反對。行政部門的第一個觀點是,該修正案沒有經濟意義。它試圖通過貿易政策行動來改變雙邊貿易不平衡,并且通過雙邊貿易不平衡的改變來衡量貿易政策的成敗。由于外國不公平貿易做法僅僅是貿易赤字的一個很小的原因,所以該修正案的基本前提就有嚴重的缺陷。
第二,行政部門認為,杰法德修正案是不公平的。即使美國采取行動完全消除了有關的不公平貿易做法,但如果每年減少貿易盈余的目標沒有達到,杰法德修正案仍然要求采取進一步的行動。因此,美國對不公平的外國政府做法的反應就有些過分了。
第三,行政部門認為,杰法德修正案的效果是適得其反的。它的目的是打開外國市場。然而,它衡量成功的標志是該國每年對美國雙邊貿易盈余的減少。根據杰法德的規(guī)定,外國政府更有可能會限制對美的出口,因為這比取消不公平貿易做法容易得多。外國對美出口的限制并不會有利于美國的出口,相反會增加國內消費者的成本,從而損害美國工業(yè)的競爭力。
1987年7月10日,參議員丹佛斯danforth、多爾dole和貝德byrd提出了“世界市場開放動議”修正案。這個“超級301”修正案要求美國貿易代表:1根據國家貿易評估報告,確定具有持續(xù)的市場障礙和損害市場做法的國家;2對于那些主要的障礙和損害市場的做法主動發(fā)起調查,通過直接的或確定有益先例的方式,消除這些做法,以擴大美國的出口;3通過談判消除所有這些貿易障礙和損害市場的做法。此外,修正案還要求,當這些障礙或做法被消除時,應當評估對美國出口的影響,并且對實際的結果作出報告。不僅如此,它還授權參議院財經委員會和眾議院籌款委員會向貿易代表提出申請,要求發(fā)起有關的調查。
最后,參眾兩院的協(xié)議將這一問題的標題改為“貿易自由化重點的確定”,動議中的用語也作了相應的變動。此外,最后的協(xié)議刪除了財經委員會和籌款委員會的提出“301條款”申請的權力。1988年貿易法采納了這一最后協(xié)議。
(三)評價
正如“301條款”在修改的過程中經過了諸多的辯論一樣,修正案通過以后,對它的評價也有兩種不同的觀點。
贊成者認為〔8〕,1988年貿易法對“301條款”的修改是有重要意義的。它能使行政部門以1985—1988年里根政府使用“301條款”的那種有力的方式,繼續(xù)適用這種貿易救濟方法。它使得這種貿易救濟方式更具有系統(tǒng)性和可預見性,它為有關貿易協(xié)議的案件設定了特別的期限,并且要求自動發(fā)起調查,從而使人相信,結果會及時出來。這就會使商業(yè)界認為值得費時費力去援用“301條款”。而相信“301條款”是一個有用的貿易救濟手段,就會有更多的申請,更多的對“301條款”的依賴。
“301條款”修正最大的國內意義卻在其規(guī)定的內容之外。
1988年貿易法的變化,讓國會發(fā)泄了對行政部門實施貿易政策方式的不滿。它也可以使國會議員采取一些其他的行動,以解決美國的貿易赤字狀況,并且向選民們有個交待。最后,它可以使支持自由貿易的人繼續(xù)支持自由貿易。這種觀點認為,如果公眾相信行政部門是在采取經常性的、迅速的和嚴厲的行動打擊國外不公平的貿易做法,那么美國人對貿易應當自由這一共識才更有可能保持下去。
而反對者則認為〔9〕,1988年貿易法對“301條款”的修改說明了兩個問題。
第一,“301條款”越來越從一個外交的、靈活的解決市場準入問題的方式,轉向了更為嚴格的、程序性的貿易救濟法律。第二,國會急于減少日益增長的貿易赤字,而“301條款”就成了一種簡單可行的手段�，F在,美國就可能不顧國際貿易體制而對主要的貿易伙伴采取報復行動了。
雖然以前的“301條款”也可被用于不顧貿易協(xié)議而任意采取單邊行動,但1988年的修正案卻是一個危險的轉折點。以前的對“301條款”的修正的確加強了總統(tǒng)的報復權力,但它們都為總統(tǒng)保留了較大的自由裁量權。而現在法律規(guī)定的單邊行動更多的是強制性的。更為重要的是,修正案為總統(tǒng)采取的單邊行動制造了一種期待。如果這種期待沒有實現,那么國會可能就會更進一步地減少總統(tǒng)的自由裁量權。
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