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反傾銷中公共利益原則的價值取向和意義
[摘要]公共利益原則的確立是對反傾銷法原有的價值取向的一種糾正,表現(xiàn)出一種新的法律價值取向。公共利益原則創(chuàng)設(shè)了一種新的機制,為各國反傾銷調(diào)查及反傾銷措施的實施提供了一種更為合理的途徑,為國內(nèi)相沖突的利益關(guān)系方提供了一種協(xié)調(diào)機制,并對國家之間雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的正�；鹬鴧f(xié)調(diào)作用。
[關(guān)鍵詞]反傾銷;公共利益原則;價值取向
隨著國際貿(mào)易的發(fā)展,反傾銷作為世界貿(mào)易組織所許可的合法保護國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的貿(mào)易救濟措施,自然被各國大加利用,甚至濫用為推行貿(mào)易保護主義的工具,同時也可能損害了社會的整體利益,反傾銷中關(guān)于公共利益原則問題已經(jīng)越來越多地受到各國的關(guān)注。當(dāng)前。國際金融危機仍在蔓延和深化,貿(mào)易保護主義明顯抬頭。胡錦濤主席在倫敦G20峰會上發(fā)表題為《攜手合作同舟共濟》的重要講話,提出應(yīng)該共同反對任何形式的貿(mào)易保護主義,共同反對濫用貿(mào)易救濟措施。各國領(lǐng)導(dǎo)人對其發(fā)言紛紛表示贊同。因此,探討反傾銷中公共利益原則的價值取向及其意義具有其積極性、現(xiàn)實性和必要性。
一、公共利益原則的價值取向
“價值”一詞最初為經(jīng)濟學(xué)中的專業(yè)術(shù)語,表示商品交換的社會尺度,即交換價值,以后延伸到哲學(xué)和社會科學(xué)的各個領(lǐng)域。在法哲學(xué)中,價值一詞通常在兩種意義上使用:一種是指法律制度的倫理目的或道德理想,即法律制度賴以存在的根據(jù)及其在運作中所要實現(xiàn)的理想結(jié)果,公平、秩序、自由、效率被公認(rèn)為法律的基本價值;另一種是指人們據(jù)以確定或判斷一項法律制度和法律程序是否能夠?qū)崿F(xiàn)法律基本價值的標(biāo)準(zhǔn)。法的價值這兩方面的含義密切相關(guān);價值目標(biāo)或價值理想的確立,為具體法律規(guī)范的制定提供指導(dǎo),而價值目標(biāo)一旦具體化,又可成為獨立的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)。
從法理學(xué)角度看,法歸根到底是確認(rèn)、保護或限制各種社會行為和社會關(guān)系背后的利益,立法也就是進行分配和調(diào)節(jié)利益,促進各種不同利益各得其所,避免發(fā)生相互沖突,讓社會利益得到共同進步與協(xié)調(diào)發(fā)展的活動。國家在創(chuàng)設(shè)一項法律制度或法律原則時,都必須考慮到各方面社會利益的平衡,即公平、秩序、自由、效率,而當(dāng)兩種社會利益之間的沖突難以協(xié)調(diào)時,它就必須做出取舍,這就表現(xiàn)為法律的價值取向。在反傾銷措施實施的過程中始終存在著一對矛盾,這就是對于國內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)的保護和對于下游產(chǎn)業(yè)及消費者權(quán)益的維護問題。對國外傾銷產(chǎn)品采取反傾銷措施可以保護國內(nèi)同類產(chǎn)業(yè),但本國的下游產(chǎn)業(yè)及消費者都要為此付出代價;而對國外傾銷產(chǎn)品不實施反傾銷措施可使本國下游產(chǎn)業(yè)及消費者獲利,但會使國內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)受到損害。國家必須對此做出選擇。目前,大多數(shù)國家出于考慮保護國內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)而選擇實施反傾銷措施,這一選擇正體現(xiàn)了反傾銷法的價值取向。
實踐證明,僅僅為了保護國內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)而忽略了廣大下游產(chǎn)業(yè)與消費者的利益是不足取的,這也顯示了反傾銷法的局限性。由于反傾銷措施的實施涉及到不同利害關(guān)系方,因此,在反傾銷法領(lǐng)域中引入公共利益原則,能夠以社會整體福利最大化為標(biāo)準(zhǔn),較充分地考慮各利害關(guān)系方的利益,平衡各相關(guān)利害方的利益,經(jīng)過綜合比較權(quán)衡再做出決定。這樣,一方面可以使反傾銷措施更符合經(jīng)濟規(guī)律的要求,有利于進口國的整體利益。另一方面也可以使各國更加謹(jǐn)慎采取反傾銷措施,在一定程度上減少反傾銷措施的濫用,遏制貿(mào)易保護主義的擴大。這是對反傾銷法原有的價值取向的一種糾正,表現(xiàn)出一種新的法律價值取向,即是一種蘊涵著公共利益原則的反傾銷法的價值取向。
在反傾銷領(lǐng)域,由于受到各國貿(mào)易實踐的影響以及對傾銷看法的不同,目前對于公共利益尚無一個廣泛認(rèn)可的明確定義,但從WTO及其成員反傾銷立法與實踐來分析,反傾銷中的“公共利益”通常可以理解為包括國內(nèi)生產(chǎn)商、進口商、工業(yè)用戶、消費者等利害關(guān)系人的利益以及國家經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、國際政治經(jīng)濟外交關(guān)系等在內(nèi)的社會或者國家整體利益。反傾銷中的“公共利益”原則大致可以理解為:進口國主管機關(guān)在傾銷認(rèn)定、損害標(biāo)準(zhǔn)以及采取反傾銷措施時,不能只考慮受到損害的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的利益,必須綜合考慮各方面的利益,考慮與重視公眾的利益,尤其是消費者和工業(yè)用戶的利益,應(yīng)當(dāng)運用成本效益分析法考察國民經(jīng)濟的整體利益和市場競爭的得失,經(jīng)過權(quán)衡比較,做出最合理的選擇。
WTO《反傾銷協(xié)定》制訂的宗旨是為了促進公平競爭,維護正常的國際貿(mào)易秩序。但事實上,相當(dāng)多的反傾銷措施并沒有起到促進公平競爭、維護正常貿(mào)易秩序的作用,反而激起了各國之間的貿(mào)易摩擦和爭端,成為國家(地區(qū))之間新筑的一道貿(mào)易壁壘。各國制定的反傾銷法律制度并非是按照傾銷對公平競爭產(chǎn)生的破壞性影響來決定是否對傾銷行為實施反傾銷措施,而是以傾銷是否給國內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)造成損害及其與損害之間是否存在因果關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)來確定傾銷的合法與非法。這樣的措施本身就是一種貿(mào)易保護主義行為,使國際貿(mào)易秩序被打破。因此,實現(xiàn)法律公平、秩序、自由和效率,激勵國內(nèi)產(chǎn)業(yè)積極進行結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)創(chuàng)新,防止壟斷行為,促進自由競爭,是反傾銷立法中公共利益原則的價值取向之一。
公共利益原則要求主管機關(guān)從全局的高度客觀審視一國乃至更大經(jīng)濟體的整體利益,以追求社會整體福利的最優(yōu)化。傾銷行為是一種企業(yè)行為,而反傾銷的實施是政府作為;反傾銷的受益者是企業(yè)和相關(guān)利益者,而“公共利益”的代表是政府。這意味著如何正確使用反傾銷措施,如何在“公共利益”與反傾銷的博弈權(quán)衡中正確決策,是對一國或一經(jīng)濟體政府與企業(yè)共同行動的評判。在反傾銷領(lǐng)域中,公共利益涉及到哪些范圍并沒有一個明確的范圍,在不同的國家地區(qū)、不同的歷史階段,其對象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)均不是固定的,即是動態(tài)的而非靜態(tài)的。概括地可以理解為,從經(jīng)濟的角度講,反傾銷的公共利益直接涉及國內(nèi)同類產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)利益、貿(mào)易中間商的利益、該產(chǎn)品下游生產(chǎn)者利益、上游生產(chǎn)者的利益、最終消費者的利益、相關(guān)產(chǎn)業(yè)勞動力的就業(yè)等;它還間接影響到一國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)以及整體經(jīng)濟的安全、貿(mào)易結(jié)構(gòu)和水平、海外直接投資、貿(mào)易盈余與外匯儲備,甚至一國的經(jīng)濟發(fā)展速度、水平和整個發(fā)展戰(zhàn)略。同時,反傾銷的公共利益也會涉及到兩國的政治利益。在這里,國內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)的利益也應(yīng)是公共利益的一部分,通常國內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)利益與最高公共利益是一致的,但有時二者并不一致。如果受傾銷損害的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)是整個國民經(jīng)濟的支柱產(chǎn)業(yè),維持穩(wěn)定的國內(nèi)供應(yīng)對于下游產(chǎn)業(yè)與消費者具有更長遠(yuǎn)的重要性,國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的國際競爭力培養(yǎng)有利于保證國家在整個國際競爭格局中的地位,或者關(guān)系到國家主權(quán),那么對受損害國內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)進行保護是最高的公共利益。如果傾銷產(chǎn)品對國內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)的損害不足以同相關(guān)產(chǎn)業(yè)降低成本推動經(jīng)濟發(fā)展、消費者福利改善相比,則后者代表了最大的公共利益,主管機關(guān)應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎實施反傾銷措施。因此,公共利益原則追求的是社會整體利益的最優(yōu)化而非某個行業(yè)或特殊群體的利益,這又是反傾銷立法中公共利益原則的價值取向之一。
在反傾銷調(diào)查中,公共利益原則關(guān)注的重點并不是反傾銷行為自身的合理性問題,而是實施反傾銷措施后可能產(chǎn)生的后果。公共利益原則審查的目的并不是取消反傾銷機制或者廢除反傾銷措施固有的功能。公共利益原則的強化只是為反傾銷主管機關(guān)最終決定采取反傾銷措施增設(shè)一項新的要件,使得反傾銷措施的實施變得更加合理和規(guī)范。一國采取反傾銷措施被認(rèn)為是一種貿(mào)易救濟措施,為遭受傾銷之害的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)提供保護救濟。因此,國內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)的利益是反傾銷主管機關(guān)考慮的重點,這體現(xiàn)在反傾銷程序中損害要件的考察,包括傾銷的認(rèn)定,損害的確定以及傾銷與損害之間因果關(guān)系的調(diào)查。公共利益原則認(rèn)為,反傾銷措施是對市場失靈的一種干預(yù),是對社會公共利益的一種再分配,該分配應(yīng)當(dāng)致力于提高社會或國家占絕對地位的整體利益而非某個行業(yè)或特殊群體的利益。從最終目的上講,反傾銷措施與公共利益原則具有一致性。因此,對上下游產(chǎn)業(yè)的利益、消費者的利益和國民經(jīng)濟長遠(yuǎn)發(fā)展的利益進行適當(dāng)?shù)臋?quán)衡是必要的。公共利益原則就是要促使反傾銷做到以保護本國產(chǎn)業(yè)為出發(fā)點,以促進社會整體福利最優(yōu)化為落腳點,確保反傾銷效用的最優(yōu)化。公共利益原則擴大了反傾銷措施的利益考察范圍,規(guī)范了反傾銷主管機關(guān)的自由裁量權(quán)。公共利益審查既涉及實體問題,即主管當(dāng)局應(yīng)該審查哪些具體的利益,也涉及程序問題,即國內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)之外的利益代表進入反傾銷程序的途徑及相應(yīng)的程序性權(quán)利。公共利益審查在程序上的意義更為重要,當(dāng)實體上的多元利益目標(biāo)無法達成共識的時候,相關(guān)利益代表參與利益協(xié)調(diào)程序以及充分表達意見是確保立法和法律適用的合理可接受性的重要保障。沒有相應(yīng)的程序保障,也就不可能真正貫徹落實公共利益原則。使得反傾銷措施的實施更為合理和規(guī)范,確保反傾銷效用的最優(yōu)化,也是反傾銷立法中公共利益原則的價值取向之一。
二、公共利益原則價值取向之必要
按照是否符合國民經(jīng)濟的整體利益和市場競爭規(guī)則進行適當(dāng)?shù)臋?quán)衡是必要的,這就要求在反傾銷法律制度中引進新的規(guī)制即公共利益原則。
1.防止反傾銷措施的濫用,遏制貿(mào)易保護主義擴大。對貿(mào)易利益的狹隘認(rèn)識以及經(jīng)濟中的政治因素作用的存在,往往使一些國家出于不合理的貿(mào)易保護主義動機,在合法的旗號下去實施反傾銷措施。然而,傾銷作為一種競爭方式并非必然不公平,事實上反傾銷所針對的是國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的損害,而并非傾銷的不合理因素。以征收反傾銷稅為最基本手段的反傾銷措施,不僅不能從根本上解決導(dǎo)致傾銷的問題,消除國際市場間的關(guān)稅和非關(guān)稅壁壘,破除傾銷商在國內(nèi)市場上的壟斷,卻反而會加劇市場間的隔斷,造成國際貿(mào)易秩序的扭曲,這與WTO的自由貿(mào)易與公平競爭的根本宗旨是相悖的。隨著反傾銷機制被越來越多的國家大量采用,反傾銷機制所體現(xiàn)的保護主義目標(biāo)與自由貿(mào)易目標(biāo)越來越不相容,反傾銷機制的局限性受到法學(xué)界和經(jīng)濟學(xué)界的高度關(guān)注與質(zhì)疑,要求改革反傾銷機制的呼聲越來越高。而公共利益原則的引入,不僅可以在一定程度上彌補反傾銷法的局限性,還將有助于防止反傾銷措施的濫用,遏制貿(mào)易保護主義肆虐,弱化反傾銷的貿(mào)易壁壘作用。因此,擴大和強化公共利益原則,是國際經(jīng)濟發(fā)展對各國政府適當(dāng)實施反傾銷措施的客觀要求。
2.為國內(nèi)各方利益平衡提供一個協(xié)調(diào)機制。在經(jīng)濟活動中,每一個產(chǎn)業(yè)并不是孤立存在的,各個產(chǎn)業(yè)的相互作用和影響使整個經(jīng)濟由一個龐大復(fù)雜的“產(chǎn)業(yè)網(wǎng)”構(gòu)成。反傾銷措施在為國內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)提供保護性救濟的同時,會導(dǎo)致同類產(chǎn)品價格上漲,給使用該產(chǎn)品的下游產(chǎn)業(yè)、零售商以及最終消費者帶來不利影響,即由他們?yōu)楸Ｗo國內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)的反傾銷措施承擔(dān)“費用”。根據(jù)美國的一項調(diào)查報告,美國的鋼鐵產(chǎn)業(yè)若通過反傾銷稅或保障性措施能夠減少15%的進口,可以挽救6000個鋼鐵行業(yè)的就業(yè)機會,但作為代價,下游企業(yè)和消費者將為此多付出270億美元的成本,同時鋼鐵產(chǎn)品的下游用戶還將失去1.8萬個就業(yè)機會。如果在決策過程中主要受到影響的利益被系統(tǒng)地忽視,制定出來的政策很難說是所有競爭利益之間的最優(yōu)組合。反傾銷公共利益原則要求,主管當(dāng)局在做出有關(guān)決定時,不能只顧及國內(nèi)
同類產(chǎn)業(yè)的利益。還必須考慮國內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)之外的更廣泛的利益;不僅要評估傾銷產(chǎn)品對國內(nèi)同類產(chǎn)業(yè)的影響,還要評估將要采取的反傾銷措施可能對其他利益各方所產(chǎn)生的影響;必須全面地考察反傾銷措施的積極影響和消極影響,對相關(guān)的社會公共利益做出平衡。公共利益審查創(chuàng)設(shè)了一種新的機制,為申訴產(chǎn)業(yè)之外的更廣泛的代表進入反傾銷程序、提供有關(guān)信息,發(fā)表意見提供了一種合法的途徑,……公共利益審查的目的就在于為國內(nèi)相沖突的利益提供一個協(xié)調(diào)機制。
3.防止壟斷行為,促進產(chǎn)品市場競爭力。在貿(mào)易保護主義肆虐的背景下,反傾銷日益成為助長國內(nèi)產(chǎn)業(yè)維護其壟斷地位的黑色保護傘。在美國的反傾銷史上,對外國鋼鐵產(chǎn)品屢屢揮舞反傾銷大棒,極大保護本國鋼鐵產(chǎn)業(yè),并且連年予以大量財政扶持,按常理其鋼鐵業(yè)應(yīng)當(dāng)因此得以振興,然而事實上,美國鋼鐵產(chǎn)業(yè)卻步入“保護——衰退——再保護——再衰退”的矛盾軌跡。在西方市場經(jīng)濟發(fā)達國家中,某些反傾銷案的申請人既生產(chǎn)要求進行反傾銷調(diào)查的產(chǎn)品,又生產(chǎn)該產(chǎn)品的下游產(chǎn)品,他們提出申請的目的是企圖掐斷被調(diào)查產(chǎn)品的進口來源,以迫使其他下游產(chǎn)品生產(chǎn)商退出市場,這是典型的維護壟斷的行為。因此,在反傾銷時應(yīng)當(dāng)重視公共利益原則,既要堅決反對傾銷產(chǎn)品肆意侵吞國內(nèi)市場,又應(yīng)激勵國內(nèi)產(chǎn)業(yè)積極進行技術(shù)創(chuàng)新,提高產(chǎn)品質(zhì)量和管理水平,避免采用扭曲競爭、有失公平的反傾銷措施。
4.為反傾銷領(lǐng)域開展國際協(xié)調(diào)提供途徑。從長遠(yuǎn)來看,反傾銷所帶來的經(jīng)濟總收益未必就是正值,傾銷與反傾銷會影響國家之間的雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系,經(jīng)常引發(fā)國家之間的報復(fù)與反報復(fù)行為,而這種報復(fù)與反報復(fù)未必是完全對等的,常常嚴(yán)重?fù)p害雙方利益。另外,當(dāng)今世界,經(jīng)濟利益和政治利益緊密相連,兩國經(jīng)濟領(lǐng)域的較量往往是以政治和外交斗爭為后盾的,在國與國之間的關(guān)系中,經(jīng)濟和政治往往互為手段和目的。反傾銷的頻繁實施將引發(fā)嚴(yán)重的國際貿(mào)易摩擦,還可能上升到政治高度,在一定程度上影響有關(guān)國家之間的政治外交關(guān)系。公共利益原則在某種意義上也就是要追求國家的長遠(yuǎn)利益,要求反傾銷調(diào)查不僅要考量眼前的利弊得失,而且要權(quán)衡未來的損害和收益,還應(yīng)當(dāng)考慮實施反傾銷措施將對涉案國所產(chǎn)生的影響。隨著世界各國反傾銷立法與適用的日益普遍化與復(fù)雜化,各國公共利益問題以及國際公共利益問題必然成為影響反傾銷的重要因素,公共利益原則為在反傾銷領(lǐng)域中開展國際協(xié)調(diào)提供了必要性與可能性。
公共利益原則創(chuàng)設(shè)了一種新的機制,為各國反傾銷調(diào)查及反傾銷措施的實施提供了一種更為合理的途徑,為國內(nèi)相沖突的利益關(guān)系方提供了一種協(xié)調(diào)機制,并對國家之間雙邊經(jīng)貿(mào)關(guān)系的正�；鹬鴧f(xié)調(diào)作用。
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