公民個體為本、統(tǒng)一憲政立國

公民個體為本、統(tǒng)一憲政立國 　　人類社會是否真有能力以自己的反思和選擇去建立一個好政府，抑或注定只能把自己的政治命運交付給偶然性和暴力，這一重大問題的決定權(quán)似已懸于這個國家的人民，將由他們的行為和示范來說明。果如此，我們實有充分理由認為，我們現(xiàn)在所處的危機時刻毋寧是千載難逢之機，因為人類最重大的決定有待在這個時刻作出。但也正因為如此，如果我們這個國家不幸作出錯誤的選擇，那么這不幸將被看成是全人類的不幸。

　　引論：中國政治改革的理念與目標： 擺脫中央集權(quán)制與區(qū)域寡頭制的歷史循環(huán)

　　如果我們希望我們正在搭架的政治體制能長治久安，那我們就要高瞻遠矚地使之經(jīng)得起未來種種變遷的沖擊。

　　                                                                ——麥迪孫

　　我在1992 年3月發(fā)表的一篇文章中曾提出如下問題：

　　中國政治社會的組建原則是否真的永遠只能象歷來那樣在中央集權(quán)制與區(qū)域寡頭制（provincial oligarchies）之間擺蕩，而根本不可能以個人本位原則建立？如果說，本世紀以來中國人曾一再以國家獨立和民族自由這種大群體來取代個人獨立與個人自由，那么近年來是否已在滋生另一種危險， 即 以“地方〃這種次大群體再度障蔽了個體？[1]

　　我的這一疑慮最初主要是由89年后海外風起云涌的關于中國應建成邦聯(lián)或聯(lián)邦的種種討論所引發(fā)的，但以后這同樣的疑慮亦隨著聲勢更大的種種地方分權(quán)論的提出而有增無已，以致我在不久前一篇論及中央與地方關系的文章中又再次提出了這一問題。[2]確實，我擔心，在這世紀之交，我們是否又一次被一種似是而非的提問方式和論證方式弄得模糊了問題的根本，從而離憲政民主的目標不是越來越近，反而越來越遠？事實上，無論是有關邦聯(lián)聯(lián)邦的討論，還是關于中央與地方關系的討論，都向我們提出了一個無可回避但卻被論者們普遍忽視的最基本政治哲學問題，這就是：現(xiàn)代政治社會的基礎或基本單位究竟是什么？是公民個體，還是地方權(quán)力或中央權(quán)力？

　　一旦我們從這一根本點上提出問題，那就可以立即看出，近年來的地方分權(quán)論者和邦聯(lián)聯(lián)邦論者就理論上而言，事實上大多是在重復當年美國建國初期“反聯(lián)邦黨人〃的基本主張，亦即他們著重的是以地方權(quán)力來取代或抗衡中央權(quán)力，而不是致力于論證中央權(quán)力必須來自于作為政治主體的公民們的直接授權(quán)。就政治哲學的意義上講，這種取向恰如當年的反聯(lián)邦黨人一樣，實際上是把地方共同體而非公民個體看成是政治社會的基本單位，從而主張把中央權(quán)力的正當性（legitimacy）建立在地方權(quán)力的基礎上。[3]

　　但是，我們應當記得，美國日后憲政民主的發(fā)展并非以 “反聯(lián)邦黨人〃的主張為理論基礎，而恰恰是以否定”反聯(lián)邦黨人〃的理論為前提。這就是麥迪孫等“聯(lián)邦黨人〃為奠定美國憲政民主的基礎而作的努力。麥迪孫在費城會議前夕的一系列筆記，特別是”古今邦聯(lián)札記〃（Notes on Ancient and Modern Confederacies）以及“美國政治體制之痼疾〃（Vices of the Political System of the United States）等尤其為費城制憲會議作了重要的理論準備，[4]其基本著眼點正是要顛覆”反聯(lián)邦黨人〃這種以地方權(quán)力為政治中軸的政治觀，從而奠定了憲政民主的兩條最基本原則即：1.政治社會的基礎或基本單位只能是作為個人的公民個體，而不能是地方共同體；2.中央權(quán)力的正當性基礎必須來自于公民們的直接授權(quán)，而不能由諸地方權(quán)力間接授權(quán)。這兩條原則事實上是一體之兩面，即我所謂“公民個體為本、 統(tǒng)一憲政立國〃。

　　我個人認為，“公民個體為本、統(tǒng)一憲政立國〃這一憲政民主原則不僅是一般地適用于中國，而且事實上是特別地適用于中國的所謂”中央與地方〃關系，因為中國傳統(tǒng)政治之所以歷來跳不出那種在中央集權(quán)制與區(qū)域寡頭制之間來回擺蕩的歷史循環(huán)，其原因恰恰在于它從未致力尋求把中央權(quán)力直接奠基于公民個體本位，而總是習慣于把政治拘囿于只在“中央與地方〃這種矛盾里翻跟斗的傳統(tǒng)格局。在這種意義上，我們可以說，今日中國政治的根本課題是要一勞永逸地擺脫歷來那種在中央集權(quán)制與區(qū)域寡頭制之間來回擺蕩的歷史循環(huán)，徹底奠定”公民個體為本，統(tǒng)一憲政立國〃的現(xiàn)代政治社會。也正是由此著眼，盡管我相當理解許多地方分權(quán)論者和邦聯(lián)聯(lián)邦論者的良好愿望，但我仍然不能不強調(diào)，如果我們今日仍不能牢固地樹立起“公民個體為本、統(tǒng)一憲政立國〃的政治原則，那么在實踐上事實上也將仍然不免重蹈中國傳統(tǒng)政治那種在中央集權(quán)制與區(qū)域寡頭制之間來回擺蕩的歷史循環(huán)。

　　誠然，今天“社群主義〃（communitarianism）等思潮的興起已對個體本位原則提出了相當?shù)奶魬?zhàn)，[5] 女性主義政治理論更尖銳指出西方憲政民主從未能真正落實個人本位而是”家長本位〃，[6]但我以為這些批評的價值更多地是有助于深化對問題的理解，[7]而非取代憲政民主原則作為“政治社會〃基本構(gòu)架的安排。[8]尤其是，今日中國有關論者的注意點與當年美國的反聯(lián)邦黨人一樣，并非在于家庭鄰里等單位，而是在于僅次于中央權(quán)力的地方政治權(quán)力機構(gòu)（中國的省市，這就使我們更有必要強調(diào)，憲政民主這一政治安排不允許出現(xiàn)所謂”主權(quán)內(nèi)的主權(quán)〃（imperium in imperio）。換言之，現(xiàn)代政治社會的基本單位只能是公民個體這一原則同時意味著，公民個體與中央國家之間必須具有直接性的政治聯(lián)系，不容任何地區(qū)共同體從中加以阻斷或切斷這種政治聯(lián)系。所謂“公民〃這一概念就其本義就預設”國家〃的概念：公民者乃“國〃之公民，非一省一區(qū)之公民也。中國政治改革的目標由此決不是要以”地方權(quán)力〃之名來切斷或阻斷公民與中央國家之間的這一政治聯(lián)系，而是要使這一政治聯(lián)系高度民主化。

　　為避免問題的混淆和不必要的糾纏，我愿在此首先明確這里提出的問題所在：我與許多論者目前的分歧并不在于地方是否應當有權(quán)（當然應當有），更不在于是否應當發(fā)展地方民主（當然應該大力發(fā)展），相反，我在這里想要提出的是一個更根本性的問題，這就是中央權(quán)力的正當性（legitimacy）基礎應當落實于何處的問題。這一問題之所以必須明確提出，是因為它是任何政治體制不可回避的首要問題和中心環(huán)節(jié)。我和許多論者的根本分歧正是在這個問題上，亦即在我看來今日相當多的論者事實上試圖以地方權(quán)力作為中國政治社會的基礎，從而力圖論證今后中國的中央權(quán)力應當將其正當性基礎落實在地方權(quán)力上，而這在我看來將會導致某種變相的甚至赤裸裸的“主權(quán)中的主權(quán)〃這種畸形政治，從而再次重復中國歷來那種從中央集權(quán)擺向區(qū)域寡頭政治的老路；因此我要強調(diào)的論點是：中央權(quán)力的正當性基礎決不能來自于（從而依賴于）地方權(quán)力，而必須直接來自于全國公民，因為政治社會的唯一真實基礎只能是作為個人的每一公民，而非任何一級地方權(quán)力。我以為明確這一點對于我們?nèi)绾慰创�中國政治改革的目標具有根本的重要性，因為說到底，中國政治改革的中心問題是要重新奠定中國中央權(quán)力的正當性基礎問題。

　　我以為今日中國政治改革者的胸襟和抱負絕不應該固步自封地在所謂“中央與地方〃 之爭中單純地站在所謂”地方〃一邊，而應如韋伯當年那樣大力論證，社會經(jīng)濟發(fā)展越是多元分殊，中央權(quán)力就越有必要將自身立足于全民直選的大眾民主基礎之上，否則必處處受制于各種地方或集團利益。[9]我完全不同意許多地方分權(quán)論者那種認為全國直選不僅不可能而且“不可欲〃，因為”即使實現(xiàn)也成本太高而相對效益較差〃的觀點。[10]在我看來這種論點事實上反映了今日相當一部分中國自由派知識分子患有韋伯當年所批判的“民主恐懼癥〃。我以為我們應當看到，晚近以來所謂”中央與地方〃的張力加劇恰恰也提供了中國政治改革的內(nèi)在動力，因為這種張力實際上表明，在現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展促成社會高度分殊化條件下，中央權(quán)力將必須尋求重新奠定自己的權(quán)力基礎，而這事實上將為走向“公民個體為本、統(tǒng)一憲法立國〃 提供某種可能，因為事實上所有發(fā)達經(jīng)濟民族加強中央權(quán)力的最有效手段無一例外都是走向中央權(quán)力由全國大選直接產(chǎn)生。我們應該做的是不失時機地強調(diào)，由于中國社會經(jīng)濟已走向高度多元分殊發(fā)展，中國的中央權(quán)力走向由全國大選直接產(chǎn)生已成為無可回避的問題。[11]我以為應該注意到關于中央權(quán)力走向直選即全國人大代表的全國直接選舉問題 在中國至少已可以討論，而且即使我們并不期待這一步會很快邁出，此問題在理論上的迫切性也已不容忽視。本文的目的即想就此初步提出一些理論上的問題。

　　上篇筑基長治久安的政治體制

　　只要深思熟慮、反復掂量，我們就會斷然作出這樣的判斷：強壯的政府與自由的保障乃須臾不可分離。

　　                                                             ——Publius

　　一、地方分權(quán)論的闕失

　　我在1992年的那篇文章中曾經(jīng)說過，八九年以來雖然聯(lián)邦邦聯(lián)之議在中文世界不絕于耳，但事實上鮮見中國的“聯(lián)邦黨人〃，而是到處只見中國的”反聯(lián)邦黨人〃。這其實是不足為怪的。因為不管是近年來的邦聯(lián)聯(lián)邦論者，還是地方分權(quán)論者，其基本政治取向已經(jīng)決定了他們只可能采取當年美國“反聯(lián)邦黨人〃的立論和立場，而不可能采取美國”聯(lián) 邦黨人〃的立論和立場。原因非常簡單：美國建國時期所謂“聯(lián)邦黨人〃和”反聯(lián)邦黨人〃 之爭，就是當年美國的“中央與地方〃之爭�！甭�(lián)邦黨人〃是當時美國 “中央派〃、”集權(quán) 派〃，而 “反聯(lián)邦黨人〃則是”地方派〃、“分權(quán)派〃。而且”反聯(lián)邦黨人〃的基本出發(fā)點也與中國的地方分權(quán)論者和邦聯(lián)聯(lián)邦論者完全一樣，即都是以弱化、虛化、以致空洞化中央權(quán)力為指歸， 而他們之所以如此著眼亦都出于非常正當?shù)膭訖C，即認為中央權(quán)力的強化必然帶來專制。但如我們所知，日后被稱為美國憲政民主之父的并不是“反聯(lián)邦黨人〃，而恰恰是”聯(lián)邦黨人〃，這就已經(jīng)足以提示我們：中央集權(quán)未必一定就是專制，而地方分權(quán)也并不必然就是民主。我愿在此引用托克維爾的名言：“就我而言，我無法想象一個民族沒有高度的政府集權(quán)可以生存，更不必說繁榮昌盛�！╗12]

　　這里想要指出的是，目前一些論者似乎往往從“反聯(lián)邦黨人〃的立論和立場來了解美國 ”聯(lián)邦黨人〃以致美國憲政民主的理論和經(jīng)驗，然后又以這種誤解為根據(jù)來論證今后中國的中央權(quán)力應當將其正當性基礎落實在地方權(quán)力上。我想在這里以吳國光和鄭永年的《論中央－地方關系》為例，[13] 這首先是因為此書是地方分權(quán)論中最有分量的論述之一，同時，不同于流俗的地方分權(quán)論，此書相當正確地強調(diào)了要擺脫“集權(quán)－分權(quán)－再集權(quán)〃 的歷史循環(huán)，認為在把大量權(quán)力下放給地方的同時，”要建設一個強有力的中央，以有效行使政府集中〃 （頁 137）。 但問題在于，他們提出來的解決之道，即他們所謂“發(fā)展地域民主〃，在我看來只可能與他們的目標背道而馳，因為這一路向事實上決不可能導向”建設一個強有力的中央“，而是只能導致一個高度依賴性的中央即一個日益受地方權(quán)力牽制而無自身獨立權(quán)力基礎的中央。這是因為所謂”地域民主論〃實質(zhì)上是主張，加強中央權(quán)力之道就是加強地方權(quán)力，要建設一個強有力的中央就要把中央權(quán)力建筑在強有力的地方權(quán)力上：中央通過吸納地方實力派來加強自身的權(quán)力基礎，并通過地方權(quán)力來達到國家整合的功能，這也就是作者所謂“對地方來說，它是鞏固地方權(quán)力并參與中央政治的途徑；而對中央來說，它則是中央政府用以整合地方勢力、增強中央權(quán)威的手段〃（頁153）。不奇怪，作者最后提出的中國政治改革方案就是”把吸收地方精英制度化〃作為“重組中央政府的政治議程〃（ 頁161）。

　　相當清楚，這是一種以地方權(quán)力為中軸的政治安排。在這種政治安排下，中央權(quán)力與個體公民的政治關系是以地方權(quán)力為中介的，亦即中央主要是通過地方權(quán)力來達及公民，而公民們則是通過地方權(quán)力在中央的代表來得到代表，中央權(quán)力與個體公民這兩造之間只有間接性的政治聯(lián)系。這樣一種政治安排體現(xiàn)為選舉政治則必然是間接選舉，事實上這正是作者們的主張（頁143），因為他們認為全國直選“即使實現(xiàn)也成本太高而相對效益較差〃（ 頁142）。要言之，作者們事實上是以地方權(quán)力作為政治社會的基礎從而力圖以地方權(quán)力作為中央權(quán)力的正當性基礎，用他們自己的話說，他們的”目標是把地方政府的合法性轉(zhuǎn)化為中央政府的合法性基礎〃（161）。但他們似乎從未想過，如果中央政府的合法性基礎如他們所設計般乃來自于地方政府的支持，中央政府是否還可能有它自己獨立于地方政府的政治意志？更進一步而言，如果地方政府認為中央政府不合其意而撤回他們的政治支持，則中央政府又將奈如其何？

　　不過此地先讓我們指出，兩位作者在論述他們這一“地域民主”觀之前，首先就以美國為例，似乎美國建國時期奠定的憲政安排正好可以支持他們的論證方向，因為他們認為，“在美國建國時期的思想家那里，尤其是在憲法之父麥迪孫那里，‘地域權(quán)力’得到了足夠的重視和系統(tǒng)透徹的論述。…… 麥迪孫及其同人的思想， 最后表述于美國憲法之中。美國憲法明確規(guī)定了聯(lián)邦政府和地方政府（州政府）之間的權(quán)力關系。 在當時的美國，權(quán)力首先是地域性的，而不是首府所有、全國性。作為一個移民國家，這里本來就不存在一個主權(quán)的首府權(quán)力�！� （頁140）

　　作者們在這里實際是把反聯(lián)邦黨人的主張與麥迪孫等聯(lián)邦黨人的主張混淆了起來，從而完全模糊了美國建國時期 “中央與地方關系〃大辯論的關鍵所在。確實，麥迪孫對 ”地域權(quán)力〃 作了“系統(tǒng)透徹的論述〃，但試問是什么樣的論述呢？

　　二、美國解決“中央地方之爭〃的啟示

　　事實是，麥迪孫在費城制憲會議前一年就開始系統(tǒng)研究西方自古以來以地域權(quán)力為基礎的政治體制并寫下了評注，其基本結(jié)論正是要向其聯(lián)邦黨人同志指出，凡以地域權(quán)力為基礎而無強有力中央權(quán)力的政治體制無一不以內(nèi)亂外患而瓦解，決不可能長治久安；[14]而在費城會議前一個月，麥迪孫更進一步完成了專為會議準備的工作備忘錄“美國政治體制之痼疾〃（Vices of the Political System of the United States），中心思想就是要指出，美國獨立后制定的第一部憲法（1781 年”邦 聯(lián) 條 款〃）的全部問題，就在于它把整個政治安排置于對地方權(quán)力的“盲目信任〃上（mistaken confidence）， 從而導致當時美國中央權(quán)力完全被地方權(quán)力所左右卻無能制約和制裁地方權(quán)力。在麥迪孫看來，這只能表明當時美國政治缺乏”任何憲政體制賴以存活的最重大原則〃，這就是中央權(quán)力對于所有地方權(quán)力的制約權(quán)力。[15]  可以說，麥迪孫及其同人即美國聯(lián)邦黨人在美國建國時期的全部思考，事實上都圍繞一個中心問題，這就是，必須建立一個強有力的“全國性〃 政府，以徹底扭轉(zhuǎn)當時美國那種”權(quán)力首先是地域性的〃 政治結(jié)構(gòu)。[16]

　　這里回顧一下美國建國時期所謂“聯(lián)邦黨人〃與”反聯(lián)邦黨人〃的爭論或許是不無啟發(fā)的， 因為事實上當時美國的狀況實與近年來中國的狀況有頗多相似之處。聯(lián)邦黨人當時之所以 如此焦慮地力主建立強有力的中央政府，首先是被當時美國的嚴峻現(xiàn)實所逼出來的。 首先，聯(lián)邦黨人要求重建中央權(quán)力最初是由嚴重的財政稅收危機所引起，[17]因為在舊憲法體制下的美國中央政府（邦聯(lián)國會）在這些問題上完全沒有權(quán)威，連統(tǒng)一紙幣以及對進口貨物征收百分之五關稅等“法定的〃財政要求，事實上都無法得到地方政府的合作；[18]其次則是舊 國會完全沒有足夠的權(quán)威來規(guī)范調(diào)節(jié)各地區(qū)之間日益嚴重的經(jīng)濟貿(mào)易沖突；[19]再次則是美國獨立后人口大量流動引發(fā)的各地區(qū)之間領土糾紛和分裂運動，我們今天只見南斯拉夫等分 裂，殊不知這也是當時美國獨立后的嚴重問題，例如今天的佛爾芒州就是當初從紐約”國〃鬧獨立分裂出來，在聯(lián)邦黨人看來這些領土糾紛如不能由一全國政府有力規(guī)范則北美將血流成河；[20]最后但也是最重要的，則是美國內(nèi)部這種各自為政的狀況，使其在外交上無法作為一個統(tǒng)一的獨立國家行動，從而被歐洲列強各個擊破。[21] 事實上費城制憲會議召開的一個重要原因即在于，當時西班牙封鎖密西西比河，導致美國北部諸州與南部諸州在要否與西班牙妥協(xié)問題上嚴重分歧，以致南北分裂在當時已變得非常可能。[22]

　　聯(lián)邦黨人在費城制憲會議后發(fā)表的《聯(lián)邦黨人論稿》 中，緊接“引論篇〃的第二至第八篇首先著重分析的正是這種嚴重形勢，以向美國人民指出如果美國不能建成一個由統(tǒng)一中央政府代表的統(tǒng)一民族國家，而繼續(xù)維持當時美國那種”權(quán)力首先是地域性的〃政治結(jié)構(gòu)，美洲必然再次被歐洲列強所瓜分，從而喪失獨立戰(zhàn)爭的成果；《論稿》第十一篇尤其大聲疾呼地指出，歐洲長期來支配了亞洲非洲和美洲，以致已習慣于以全世界的主人自居，甚至傲慢到認為美國的狗都不如歐洲的狗，因此“美國人應該抬起頭來為全人類的尊嚴而教導歐洲人放謙虛點〃，這就要求美國人應不屑做歐洲列強的掌上玩物，而應聯(lián)合為一個強大的統(tǒng)一的美國，從而今后有可能不但不受歐洲的操縱，而且最終迫使歐洲列強按照美國的條件來與美國打交道。[23]

　　正是由于痛感獨立后的美國日益分崩離析，尤其所謂的“邦聯(lián)國會〃有名無實，毫無中央政府的權(quán)威，聯(lián)邦黨人才在費城制憲會議（1787 年）上， 以廢除舊憲法的斷然革命行動，徹底否定了舊憲法體制下 ”不存在一個主權(quán)的首府權(quán)力〃&nb

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