司法改革：期待體制性突破

司法改革：期待體制性突破 　　體制：伴隨改革開放進(jìn)程，我國司法制度與現(xiàn)代法制一步步靠近

　　回顧中國司法改革的歷程，就不能不追溯新中國司法制度確立和發(fā)展的歷史。

　　-根據(jù)1949年《中央人民政府組織法》的規(guī)定，中央人民政府設(shè)立最高人民法院、最高人民檢察署、公安部和司法部，分別行使國家的審判、檢察、偵查和司法行政職權(quán)。這個階段實行的是審判、檢察從屬于行政的體制。當(dāng)時有這樣的規(guī)定：不足五年的徒刑以及宣告無罪的判決，由縣人民政府批準(zhǔn)；

　　-隨后，1954年我國第一部《憲法》和《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》頒布，各級法院、檢察院被賦予與同級政府平行的地位，各自對本級國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，同時確立了國家審判權(quán)、檢察權(quán)只能由法院、檢察院分別依法獨立行使的原則。這一時期，逐步建立起來的人民陪審制度、公開審判制度、辯護(hù)制度、兩審終審制等，都留下了我國司法制度設(shè)計的筆墨；

　　-1966年到1976年，歷經(jīng)十年浩劫，公檢法被砸爛，審判權(quán)一度由公安機(jī)關(guān)行使，檢察機(jī)關(guān)被撤銷。

　　-1978年3月，五屆全國人大一次會議修改《憲法》，決定重建檢察機(jī)關(guān)，確定其為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，這是我國司法制度恢復(fù)的一個重要標(biāo)志。自此以后，我國司法制度開始向現(xiàn)代法制一步步靠近。

　　改革：正在醞釀的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，給了司法改革一次強(qiáng)勁的助力

　　在改革開放的20年進(jìn)程中，我國司法制度也在與時俱進(jìn)。但是，如果我們從改革的層面去審視就會發(fā)現(xiàn)：至上個世紀(jì)90年代以前，我國的司法體制是一種計劃經(jīng)濟(jì)背景及其觀念下的“一貫制”-改革，只有細(xì)微的跡象顯現(xiàn)。

　　-是十一屆三中全會啟迪了人們的現(xiàn)代法治新觀念，萌動了對建立現(xiàn)代司法體制的期盼。此后，司法改革的呼聲呈漸強(qiáng)之勢；

　�。� -司法改革實踐的全面啟動是在十五大以后。司法改革走上前臺，引人矚目。初始階段的改革推進(jìn)了關(guān)于訴訟程序和管理方式的探索；

　　-進(jìn)入新世紀(jì)，十六大用300余字的篇幅，勾勒出中國司法改革大勢，其目標(biāo)和方向是：保障在全社會實現(xiàn)公平和正義。司法改革整體推進(jìn)、縱深發(fā)展的機(jī)遇來臨；

　　-無疑，正在十屆全國人大一次會議上審議的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，給了司法改革一次強(qiáng)勁的助力。可以預(yù)期：這個“改革開放以來力度最大的一次機(jī)構(gòu)改革”，將為司法改革贏得更具操作性的平臺和空間。

　　關(guān)注：司法改革改什么？

　　對現(xiàn)行司法體制的局限性怎樣看？

　　對中外司法體制演變和改革頗有研究的北京大學(xué)教授賀衛(wèi)方在接受記者采訪時，首先對我國司法改革內(nèi)在的動因給予了判斷：形成于計劃經(jīng)濟(jì)時代的司法體制，其觀念和管理模式肯定適應(yīng)不了市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的需求和發(fā)展；其自身局限也肯定會制約市場經(jīng)濟(jì)下社會新格局的生成和構(gòu)建。

　　此外，賀衛(wèi)方還指出，司法改革的外部環(huán)境也呈現(xiàn)“緊迫”之勢。政治體制改革的步履在穩(wěn)健中加快：“入世”后，我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步與國際接軌；在多種經(jīng)濟(jì)成分、多重利益格局的形成中，公眾對司法公正和效率的期望值在攀升；社會變革帶來的多種利益和社會矛盾亟須調(diào)整……在這樣的背景下，司法改革已經(jīng)成為一種社會需求。

　　司法改革改什么？換言之，我們對現(xiàn)行司法體制的局限性怎樣看呢？綜合諸多觀點，我們可以作這樣的粗線條梳理：

　　一是司法活動基本上套用了行政管理模式，蒙上一層濃厚的行政色彩。比如，司法機(jī)關(guān)的設(shè)置與行政機(jī)關(guān)相對應(yīng)，對司法人員確定行政級別，按行政決策模式裁決司法案件，司法經(jīng)費調(diào)撥由同級政府財政預(yù)算劃定，等等；

　　二是重實體、輕程序的思想根深蒂固，司法程序被忽略。我們必須知道：在現(xiàn)代法治理念中，程序公正是實體公正的前提。重實體、輕程序或重程序、輕實體都可能導(dǎo)致司法不公；

　　三是司法獨立的客觀性還沒有受到真正意義的重視。我國憲法已經(jīng)明確規(guī)定了審判權(quán)、檢察權(quán)獨立行使的原則，然而，實現(xiàn)得并不盡如人意；

　　四是司法人員的非專業(yè)化，這一點可以看做是司法活動行政化帶來的必然結(jié)果。在一段時間里，法官和檢察官的構(gòu)成里包容了大比例的非法律專業(yè)和沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)的人員。盡管這種情況現(xiàn)在已經(jīng)大有改觀，但先前留下的諸多問題至今還令人大傷腦筋。

　　結(jié)論：只有納入政治體制改革中統(tǒng)盤考慮，

　　司法改革才能從技術(shù)層面走向?qū)嵸|(zhì)性層面

　　很有意思的是，當(dāng)司法改革已經(jīng)啟動并在大步前行時，人們對誰是司法改革的主體提出了質(zhì)疑。有學(xué)者認(rèn)為，只有檢察院和法院屬于司法體制之列，而公安機(jī)關(guān)、司法行政部門、律師協(xié)會等是行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體。而另有學(xué)者則指出，司法改革涉及到社會調(diào)整、社會意識和人們思想方式的深刻變化，公、檢、法、司等作為我國目前的一個現(xiàn)實的司法格局，無疑都應(yīng)在司法改革之列。

　　法學(xué)家對司法改革理論的不同論見，在加深我們對司法改革的認(rèn)識和思考。

　　司法改革實踐的大步前行，是在1997年十五大之后。對這五年司法改革實踐的評價，人們十分看重這樣三件事情：

　　一是，最高人民檢察院和最高人民法院先后頒布了《檢察改革三年實施意見》和《人民法院五年改革綱要》。這是在已有實踐基礎(chǔ)上，對改革的理性思考和規(guī)劃；

　　二是，2001年6月修改的《檢察官法》和《法官法》，強(qiáng)調(diào)以明顯的司法屬性特征來管理司法人員，是一個很大的進(jìn)步；

　　三是，實行國家統(tǒng)一司法考試制度。對此，有專家評價，以往進(jìn)行的改革多屬于技術(shù)層面，而統(tǒng)一司法考試的改革是制度層面的。它不僅確立了法律職業(yè)準(zhǔn)入制度，而且有利于法律職業(yè)共同體的形成，并將帶動司法人員選任、升降、懲戒和退出等一系列深層次的改革。

　　對進(jìn)一步推進(jìn)司法改革，賀衛(wèi)方教授這樣強(qiáng)調(diào)：作為政治體制的重要組成部分和政治文明的重要體現(xiàn)，司法體制改革只有被納入到政治體制改革中統(tǒng)盤考慮，才能從技術(shù)層面走向?qū)嵸|(zhì)性層面，才能獲得我們期盼的成效和突破。

　　賀教授還提到了一件很細(xì)微的事情-法官袍。他說，包括檢察官制服“準(zhǔn)軍警式制服”的退役，這是真正的觀念變革；因為從社會學(xué)來看，服飾是人的觀念的體現(xiàn)。而任何一項改革，尤其是政治體制改革、司法體制改革，觀念的更新是前提。

　　圖為四川省南充市順慶區(qū)檢察院干警用多媒體系統(tǒng)出庭示證。

　　實踐篇

　　基層改革“亮點”頻現(xiàn)

　　周口：設(shè)立指導(dǎo)偵查室。

　　辦案質(zhì)量提高了，監(jiān)督關(guān)口前移了

　　2001年4月，河南省周口市檢察院和公安局開始了“檢察引導(dǎo)偵查取證”探索，并聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在全市設(shè)立指導(dǎo)偵查室的決定》。當(dāng)?shù)貦z察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人向記者這樣表述“引導(dǎo)偵查取證”：引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)以公訴為標(biāo)準(zhǔn)，依法收集、固定和完善證據(jù)，并對偵查活動進(jìn)行監(jiān)督，保證辦案質(zhì)量，贏得公正和效率。建立指導(dǎo)偵查工作制度，將監(jiān)督關(guān)口前移，變事后性、被動式的監(jiān)督為事前事中監(jiān)督、主動監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)的偵查活動既監(jiān)督又配合，使檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能充分發(fā)揮。

　　他們規(guī)定指導(dǎo)偵查的范圍是：1.重特大、疑難復(fù)雜案件；2.社會影響大、群眾反響強(qiáng)烈的案件；3.上級機(jī)關(guān)交辦、督辦案件；4.檢察機(jī)關(guān)立案監(jiān)督案件；5.公安機(jī)關(guān)要求或檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要指導(dǎo)的案件。

　　周口市檢察機(jī)關(guān)兩年來共適時介入重特大案件734案1319人，追捕追訴被遺漏的罪犯200余人，使20多個重大犯罪團(tuán)伙被徹底摧毀。該市項城市檢察院與公安機(jī)關(guān)密切配合，及時引導(dǎo)偵查活動，圍繞依法收集和固定證據(jù)，先后提出檢察建議90余條，提出糾正違法意見30條，追捕36名遺漏罪犯，促使偵破懸案20起，糾正錯案3起。

　　監(jiān)督關(guān)口前移，強(qiáng)化了立案監(jiān)督和偵查監(jiān)督，糾正和防止了案件流失現(xiàn)象，及時預(yù)防和糾正了偵查活動中的違法行為。周口檢察機(jī)關(guān)在辦理以孔剛為首的特大犯罪團(tuán)伙案件中，通過依法介入偵查活動，進(jìn)行立案監(jiān)督先后追捕漏網(wǎng)疑犯24人。商水縣檢察院在依法介入一起敲詐勒索的黑惡勢力犯罪案件時，對濫用職權(quán)、包庇縱容犯罪的4名公安人員依法查辦。

　　“引導(dǎo)偵查取證”新機(jī)制帶來的另一個最明顯的變化是辦案質(zhì)量和效率大大提高。周口市實行新機(jī)制以來，審查批捕時間由原來的平均5天縮短到現(xiàn)在的2天，實現(xiàn)了“小案不過一天、大案不過三天”；審查起訴時間也平均縮短了7天，所辦理的案件無一超期。

　　浦東：確定檢察人員五大職位系列。

　　凸現(xiàn)司法屬性，跳出行政管理模式

　　現(xiàn)行的以行政職級管理為主、法律職級管理為輔的模式，其弊端是顯見的。上海市浦東新區(qū)檢察院經(jīng)過調(diào)研和論證，進(jìn)行了對檢察人員分類管理的改革。

　　根據(jù)法律監(jiān)督職能、輔助執(zhí)法書記員職能、行政管理職能、司法專業(yè)技術(shù)職能和執(zhí)法警衛(wèi)職能，他們將檢察人員分為五大職位系列：1.檢察官；2.檢察書記員；3.檢察行政人員；4.檢察專業(yè)技術(shù)人員；5.司法警察。

　　力度更大的舉措是，浦東新區(qū)檢察院對檢察官、書記員取消行政職級，實行法律職級管理制。他們按照檢察員和助理檢察員、主任書記員和書記員不同職位，賦予相應(yīng)的法律等級。在檢察機(jī)關(guān)尚未建立獨立的工資體系之前，按法律職位、等級暫時參照執(zhí)行相當(dāng)于公務(wù)員行政級別的工資標(biāo)準(zhǔn)。

　　相應(yīng)地，浦東新區(qū)檢察院還建立新的晉升機(jī)制。他們將各系列的職位劃分為高職位和普通職位兩類。檢察員職位、主任書記員職位等為高職位；助理檢察員等職位為普通職位。高職位實行職位任期職級（等級）制，經(jīng)選聘程序上崗，每屆任期三年。普通職位以“年功”和年度考核結(jié)果相結(jié)合，實行考核晉升制，設(shè)定2至10年不等的考核晉升年限。同時，設(shè)定提前和延遲晉升的條件及高職位與普通職位間的流轉(zhuǎn)等規(guī)則。

　　對目前的改革實踐，浦東新區(qū)檢察院認(rèn)為很有成效。

　　首先，實行法律等級管理制，有效解決了原有的由于法律等級和行政級別交織在一起、法律職務(wù)受到行政職級制約的問題，凸現(xiàn)了司法屬性。

　　其次，試行職位分類，使檢察人員專業(yè)清晰、權(quán)責(zé)分明，從體制上有效解決了“千軍萬馬擠檢察官獨木橋”的老大難問題。

　　還有，就是優(yōu)化了隊伍的結(jié)構(gòu)，建立了以執(zhí)法業(yè)務(wù)為重心、較為合理的職系比例。目前，浦東新區(qū)檢察院五個職位系列的比例是：檢察官135人，占56％；檢察書記員45人，占18.7％；檢察行政人員40人，占16.6％；檢察技術(shù)人員11人，占4.6％；法警10人，占4.1％。

　　海淀：嘗試“一四二”審判模式。

　　追求公正和效率

　　對適用簡易程序的刑事案件，北京市海淀區(qū)法院進(jìn)行了“一四二”審判模式的探索。

　　所謂“一四二”審判模式，是刑事獨任審判庭的“一審多助多書”組織運(yùn)行模式在海淀區(qū)法院的具體化。在“一審多助多書”模式中，獨任法官是固定的，法官助理和書記員的數(shù)量根據(jù)案件工作量隨時調(diào)整。目前，在海淀區(qū)法院的刑事獨任審判庭中，由一名獨任法官、四名法官助理和兩名書記員組成，這被稱為“一四二”架構(gòu)。在審理過程中，獨任法官協(xié)調(diào)全部訴訟活動；四名法官助理中的兩人為庭前助理，兩人為庭后助理。四名助理和兩名書記員被分成兩個辦案組，每組各一名庭前助理、庭后助理和書記員。兩個組相互獨立，分別負(fù)責(zé)不同日期開庭的案件。

　　記者采訪了海淀區(qū)法院惟一的一名獨任法官王冬香。她介紹說，案件進(jìn)入簡易程序后，先由她將案件分給法官助理。開庭審理前，庭前助理閱卷了解案情，掌握案件的證據(jù)情況，并就案件的事實、證人證言及是否有法定、酌定情節(jié)等，制作《案件審查、量刑情節(jié)表》，在開庭前3日之內(nèi)送給王冬香審核。開庭時，庭前助理負(fù)責(zé)出示證據(jù)，并協(xié)助法官完成庭審工作。

　　當(dāng)庭宣判后3天之內(nèi)，庭后助理負(fù)責(zé)起草法律文書，交給獨任法官簽發(fā)。書記員則進(jìn)行后面的收尾工作，包括印刷、送達(dá)判決書，裝訂歸檔，以及判決生效后，及時將贓款贓物送達(dá)執(zhí)行庭執(zhí)行等工作。

　　海淀區(qū)法院有關(guān)人士解釋說，“一四二”審判模式的一個特點是，能夠讓法官做到居中裁判，保障案件審理過程的內(nèi)部監(jiān)督。在這一模式下，判決結(jié)果是由獨任法官在法庭審理后作出決定，但具體案卷是由法官助理來審查的，一般文書工作就由書記員承擔(dān)了；而法官在庭審之前基本上接觸不到當(dāng)事人、辯護(hù)人以及訴訟代理人。

　　2002年，海淀區(qū)法院刑事獨任審判庭審理1614件案件，當(dāng)庭宣判率99.9％，其中提起附帶民事訴訟的近500件，調(diào)解成功率高達(dá)97％。20件被提出上訴，二審終審的14起案件，全都維持原判，無一被改判或發(fā)回重審。

　　“如果按照一審判員一書記員搭配的傳統(tǒng)工作模式，一年1614件簡易程序刑事案件，至少需要3名獨任審判員和3名書記員，而且月結(jié)案量要達(dá)到50件以上。而‘一四二’模式運(yùn)行后，我們刑事獨任審判庭的5名成員每人都有時間看書學(xué)習(xí)了……”

　　思考：司法改革的嘗試要凸現(xiàn)其

　　司法屬性的本來意義。不然，就會發(fā)生偏離

　　周口、浦東、海淀三個地方的改革實踐曾引起法學(xué)理論界的關(guān)注。對周口的實踐，專家強(qiáng)調(diào)，“引導(dǎo)偵查取證”要強(qiáng)化的是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用，絕不是幫忙，更不能搞成了“合二為一”。對浦東的改革實踐，許多專家提出，司法人員管理體制的改革不是孤立的，這方面要有大的突破，必須有其他部門配套的改革、有立法的支持。而海淀對審判模式的改革，提出了一個問題：這種模式在多大程度上能適用于其他案件？“一四二”模式的一般意義在哪里？

　　中國人民大學(xué)教授楊立新曾擔(dān)任過最高人民檢察院民事行政檢察廳廳長。對司法改革的實踐和理論，他有著獨特的感受。

　　從周口、浦東、海淀三個地方的改革實踐說開去，談及整個司法改革的現(xiàn)狀，楊立新教授認(rèn)為，幾年來的司法改革主要集中在管理方式和訴訟制度上面，如擴(kuò)大司法人員的職權(quán)和責(zé)任，法官職業(yè)化、主訴檢察官責(zé)任制、律師事務(wù)所改革和庭前程序的設(shè)置等。這些嘗試凸現(xiàn)出一點：改革是朝著民主、公正、實效的明確目標(biāo)和方向發(fā)展的。

　　楊教授又進(jìn)一步分析指出兩點：第一，改革在各地、各層面的發(fā)展是不平衡的；第二，深入到體制層面的改革將成為今后的難點和熱點。他還特別提醒：“在進(jìn)行司法改革的某一方面嘗試時，一定要凸現(xiàn)其司法屬性的本來意義，不然，就會發(fā)生偏離，就會與改革的初衷背道而馳。”

　　展望篇

　　從技術(shù)性向體制性突破

　　正在召開的十屆全國人大一次會議上，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革是一個亮點。在被稱為“這是改革開放以來力度最大的一次機(jī)構(gòu)改革”的背景下，司法體制改革引起了“兩會”代表委員們更深層的關(guān)注。其中的許多思考顯示出他們對司法體制改革的長期思考和期盼。

　　整體推進(jìn)：

　　“三步走”和“集團(tuán)進(jìn)軍”

　　十六大報告把完善社會主義民主與法制作為全面建設(shè)小康社會的四大目標(biāo)之一�？偟姆较蛴辛�，那么，司法改革應(yīng)不應(yīng)該有階段性目標(biāo)？司法改革分幾步走？記者采訪了多位代表和委員，他們作了如下描述-

　　-十五大拉開了司法改革帷幕，這是第一步。這個階段的改革偏重于一些操作性、技術(shù)性的管理方式方面，比如法院的審判方式改革，檢察機(jī)關(guān)的主訴主辦檢察官責(zé)任制等；

　　-第二步，以十六大召開為標(biāo)志，司法改革進(jìn)入體制性階段，將觸及很多深層次的改革；

　　-隨著我國市場經(jīng)濟(jì)更趨成熟和與世界經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步融入，計劃經(jīng)濟(jì)體制下的司法模式將淡出；而適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代司法制度，將在正在形成的中國特色社會主義法律體系中得到確立。這就是第三步，時間要到2010年。

　　在“三步走”的進(jìn)程下，許多代表委員都提出司法改革必須變“各自為戰(zhàn)”為“集團(tuán)進(jìn)軍”，整體推進(jìn)司法改革。

　　廣西壯族自治區(qū)檢察機(jī)關(guān)這幾年推行了主辦、主訴檢察官辦案責(zé)任制改革，法院推行了選任獨任審判員、審判長等改革。實行很久了，但相應(yīng)的待遇卻落實不了，相關(guān)補(bǔ)貼在財政部門沒有列出，無法做到“責(zé)權(quán)利”統(tǒng)一。

　　舉此例后，廣西壯族自治區(qū)檢察院檢察長郭永運(yùn)代表歸結(jié)道：“司法體制的改革不是一家能夠辦到的，必須統(tǒng)籌安排�！蹦贻p的福建省華僑大學(xué)法律系副教授戴仲川代表說，不管對我國司法體制的認(rèn)識如何，但公檢法各家的業(yè)務(wù)相互銜接，是一個大系統(tǒng)、大格局，在各部門的改革分頭推進(jìn)的情況下，就有一個整體協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌安排、互相關(guān)聯(lián)的問題。他透露，已有代表建議設(shè)立司法改革委員會，負(fù)責(zé)指導(dǎo)、統(tǒng)籌這項工作。

　　設(shè)立指導(dǎo)司法改革的專門機(jī)構(gòu)來作出總體規(guī)劃和部署，協(xié)調(diào)部門改革，整體推進(jìn)司法改革-記者采訪了六七個來自法院和檢察院的代表，他們都表達(dá)了這樣的相近意見。他們說：在新的一屆人大開始工作的時候，應(yīng)當(dāng)更加注重人大對司法改革的決策和協(xié)調(diào)，更多的司法改革措施應(yīng)當(dāng)由人大作出決定，或者通過立法確定，使司法機(jī)關(guān)的改革成為真正意義上的國家的司法改革。那樣，我國的司法改革就會駛?cè)虢】蛋l(fā)展的軌道，取得更好的成績。

　　改革著力點：

　　依法獨立行使司法權(quán)和確保公正司法

　　按“三步走”的司法改革進(jìn)程，許多代表委員指出：目前的司法改革進(jìn)入了攻堅階段。河南省高級法院院長李道民代表分析說：“經(jīng)過這么多年的實踐，改革已經(jīng)開始觸及到核心和關(guān)鍵問題。”

　　云南省檢察院檢察長李春林代表說，司法改革一個很關(guān)鍵的任務(wù)是要解決法律規(guī)定權(quán)限的可操作性問題�！皯椃ㄒ�(guī)定人民檢察院是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但目前的司法程序還難以保障訴訟監(jiān)督權(quán)落到實處”。

　　吉林大學(xué)博士生導(dǎo)師王維忠代表告訴記者：“法律雖然規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對民事審判活動進(jìn)行監(jiān)督，可以抗訴，但沒有具體的操作程序，使民行檢察面臨諸如調(diào)卷難等具體困難和問題。”王維忠代表將就此提出建議。

　　十六大報告指出：要“從制度上保證審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。湖南省檢察院檢察長何素斌代表強(qiáng)調(diào)，這就是我們進(jìn)行司法改革的著力點。

　　曾經(jīng)提出過400余件議案和建議、連任四屆全國人大代表的山東省曲阜市紅十字會副會長姜健代表在接受記者采訪時提出，獨立司法的前提是依法�，F(xiàn)在應(yīng)該抓緊修改《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》，理順法院、檢察院上下級之間以及同其他相關(guān)部門的關(guān)系。他說：“對司法機(jī)關(guān)的‘垂直管理’模式應(yīng)該進(jìn)行論證，要探索符合我國國情、從體制上保證司法獨立的現(xiàn)實途徑�！敝腥A全國律師協(xié)會副會長、山東琴島律師事務(wù)所主任楊偉程代表也提出了司法機(jī)關(guān)實行垂直管理、人財物與地方脫鉤的改革意見。

　　司法改革的第二個著力點是：確保司法公正。

　　司法改革要有助于遏制司法腐敗。近幾年來，檢察機(jī)關(guān)在訴訟監(jiān)督工作中一系列新工作機(jī)制的運(yùn)用，對懲治司法腐敗發(fā)揮的職能作用是有目共睹的。如郭永運(yùn)代表所言：“十六大提出要健全‘權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的司法體制’，隨著司法改革越來越接近這個目標(biāo)，司法腐敗就越會得到有效遏制，司法公正就越會得到最充分的體現(xiàn)�！�

　　誰來監(jiān)督司法機(jī)關(guān)？一些代表提出，在司法改革的制度創(chuàng)新中，必須把司法機(jī)關(guān)外部的監(jiān)督制度設(shè)計進(jìn)去。楊偉程代表認(rèn)為：“還應(yīng)包括新聞輿論監(jiān)督、社會團(tuán)體和人民群眾監(jiān)督等等，只有這樣，才形成了實現(xiàn)司法公正的完備的制度性保障�！彼�說，尤其是要強(qiáng)化各級人民代表大會及其常委會、各級人大代表對司法機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行監(jiān)督，基于此，去年已經(jīng)提請審議的《監(jiān)督法》應(yīng)及早出臺。《監(jiān)督法》對司法改革的體制設(shè)計具有的獨特意義是不容置疑的。

　　經(jīng)費保障體制：

　　有望成為體制上率先改革的突破口

　　在檢察機(jī)關(guān)工作近40年的貴州省檢察院原檢察長王安新代表，對西部貧困地區(qū)檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費短缺深有感觸：“1998年至2003年這5年間，貴州縣級檢察院每月人均辦公辦案經(jīng)費只有600元左右。電話被停、水電被拉閘的事在很多縣級檢察院經(jīng)常發(fā)生……”

　　經(jīng)費保障關(guān)乎執(zhí)法形象、關(guān)乎司法公正。同時擔(dān)任著山東省、青島市兩級政府法律顧問的楊偉程代表說：“有的地方，辦案時吃當(dāng)事人的、用當(dāng)事人的、花當(dāng)事人的，群眾能相信你公正嗎？”

　　多年來，很多人大代表和政協(xié)委員為司法機(jī)關(guān)經(jīng)費短缺而奔走呼吁。連任多屆的全國政協(xié)委員黃景鈞多次在全國政協(xié)會議上提出對檢察機(jī)關(guān)增加經(jīng)費和物質(zhì)保障的提案，引起國家計委等有關(guān)部門的重視。

　　接受記者采訪時，河南省檢察院檢察長王尚宇代表提出了他對改革司法機(jī)關(guān)經(jīng)費保障的思路：“我有兩點建議：一是，建立各級人民代表大會審議通過法院、檢察院經(jīng)費預(yù)算制度，各級政府財政部門根據(jù)本級法院、檢察院申請的經(jīng)費預(yù)算項目、數(shù)額，審編獨立的經(jīng)費預(yù)算，由人代會分別審議通過政府、法院、檢察院的預(yù)決算。二是，建立中央和省級財政補(bǔ)助貧困地區(qū)司法機(jī)關(guān)經(jīng)費的制度。我國東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，同一省內(nèi)也有貧困縣市，但國家法律必須以一個標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一實施。因此，建立中央和省級財政補(bǔ)助貧困地區(qū)司法機(jī)關(guān)的制度就十分必要和迫切�！�

　　一位基層檢察院檢察長曾經(jīng)對記者說過這樣的話：“我很多時間都在為錢發(fā)愁，人要吃飯，車要喝油……我多么希望基層檢察院的檢察長不再這么過日子呀�！彼�說話時那種特有的神情深深地印在記者的心里。目前，很多地方司法經(jīng)費的多少在很大程度上取決于司法機(jī)關(guān)的跑和要。努力實現(xiàn)以制度保障取代“跑”經(jīng)費“要”“皇糧”，這是司法機(jī)關(guān)尤其是基層司法機(jī)關(guān)的強(qiáng)烈呼聲，也是他們對改革寄予的莫大期望。

　　如果說司法改革必將深入體制的深層，經(jīng)費保障體制的率先突破應(yīng)該是最現(xiàn)實的。一些代表委員如是說。對此，人們注意到了朱镕基總理在今年的政府工作報告中的一句話-“逐步完善政法經(jīng)費保障機(jī)制，努力為政法系統(tǒng)開展工作提供必要條件”。

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