美國《隱私權(quán)法》與公民個人信息保護(hù)

美國《隱私權(quán)法》與公民個人信息保護(hù) 　　摘要 本文介紹了美國《隱私權(quán)法》的立法原則、適用范圍、個人記錄公開的限制和登記、公民查詢與修改個人記錄的權(quán)利、對行政機(jī)關(guān)的限制與要求、免除適用的規(guī)定、該法與美國《信息自由法》的關(guān)系；論述了我國研究和借鑒國外隱私權(quán)保護(hù)的法律法規(guī)，強(qiáng)化政府信息法制建設(shè)力度，在確保國家和公共利益的前提下依法保護(hù)公民個人信息的必要性。

　　關(guān)鍵詞 隱私權(quán)法 個人信息 信息公開 信息安全 政府

　　1974年12月31日，美國參眾兩院通過了《隱私權(quán)法》（The Privacy Act）［1］，1979年，美國第96屆國會修訂《聯(lián)邦行政程序法》時將其編入《美國法典》第五編“政府組織與雇員”，形成第552a節(jié)。該法又稱《私生活秘密法》，是美國行政法中保護(hù)公民隱私權(quán)和了解權(quán)的一項(xiàng)重要法律。就政府機(jī)構(gòu)對個人信息的采集、使用、公開和保密問題作出了詳細(xì)規(guī)定，以此規(guī)范聯(lián)邦政府處理個人信息的行為，平衡公共利益與個人隱私權(quán)之間的矛盾。

　　1 立法原則

　　《隱私權(quán)法》立法的基本原則是：

　　① 行政機(jī)關(guān)不應(yīng)該保有秘密的個人信息記錄；

　　② 個人有權(quán)知道自己被行政機(jī)關(guān)記錄的個人信息及其使用情況；

　　③ 為某一目的而采集的公民個人信息，未經(jīng)本人許可，不得用于其他目的；

　　④ 個人有權(quán)查詢和請求修改關(guān)于自己的個人信息記錄；

　�、� 任何采集、保有、使用或傳播個人信息的機(jī)構(gòu)，必須保證該信息可靠地用于既定目的，合理地預(yù)防該信息的濫用。

　　2 適用范圍

　　《 隱私權(quán)法》對該法出現(xiàn)的“機(jī)關(guān)”、“人”和“記錄”等概念的適用范圍做出限定。

　　2.1機(jī)關(guān)（agency）

　　該法中的“機(jī)關(guān)”，包括聯(lián)邦政府的行政各部、軍事部門、政府公司、政府控制的公司，以及行政部門的其他機(jī)構(gòu)，包括總統(tǒng)執(zhí)行機(jī)構(gòu)在內(nèi)。該法也適用于不受總統(tǒng)控制的獨(dú)立行政機(jī)關(guān)，但國會、隸屬于國會的機(jī)關(guān)和法院、州和地方政府的行政機(jī)關(guān)不適用該法。

　　2.2人（individual）

　　該法中的“人”，是指“美國公民或在美國依法享有永久居留權(quán)的外國人”。

　　2.3記錄（record）

　　該法中的“記錄”，是指包含在某一記錄系統(tǒng)中的個人記錄。記錄系統(tǒng)是指“在行政機(jī)關(guān)控制之下的任何記錄的集合體，其中信息的檢索是以個人的姓名或某些可識別的數(shù)字、符號或其他個人標(biāo)識為依據(jù)”。個人記錄是指“行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民的姓名或其他標(biāo)識而記載的一項(xiàng)或一組信息”。其中，“其他標(biāo)識”包括別名、相片、指紋、音紋、社會保障號碼、護(hù)照號碼、汽車執(zhí)照號碼，以及其他一切能夠用于識別某一特定個人的標(biāo)識。個人記錄涉及教育、經(jīng)濟(jì)活動、醫(yī)療史、工作履歷以及其他一切關(guān)于個人情況的記載。

　　3 記錄公開的限制和登記

　　3.1禁止公開的原則

　　行政機(jī)關(guān)在尚未取得公民的書面許可以前，不得公開關(guān)于此人的記錄。

　　3.2例外

　　《隱私權(quán)法》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)可以公開個人記錄，無需本人同意的12種例外情況。

　　⑴ 為執(zhí)行公務(wù)在機(jī)關(guān)內(nèi)部使用個人記錄；

　�、聘鶕�(jù)《信息自由法》（the Freedom of Information Act）公開個人記錄；

　�、怯涗浀氖褂媚康呐c其制作目的相容、沒有沖突，即所謂“常規(guī)使用”；

　�、认蛉丝谄詹榫痔峁﹤�人記錄；

　�、梢圆荒茏R別出特定個人的形式，向其他機(jī)關(guān)提供作為統(tǒng)計(jì)研究之用的個人記錄；

　�、氏驀�家檔案局提供具有歷史價(jià)值或其他特別意義值得長期保存的個人記錄；

　�、藶榱藞�(zhí)法目的向其他機(jī)關(guān)提供個人記錄；

　�、淘诰o急情況下，為了某人的健康或安全而使用個人記錄；

　�、拖驀鴷�及其委員會提供個人記錄；

　�、蜗蚩倢徲�(jì)長及其代表提供執(zhí)行公務(wù)所需的個人記錄；

　�、细鶕�(jù)法院的命令提供個人記錄；

　�、邢蛳�費(fèi)者資信能力報(bào)道機(jī)構(gòu)提供作為其他行政機(jī)關(guān)收取債務(wù)參考之用的個人記錄。

　　3.3記錄公開的登記

　　行政機(jī)關(guān)根據(jù)上述例外公開個人記錄時，除機(jī)關(guān)內(nèi)部使用和依《信息自由法》公開的情況外，其他各項(xiàng)公開必須將公開的時間、性質(zhì)、目的、獲取記錄者的姓名和地址登記在案，并至少保存5年。除非是向執(zhí)法機(jī)關(guān)公開，被記錄者有權(quán)取得行政機(jī)關(guān)制作的關(guān)于本人記錄公開情況的登記。

　　4 公民查詢與修改記錄的權(quán)利

　　《隱私權(quán)法》規(guī)定，個人有權(quán)知道行政機(jī)關(guān)是否保本人記錄以及記錄的內(nèi)容，并要求得到復(fù)制品。除非此項(xiàng)記錄符合該法規(guī)定的免除適用情況，或者系行政機(jī)關(guān)為起訴某人而編制，行政機(jī)關(guān)不得拒絕個人的請求。個人認(rèn)為關(guān)于自己的記錄不準(zhǔn)確、不完整或已過時，可以請求行政機(jī)關(guān)修改或刪除。個人請求修改的信息限于記錄中的事實(shí)，不包括意見在內(nèi)。

　　5 對行政機(jī)關(guān)的限制和要求

　　5.1采集信息的限制

　�、判姓�機(jī)關(guān)必須用正當(dāng)合法的手段和程序制作、保有、使用和公開個人記錄。

　�、菩姓�機(jī)關(guān)搜集個人信息，如果可能導(dǎo)致對被記錄者作出不利的決定時，必須盡可能地由其本人提供。

　�、切姓�機(jī)關(guān)要求提供個人信息時，必須對提供信息者說明下列事項(xiàng)：

　�、� 行政機(jī)構(gòu)要求提供信息的法律依據(jù)，以及個人是否必須公開這項(xiàng)信息；

　�、� 該項(xiàng)信息主要用于什么目的；

　　③ 該項(xiàng)信息的常規(guī)使用；

　　④ 個人全部或部分地拒絕提供行政機(jī)關(guān)所需信息的法律后果。

　　5.2保有和使用記錄的限制和要求⑴行政機(jī)關(guān)建立或修改個人記錄系統(tǒng)時，必須在《聯(lián)邦登記》上公布下列事項(xiàng)：

　　① 系統(tǒng)的名稱與地點(diǎn)；

　　② 系統(tǒng)中包括哪一類人的記錄；

　　③ 該系統(tǒng)收集了哪一類信息；

　　④ 這些記錄的常規(guī)使用是什么，包括使用目的和使用者類型；

　�、� 行政機(jī)關(guān)對這些記錄的保存、獲取和控制政策以及保存的方式；

　�、� 該記錄系統(tǒng)的負(fù)責(zé)人；

　　⑦ 個人查詢記錄系統(tǒng)中是否包括自己的記錄時，行政機(jī)關(guān)答復(fù)的程序；

　�、鄠�人查詢?nèi)绾潍@取自己的記錄，如何質(zhì)疑該記錄時，行政機(jī)關(guān)答復(fù)的程序；

　�、嵯到y(tǒng)中記錄來源的類別。

　�、菩姓�機(jī)關(guān)只能在執(zhí)行職務(wù)相關(guān)和必要的范圍內(nèi)，保有個人記錄。

　�、潜Ｓ袀�人記錄的行政機(jī)關(guān)必須保證記錄的準(zhǔn)確性、適時性和完整性。

　�、让绹鴳椃ㄐ拚�案第1條規(guī)定公民享有宗教自由、言論自由、集會自由等基本權(quán)利。個人的宗教信仰、政治信仰和行政機(jī)關(guān)執(zhí)行公務(wù)無關(guān)，禁止行政機(jī)關(guān)保有這些方面的個人記錄。

　　⑸行政機(jī)關(guān)所保有的個人記錄， 在訴訟程序中，由于法院的命令而對其他人強(qiáng)制公開時，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)通知被記錄人。

　　⑹行政機(jī)關(guān)必須建立行政的、技術(shù)的和物質(zhì)的安全保障措施，以保障個人記錄的安全、完整和不被泄漏，并防止其它可能對被記錄者產(chǎn)生損害的危險(xiǎn)。

　�、藶榱舜_保《隱私權(quán)法》的執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)必須規(guī)定個人行使權(quán)利的程序。

　　6 免除適用的規(guī)定

　　個人隱私權(quán)只在符合公共利益的范圍以內(nèi)受到保護(hù)。為了在公共利益與個人利益之間尋求平衡，除了前面提到的12種“例外”情況，《隱私權(quán)法》還作出了“免除”的規(guī)定。

　　所謂免除，是指行政機(jī)關(guān)在一定的情況下，可以不適用《隱私權(quán)法》的某些要求和限制。即在一定的條件下，保有個人記錄的行政機(jī)關(guān)，對被記錄的個人可以免除公開的義務(wù)，可以不提供他所查詢的記錄，不進(jìn)行他所要求的修改，或者免除法律為行政機(jī)關(guān)規(guī)定的某些義務(wù)和要求。法律在免除行政機(jī)關(guān)適用某些保護(hù)個人權(quán)利的條款的同時，給予行政機(jī)構(gòu)一定的自由裁量權(quán)，不限制行政機(jī)關(guān)適用這些條款。免除分為兩種，即普遍免除（general exemptions）

　　和特定免除（specific exemptions）。

　　6.1普遍免除

　　“普遍免除”是指《隱私權(quán)法》中的全部規(guī)定，除了法律所排除的幾項(xiàng)基本規(guī)定以外，其余各項(xiàng)規(guī)定，行政機(jī)關(guān)均可免受限制。

　　6.1.1免除范圍

　　能夠適用普遍免除的行政機(jī)關(guān)對其保有的個人記錄系統(tǒng)，除下列必須履行的基本義務(wù)和要求外，可以免除《隱私權(quán)法》對行政機(jī)關(guān)規(guī)定的絕大部分限制和要求：

　�、� 被記錄人的同意權(quán)；

　�、� 登記公開的數(shù)目和保存登記的義務(wù)；

　�、� 在《聯(lián)邦登記》上公布的義務(wù)；

　�、� 保持記錄正確性的要求；

　�、� 對保有涉及憲法修正案第1條公民基本權(quán)利的個人記錄的限制；

　　⑥ 建立保護(hù)個人記錄安全的行政與技術(shù)措施的要求；

　�、� 改變常規(guī)使用時進(jìn)行公告的義務(wù)；

　�、� 違反法律的刑事責(zé)任。

　　6.1.2適用機(jī)關(guān)

　　普遍免除只適用于中央情報(bào)局和以執(zhí)行刑法為主要職能的機(jī)關(guān)所保有的個人記錄。

　　6.2特定免除

　　“特定免除”是指行政機(jī)關(guān)只能免除法律特別規(guī)定的幾項(xiàng)限制。

　　6.2.1免除范圍

　　特定免除只能免除適用《隱私權(quán)法》中的少數(shù)條款。行政機(jī)關(guān)對本機(jī)關(guān)中可以適用特定免除的個人記錄系統(tǒng)，免除適用《隱私權(quán)法》中規(guī)定的下列限制或要求：

　�、� 個人查詢和獲取本人記錄的權(quán)利；

　�、� 個人查詢和獲取本人記錄公開情況記載的權(quán)利；

　�、� 行政機(jī)關(guān)只能保有與執(zhí)行公務(wù)相關(guān)和必需的信息；

　�、� 行政機(jī)關(guān)在《聯(lián)邦登記》上公布個人查詢該機(jī)關(guān)記錄系統(tǒng)中是否含有、如何取得關(guān)于本人信息的辦法，以及該系統(tǒng)中的各類信息來源；

　�、� 行政機(jī)關(guān)規(guī)定個人取得、要求修改本人記錄的辦法。

　　上述5項(xiàng)免除的共同特點(diǎn)是免除行政機(jī)關(guān)對被記錄的個人公開關(guān)于他的記錄。

　　6.2.2適用記錄

　　特定免除不限制適用的機(jī)關(guān)，但只能適用于行政機(jī)關(guān)記錄系統(tǒng)中以下7種關(guān)于個人的記錄。

　�、� 涉及到根據(jù)總統(tǒng)的行政命令明確劃定為國防或外交秘密的個人記錄；

　　② 以執(zhí)法為目的而編制的個人記錄；

　　③ 以保衛(wèi)總統(tǒng)、副總統(tǒng)、其他重要官員、外國來訪元首為主要任務(wù)的安全機(jī)關(guān)所保有的個人記錄；

　�、� 人口普查記錄和其他純粹以統(tǒng)計(jì)為目的而編制和使用的個人記錄；

　�、� 以決定個人是否宜于任用、簽訂合同、接觸保密資料為目的而編制的調(diào)查材料；

　�、� 文職官員在使用和晉升過程中的考核材料；

　�、� 可能暴露信息來源的軍官晉升考核時所用的資料。

　　7 與《信息自由法》的關(guān)系

　　《信息自由法》是規(guī)定美國聯(lián)邦政府各機(jī)構(gòu)公開政府信息的法律。該法于1967年6月5日由美國總統(tǒng)批準(zhǔn)，同年7月6日（美國獨(dú)立紀(jì)念日）施行，是美國當(dāng)代行政法中有關(guān)公民了解權(quán)的一項(xiàng)重要法律制度。根據(jù)這一法律，政府信息公開是原則，不公開是例外。公民享有從政府的檔案館、手稿館、圖書館、報(bào)刊、雜志、電臺、電視臺、情報(bào)所、科研所獲得信息，并利用信息的權(quán)利［2］。

　　《隱私權(quán)法》規(guī)范行政機(jī)關(guān)處理個人記錄的行為，規(guī)定個人記錄必須對本人公開和對第三者限制公開的原則，與《信息自由法》同屬于行政公開法的范疇。和《信息自由法》的不同之處在于：《隱私權(quán)法》只適用于個人記錄，而《信息自由法》適用于全部政府記錄；《隱私權(quán)法》著重保護(hù)公民的個人隱私權(quán)，而《信息自由法》著重保護(hù)公眾的了解權(quán)；《隱私權(quán)法》企圖限制某些政府文件的公開，而《信息自由法》則尋求政府文件最大限度的公開。

　　這兩個法律互為補(bǔ)充，關(guān)系密切，但在適用上互相獨(dú)立。行政機(jī)關(guān)對個人記錄系統(tǒng)的公開，同時受這兩個法律的支配。一個法律中免除公開的規(guī)定，不適用于另一個法律。行政機(jī)關(guān)不能依據(jù)《信息自由法》中免除公開的規(guī)定，拒絕向個人提供他在《隱私權(quán)法》中可以得到的文件�！缎畔⒆杂煞ā芬�(guī)定不能對公眾提供的文件，不一定是《隱私權(quán)法》規(guī)定不能對個人提供的文件；行政機(jī)關(guān)也不得根據(jù)《隱私權(quán)法》的規(guī)定，拒絕提供《信息自由法》中公眾可以得到的文件�！缎畔⒆杂煞ā芳嫒莩�《隱私權(quán)法》外的其他法律對某一文件不得公開的規(guī)定。公眾根據(jù)《信息自由法》或《隱私權(quán)法》要求行政機(jī)關(guān)提供文件，而行政機(jī)關(guān)要拒絕提供時，只能依據(jù)該法本身免除公開的條款。

　　8 思考與啟示

　　政府信息的公開是民主社會的特征之一。一方面，公眾有權(quán)根據(jù)自己的意愿從政府那里獲取信息；另一方面，政府有義務(wù)提供各種條件，保證公眾平等利用政府機(jī)構(gòu)控制的信息。在保證國家安全和利益、公民隱私不受侵犯的前提下，保障公民的了解權(quán)，即知情權(quán)，是對公民人權(quán)的一種尊重，也是民主社會健康發(fā)展的必要條件。

　　隨著信息化社會的到來，特別是網(wǎng)絡(luò)化的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)和大型數(shù)據(jù)庫的建立，大量涉及金融、醫(yī)療、保險(xiǎn)、財(cái)產(chǎn)、家庭等方面的個人信息集中掌握在政府部門手中，隨時都有可能發(fā)生個人信息失控的情況。公民的個人信息一旦被他人非法獲取，或者信息持有者未經(jīng)公民本人授權(quán)擅自將這些數(shù)據(jù)用于職責(zé)以外的其他目的，就很容易對公民的隱私權(quán)甚至人身安全造成侵害。

　　對公民的個人信息進(jìn)行法律保護(hù)，其實(shí)質(zhì)是在確保國家和公共利益的原則下，賦予公民對個人信息傳播的控制權(quán)［3］。然而，對于政府機(jī)構(gòu)所掌握的個人信息，我國目前尚沒有專門的法律予以保護(hù)。因此，筆者認(rèn)為，研究和借鑒發(fā)達(dá)國家、地區(qū)和國際組織關(guān)于個人信息保護(hù)的有關(guān)法規(guī)，對于改進(jìn)和完善我國政府信息公開的法律環(huán)境，推進(jìn)民主與法制建設(shè)，保護(hù)公民的切身利益，都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10