中美巡警制度的比較研究

中美巡警制度的比較研究 　　一、警察巡邏工作的基本概況��

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　　組建一支履行城市管理綜合執(zhí)法職能的巡警隊(duì)伍，是現(xiàn)代化建設(shè)和社會(huì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。社會(huì)各界對建立城市警察巡邏體制的認(rèn)識(shí)是在逐步加深的。1991年11月，中國第十八次公安工作會(huì)議提出在大中城市建立和完善警察巡邏體制，把相當(dāng)?shù)木�力擺到街面上，以切實(shí)提高動(dòng)態(tài)環(huán)境下對城市治安控制的能力。1993年6月全國城市人民警察巡邏工作會(huì)議提出在全國地級以上城市逐步建立城市警察巡邏體制，并要求各地公安機(jī)關(guān)抓緊完成這項(xiàng)工作。1994年公安部頒布了《城市人民警察巡邏規(guī)定》。目前全國已有四十多個(gè)地級以上城市初步建立起警察巡邏制度，即有一支專職巡警隊(duì)伍，巡邏工作成為一種固定的警務(wù)方式長期堅(jiān)持下去。中國八十多個(gè)城市也已經(jīng)開展了警察巡邏工作。以上海為例，1992年6月，上海市人大常委會(huì)通過了《關(guān)于在本市部分地區(qū)試行人民警察綜合執(zhí)法的決定》。同年10月，上海市政府頒布了《上海市人民警察巡察暫行規(guī)定》。1993年7月，市人大常委會(huì)又審議通過了《上海市人民警察巡察條例》。上海市于1994年正式建立了巡警總隊(duì)，初步形成了一個(gè)覆蓋市區(qū)、綜合執(zhí)法的專職警察巡邏網(wǎng)絡(luò)。1993年至1994年，巡警在綜合執(zhí)法中，共發(fā)現(xiàn)并受理巡察案件幾百萬件，涉及治安管理、交通肇事、市容監(jiān)督、工商管理等類別；教育處罰幾百萬人次，抓獲各類違法犯罪分子數(shù)萬名，共接受并處理“110”報(bào)警服務(wù)臺(tái)提供的警務(wù)案件幾千多起。巡警還為群眾辦好事幾十多萬件，密切了警民關(guān)系，受到了社會(huì)各界的歡迎和贊揚(yáng)。��

　�。ǘ�）在美國��

　　作為地方或州警察機(jī)構(gòu)組成部分的“巡警”，其作用是保護(hù)并促進(jìn)公共安全，特別是維護(hù)“街上”公共安全。作為制裁侵犯公共利益的犯罪的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，他們所針對的犯罪類型包括“街頭犯罪”、“白領(lǐng)犯罪”、“有組織犯罪”�！敖诸^犯罪”侵害的是人身和財(cái)產(chǎn)，以及實(shí)施了違反有關(guān)交通、公共安全、緊急狀態(tài)等法規(guī)的行為。這些通常屬于巡警所必須處理的犯罪類型，現(xiàn)在，“巡警”將不直接涉足執(zhí)法活動(dòng)。白領(lǐng)犯罪或有組織犯罪（現(xiàn)行逮捕除外）都由其他警官或不同的警察機(jī)構(gòu)，甚至可能由不同的執(zhí)法機(jī)構(gòu)來處理。執(zhí)法官員們通常只在其各自的管轄范圍內(nèi)執(zhí)行法律。��

　　地方警察部門執(zhí)行地方法律，他們一般要配合并協(xié)助其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)。地方警察的能力在不同城市以及市鎮(zhèn)之間表現(xiàn)出很大差異。州警察部門執(zhí)行州法律，其“巡警”通常在巡邏車?yán)锫男新氊?zé)。盡管各州警察根據(jù)其管轄權(quán)限履行其維護(hù)公共安全的職責(zé)，但他們的職責(zé)不如地方警察那樣綜合。通常，州總檢察長是本州執(zhí)法機(jī)構(gòu)的首腦。聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)關(guān)是根據(jù)美國總檢察長的授權(quán)而履行其職責(zé)的。美國聯(lián)邦也有其特定的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其中包括聯(lián)邦調(diào)查局、保密局、反毒品局、稅務(wù)署以及移民歸化局（I.N.S）。這些機(jī)構(gòu)不設(shè)“巡警”，但有時(shí)執(zhí)法官員可以履行“巡警”的職責(zé)，例如移民歸化局的官員即負(fù)責(zé)巡邏，并守衛(wèi)國家的領(lǐng)土邊界。聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)的警官很少，但對犯罪的威懾力是很大的，例如，紐約市警官的人數(shù)比聯(lián)邦警察機(jī)構(gòu)全部人數(shù)的一半還要多。��

　　總之，美國的執(zhí)法機(jī)關(guān)分為地方、州和聯(lián)邦三級。州和地方警務(wù)部門的注意力主要集中于“街頭犯罪”，同時(shí)，與“白領(lǐng)犯罪”和“有組織犯罪”作斗爭的任務(wù)則主要由聯(lián)邦政府承擔(dān)。�� 二、巡警制度的本質(zhì)特征及其法律依據(jù)��

　　（一）在中國��

　　組建巡警隊(duì)伍之初，曾有許多人認(rèn)為巡警制度就是在現(xiàn)有的各個(gè)警種之外再加上一個(gè)巡警，將巡警視為脫離各個(gè)警種全局工作的一個(gè)獨(dú)立體系。隨著巡警綜合執(zhí)法實(shí)際效果的顯示，人們對警察巡邏制度的實(shí)質(zhì)也加深了認(rèn)識(shí)。它實(shí)際上已成為在改革開放的形勢下，全部城市公安工作動(dòng)作的新機(jī)制和新方法，是帶動(dòng)全國公安機(jī)關(guān)警力配置、勤務(wù)制度等項(xiàng)改革的先導(dǎo)和中樞。��

　　1.確立中國巡警制度的理論和實(shí)踐依據(jù)��

　　人民警察巡邏制度，是上海率先推出的。從一開始，就引起了社會(huì)各方面的廣泛關(guān)注。從理論上講，它的出現(xiàn)解決了兩大不適應(yīng)的矛盾。首先，我國目前在城市建設(shè)和社會(huì)迅速發(fā)展的同時(shí)，城市管理工作明顯滯后的矛盾越來越突出，特別是與發(fā)達(dá)國家和地區(qū)相比還有較大的差距。這幾年，各地增加了許多城市管理的執(zhí)法部門，街面上出現(xiàn)了“大蓋帽”。由于行政管理部門各管一攤，分工過細(xì)，政出多門，執(zhí)法力量分散，執(zhí)法權(quán)威不強(qiáng)，管理效能不高，致使一些影響城市正常秩序和市容環(huán)境的“老大難”問題長期得不到很好的解決。實(shí)踐證明，不斷增加“大蓋帽”，并不能達(dá)到加強(qiáng)城市管理的目的。城市管理的整體性、系統(tǒng)性，決定了城市管理具有綜合性的特點(diǎn)。現(xiàn)代化的城市管理迫切需要一支有權(quán)威的實(shí)施綜合執(zhí)法的城市管理隊(duì)伍。而由于警察具有執(zhí)法權(quán)威較高、執(zhí)法覆蓋面廣等優(yōu)勢，恰恰能夠充分擔(dān)當(dāng)起這一角色。公安機(jī)關(guān)充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢，把那些直接影響社會(huì)秩序、社會(huì)環(huán)境的問題管起來，將有助于提高城市的管理水平，有助于公安機(jī)關(guān)在國家現(xiàn)代化進(jìn)程中發(fā)揮更大的作用。��

　　其次，傳統(tǒng)的公安管理體制與動(dòng)態(tài)化的社會(huì)治安環(huán)境明顯不相適應(yīng)。公安機(jī)關(guān)對市場經(jīng)濟(jì)條件下的社會(huì)治安控制力亟待加強(qiáng)。變“坐堂辦公”為“流動(dòng)值勤”無疑是十分必要的。而實(shí)行警察巡邏制度，對公安機(jī)關(guān)自身的改革和發(fā)展也至關(guān)重要。長期以來，警力不足是城市公安機(jī)關(guān)面臨的一個(gè)實(shí)際問題，但同時(shí)，公安機(jī)關(guān)內(nèi)部各部門、各警種分工過細(xì)也加劇了警力不足的矛盾。為解決這一長期困擾公安工作發(fā)展的難題，有關(guān)部門很早就提出了一警多能、一警多用的設(shè)想�，F(xiàn)在，警察巡邏體制的確立為這一設(shè)想成為現(xiàn)實(shí)提供了一個(gè)比較合理的機(jī)制和形式。這是確立人民警察巡邏制度的理論依據(jù)。��

　　2.確立中國巡警制度的立法依據(jù)��

　　從原則上講，1995年2月公布施行的《中華人民共和國人民警察法》

　　第三章職權(quán)中規(guī)定的“公安機(jī)關(guān)的人民警察按照職責(zé)分工，依法履行”的十四項(xiàng)職責(zé)，應(yīng)當(dāng)成為人民警察巡邏制度的法律依據(jù)。人民警察圓滿地履行這些職責(zé)大部分需要在動(dòng)態(tài)環(huán)境下，靠各警種的警察通力配合才能實(shí)現(xiàn)。至于巡警制度中需要綜合執(zhí)法，履行其他主管機(jī)關(guān)的部分職權(quán)時(shí)，人民警察可以依據(jù)人民警察法第二十一條的規(guī)定去完成，即人民警察遇到公民人身、財(cái)產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當(dāng)立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當(dāng)給予幫助；對公民的報(bào)警案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)查處。人民警察應(yīng)當(dāng)積極參加搶險(xiǎn)救災(zāi)和社會(huì)公益工作。��

　�。ǘ�）在美國��

　　美國市一級警察部門的基本特征以及它們是如何使用“巡警”的，這一問題可以通過對夏威夷州檀香山市警察部門的解釋得到說明。警方是市政府的一個(gè)部門，它根據(jù)法律而創(chuàng)設(shè)并管轄。警察總長管理警局。警局內(nèi)又設(shè)五個(gè)分支機(jī)構(gòu)，其中包括行政管理、扶助、犯罪偵查、特別行動(dòng)（管理拘留所、在毒品犯罪和爆炸案件中乘直升飛機(jī)或使用警犬巡邏以及交通管制等）、現(xiàn)場處置五個(gè)部門。警局是一個(gè)不同職能部門所組成的統(tǒng)一行動(dòng)組織。在各職能部門之間密切合作，同時(shí)警局也配合并協(xié)助其他政府機(jī)構(gòu)工作。��

　　法律規(guī)定，檀香山市警察局是其管轄范圍內(nèi)的主要執(zhí)法機(jī)構(gòu)。它負(fù)責(zé)維護(hù)公共安全，保護(hù)人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)，偵查犯罪并逮捕違法犯罪分子，實(shí)施法律并預(yù)防違反州法律和市政令的行為，在民事和刑事訴訟中送達(dá)法律令狀和通知書。它的責(zé)任范圍大約有600平方英里，劃分為八個(gè)“巡區(qū)”，其授權(quán)執(zhí)法人員共2475人，其中有1988名警官和487名受雇人員。��

　　在現(xiàn)場處置分局中，大量使用了巡警。他們要適應(yīng)當(dāng)?shù)匾�求，采取徙步巡邏、自行車或摩托車巡邏以及汽車巡邏等方式，以預(yù)防犯罪并逮捕罪犯。他們還通過當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的“鄰里照看”組織以及其他教育活動(dòng)來征集支持者。在諸如搶劫之類的刑事案件中，巡警收集有關(guān)的情報(bào)和證據(jù)，之后犯罪偵查局的警官即開展偵查工作。這些警官都受過特殊的訓(xùn)練。同時(shí)，有特殊技能的警官，如擅長處理麻醉品案件的警官在其偵查活動(dòng)中還將與其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)相配合。特別現(xiàn)場處置局也可在某些特別項(xiàng)目中利用“巡警”，諸如使用警犬探測毒品和爆炸品等等。負(fù)責(zé)管理交通的部門要求其警官在街上巡邏時(shí)完成其大部分工作。��

　　總之，巡警已成為警方維護(hù)社會(huì)治安和收集違法犯罪信息的“眼睛和手足”，同時(shí)他們已成為執(zhí)法隊(duì)伍的組成部分。每個(gè)人都覆行與其工作范圍、訓(xùn)練程度和經(jīng)驗(yàn)相適應(yīng)的職責(zé)。他們的工作得到警察總長的指揮和協(xié)調(diào)。每個(gè)警官都要遵循法律并符合“行為準(zhǔn)則”的第十三條，該條包含了警官道德和職業(yè)要求以及有關(guān)紀(jì)律。��

　　三、巡警制度中亟待解決的問題��

　　在中國巡警制度的實(shí)際運(yùn)行中，經(jīng)常會(huì)遇到一些難題，需要國家立法部門和執(zhí)法部門共同研究、解決。��

　　（一）最突出的問題是根據(jù)法律規(guī)定，不同的國家機(jī)關(guān)各有其主管范圍和職責(zé)分工。而巡警的綜合執(zhí)法將不可避免地代行其他行政執(zhí)法部門的職責(zé)。從我國的實(shí)際作法來看，目前各地巡警承擔(dān)的職責(zé)大致有：維護(hù)社會(huì)治安秩序和公共安全，維護(hù)道路交通秩序，維護(hù)市容環(huán)境和市政公用設(shè)施，維護(hù)經(jīng)濟(jì)管理秩序，參加搶險(xiǎn)救災(zāi)和公益事業(yè)等項(xiàng)工作。其中除社會(huì)治安和交通秩序?qū)俟�安機(jī)關(guān)的職責(zé)外，其他的多屬工商、城建、環(huán)衛(wèi)、市政等部門負(fù)責(zé)。將這些職責(zé)的一部分轉(zhuǎn)由公安巡警來承擔(dān)，這是否意味著執(zhí)法主體的變更呢？解決這一問題的關(guān)鍵是在有關(guān)立法中明確對巡警執(zhí)法范圍的特別授權(quán)以及與其他部門的職權(quán)劃分和相互銜接。根據(jù)中國的實(shí)際情況，既要防止誰都管誰都不管，重復(fù)執(zhí)法，推諉扯皮的“職權(quán)真空”現(xiàn)象；又要防止用警察一家執(zhí)法來取代其他行政部門的職權(quán)過分集中現(xiàn)象。我國的巡警制度應(yīng)當(dāng)貫徹有機(jī)銜接、互相制約的原則，即巡警在綜合執(zhí)法中的職責(zé)界限是依法對發(fā)生在街面上的影響城市管理秩序的行為進(jìn)行先期處置，重要的復(fù)雜的還要按程序移交有關(guān)部門依法處理，最終的行政決定和行政處罰應(yīng)分別由各有關(guān)主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。由此而產(chǎn)生的行政復(fù)議和行政訴訟也應(yīng)分別針對各主管機(jī)關(guān)而提起。��

　　在解決巡警綜合執(zhí)法與其他部門職責(zé)分工與銜接的問題后，實(shí)際工作中還要注意這樣幾個(gè)環(huán)節(jié)：一是加強(qiáng)對巡警的培訓(xùn)，使其熟悉相關(guān)部門的法規(guī)，指導(dǎo)其解決執(zhí)法實(shí)踐中出現(xiàn)的問題；二是建立有效的內(nèi)部督察機(jī)制，防止巡警越權(quán)執(zhí)法；三是與有關(guān)國家機(jī)關(guān)建立聯(lián)席會(huì)議制度，互通情況，協(xié)商對策。��

　　在美國，大多數(shù)美國人都認(rèn)為美國的犯罪率太高，執(zhí)法機(jī)構(gòu)遇到了極大的挑戰(zhàn)。關(guān)于如何更好地與犯罪做斗爭有幾種觀點(diǎn)。人們常常把注意力集中在警務(wù)工作的有效性和執(zhí)法的公正性之間找到適當(dāng)?shù)钠胶�，不能過分限制公民權(quán)利，也不能將職權(quán)過分集中于警察。有些人認(rèn)為，美國地方政府的警官工資待遇低，訓(xùn)練差而工作強(qiáng)度卻過大。專家們則認(rèn)為，警察的工作需要加強(qiáng)地方一層的有計(jì)劃性和州一層的協(xié)調(diào)性�，F(xiàn)在的問題是，地方執(zhí)法機(jī)構(gòu)傾向于盡可能細(xì)地劃分職責(zé)分工，但這又常常造成機(jī)構(gòu)重疊。美國歷史上一直是一個(gè)擁有小型、以地方為主的警察力量的國家。1993年，美國執(zhí)法機(jī)關(guān)平均為1000名居民雇傭2或3個(gè)全職警察

　�。ㄈ绻�包括非警察雇員的話則為每1000人擁有3.1個(gè)警務(wù)人員）。這些數(shù)字包括了13041個(gè)市、縣、州警察機(jī)構(gòu)的情況。這些機(jī)構(gòu)向二億四千四百萬人承擔(dān)執(zhí)法任務(wù)。全國共雇用了55��3773萬名警官和21��2353萬名非警察雇員。1990年，聯(lián)邦政府雇用了6��5490萬人用于維護(hù)社會(huì)治安。1990年聯(lián)邦、州、地方（含縣和市）直接用于維護(hù)治安的費(fèi)用總額中，地方政府支付了百分之七十二點(diǎn)五（約為2380��597萬美元），州政府支付百分之十四點(diǎn)八（約為471��4460萬美元）；聯(lián)邦政府支付了百分之十二點(diǎn)六（約為402��74萬美元）。��

　　盡管執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間存在著廣泛的合作，但它們中間還存在著明顯的職責(zé)分工，這表明了各執(zhí)法機(jī)構(gòu)在一定意義上的自主性。例如，移民歸化局官員實(shí)施美國移民法。為完成此項(xiàng)工作，他們接受特殊訓(xùn)練。地方警察沒有接受此項(xiàng)訓(xùn)練，所以當(dāng)對某個(gè)違反移民法的人實(shí)施拘留或逮捕時(shí)，不能判明誰是“合法”進(jìn)入，誰是“非法”進(jìn)入。另一方面，地方警官可以對遭到襲擊的聯(lián)邦移民歸化局的官員提供幫助或者根據(jù)移民歸化局的命令和指揮而實(shí)施幫助。象美國勞動(dòng)部、環(huán)境保護(hù)局等的行政管理機(jī)關(guān)都有本部門的民事、刑事規(guī)范。這些機(jī)構(gòu)利用自己的職責(zé)實(shí)施民事規(guī)范，包括現(xiàn)場詢問、監(jiān)督和執(zhí)法程序。在這些民事訴訟程序中要求有代理專家。如果發(fā)生了刑事違法行為，必要時(shí)代理人將要求法律顧問提起刑事訴訟、地方警察可協(xié)助傳喚被告、證人或?qū)嵤┐�捕。�?br>
　　美國刑事執(zhí)法機(jī)構(gòu)常常參加部門間、機(jī)構(gòu)間的合作協(xié)助協(xié)議。這就避免了資源浪費(fèi)和重復(fù)勞動(dòng)，使得諸如“誰是被控方”，“誰負(fù)責(zé)收集證據(jù)”等實(shí)質(zhì)性問題在立案之前即得到解決。根據(jù)美國法律制度，聯(lián)邦法優(yōu)先于州法律；州法律優(yōu)先于地方法，所以一般來講，執(zhí)法問題取決于發(fā)生了什么犯罪。執(zhí)法機(jī)關(guān)對其管轄范圍內(nèi)發(fā)生的案件有優(yōu)先處理權(quán)。另一方面，聯(lián)邦政府在執(zhí)法上警力不足。所以從實(shí)踐的角度看，地方警察常常是其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)的“眼睛和手足”，至少是在協(xié)助上級職能機(jī)構(gòu)時(shí)能夠發(fā)揮這一作用，而那些要求特別專家、保密或法律要求其他條件的案件除外。�オ�

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