中美巡警制度的比較研究

中美巡警制度的比較研究 　　一、警察巡邏工作的基本概況��

　�。ㄒ唬┰谥袊���

　　組建一支履行城市管理綜合執(zhí)法職能的巡警隊伍，是現(xiàn)代化建設(shè)和社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。社會各界對建立城市警察巡邏體制的認識是在逐步加深的。1991年11月，中國第十八次公安工作會議提出在大中城市建立和完善警察巡邏體制，把相當?shù)木�力擺到街面上，以切實提高動態(tài)環(huán)境下對城市治安控制的能力。1993年6月全國城市人民警察巡邏工作會議提出在全國地級以上城市逐步建立城市警察巡邏體制，并要求各地公安機關(guān)抓緊完成這項工作。1994年公安部頒布了《城市人民警察巡邏規(guī)定》。目前全國已有四十多個地級以上城市初步建立起警察巡邏制度，即有一支專職巡警隊伍，巡邏工作成為一種固定的警務(wù)方式長期堅持下去。中國八十多個城市也已經(jīng)開展了警察巡邏工作。以上海為例，1992年6月，上海市人大常委會通過了《關(guān)于在本市部分地區(qū)試行人民警察綜合執(zhí)法的決定》。同年10月，上海市政府頒布了《上海市人民警察巡察暫行規(guī)定》。1993年7月，市人大常委會又審議通過了《上海市人民警察巡察條例》。上海市于1994年正式建立了巡警總隊，初步形成了一個覆蓋市區(qū)、綜合執(zhí)法的專職警察巡邏網(wǎng)絡(luò)。1993年至1994年，巡警在綜合執(zhí)法中，共發(fā)現(xiàn)并受理巡察案件幾百萬件，涉及治安管理、交通肇事、市容監(jiān)督、工商管理等類別；教育處罰幾百萬人次，抓獲各類違法犯罪分子數(shù)萬名，共接受并處理“110”報警服務(wù)臺提供的警務(wù)案件幾千多起。巡警還為群眾辦好事幾十多萬件，密切了警民關(guān)系，受到了社會各界的歡迎和贊揚。��

　�。ǘ�）在美國��

　　作為地方或州警察機構(gòu)組成部分的“巡警”，其作用是保護并促進公共安全，特別是維護“街上”公共安全。作為制裁侵犯公共利益的犯罪的執(zhí)法機構(gòu)，他們所針對的犯罪類型包括“街頭犯罪”、“白領(lǐng)犯罪”、“有組織犯罪”�！敖诸^犯罪”侵害的是人身和財產(chǎn)，以及實施了違反有關(guān)交通、公共安全、緊急狀態(tài)等法規(guī)的行為。這些通常屬于巡警所必須處理的犯罪類型，現(xiàn)在，“巡警”將不直接涉足執(zhí)法活動。白領(lǐng)犯罪或有組織犯罪（現(xiàn)行逮捕除外）都由其他警官或不同的警察機構(gòu)，甚至可能由不同的執(zhí)法機構(gòu)來處理。執(zhí)法官員們通常只在其各自的管轄范圍內(nèi)執(zhí)行法律。��

　　地方警察部門執(zhí)行地方法律，他們一般要配合并協(xié)助其他執(zhí)法機構(gòu)。地方警察的能力在不同城市以及市鎮(zhèn)之間表現(xiàn)出很大差異。州警察部門執(zhí)行州法律，其“巡警”通常在巡邏車里履行職責。盡管各州警察根據(jù)其管轄權(quán)限履行其維護公共安全的職責，但他們的職責不如地方警察那樣綜合。通常，州總檢察長是本州執(zhí)法機構(gòu)的首腦。聯(lián)邦執(zhí)法機關(guān)是根據(jù)美國總檢察長的授權(quán)而履行其職責的。美國聯(lián)邦也有其特定的執(zhí)法機構(gòu)，其中包括聯(lián)邦調(diào)查局、保密局、反毒品局、稅務(wù)署以及移民歸化局（I.N.S）。這些機構(gòu)不設(shè)“巡警”，但有時執(zhí)法官員可以履行“巡警”的職責，例如移民歸化局的官員即負責巡邏，并守衛(wèi)國家的領(lǐng)土邊界。聯(lián)邦執(zhí)法機構(gòu)的警官很少，但對犯罪的威懾力是很大的，例如，紐約市警官的人數(shù)比聯(lián)邦警察機構(gòu)全部人數(shù)的一半還要多。��

　　總之，美國的執(zhí)法機關(guān)分為地方、州和聯(lián)邦三級。州和地方警務(wù)部門的注意力主要集中于“街頭犯罪”，同時，與“白領(lǐng)犯罪”和“有組織犯罪”作斗爭的任務(wù)則主要由聯(lián)邦政府承擔。�� 二、巡警制度的本質(zhì)特征及其法律依據(jù)��

　　（一）在中國��

　　組建巡警隊伍之初，曾有許多人認為巡警制度就是在現(xiàn)有的各個警種之外再加上一個巡警，將巡警視為脫離各個警種全局工作的一個獨立體系。隨著巡警綜合執(zhí)法實際效果的顯示，人們對警察巡邏制度的實質(zhì)也加深了認識。它實際上已成為在改革開放的形勢下，全部城市公安工作動作的新機制和新方法，是帶動全國公安機關(guān)警力配置、勤務(wù)制度等項改革的先導(dǎo)和中樞。��

　　1.確立中國巡警制度的理論和實踐依據(jù)��

　　人民警察巡邏制度，是上海率先推出的。從一開始，就引起了社會各方面的廣泛關(guān)注。從理論上講，它的出現(xiàn)解決了兩大不適應(yīng)的矛盾。首先，我國目前在城市建設(shè)和社會迅速發(fā)展的同時，城市管理工作明顯滯后的矛盾越來越突出，特別是與發(fā)達國家和地區(qū)相比還有較大的差距。這幾年，各地增加了許多城市管理的執(zhí)法部門，街面上出現(xiàn)了“大蓋帽”。由于行政管理部門各管一攤，分工過細，政出多門，執(zhí)法力量分散，執(zhí)法權(quán)威不強，管理效能不高，致使一些影響城市正常秩序和市容環(huán)境的“老大難”問題長期得不到很好的解決。實踐證明，不斷增加“大蓋帽”，并不能達到加強城市管理的目的。城市管理的整體性、系統(tǒng)性，決定了城市管理具有綜合性的特點。現(xiàn)代化的城市管理迫切需要一支有權(quán)威的實施綜合執(zhí)法的城市管理隊伍。而由于警察具有執(zhí)法權(quán)威較高、執(zhí)法覆蓋面廣等優(yōu)勢，恰恰能夠充分擔當起這一角色。公安機關(guān)充分發(fā)揮自身的優(yōu)勢，把那些直接影響社會秩序、社會環(huán)境的問題管起來，將有助于提高城市的管理水平，有助于公安機關(guān)在國家現(xiàn)代化進程中發(fā)揮更大的作用。��

　　其次，傳統(tǒng)的公安管理體制與動態(tài)化的社會治安環(huán)境明顯不相適應(yīng)。公安機關(guān)對市場經(jīng)濟條件下的社會治安控制力亟待加強。變“坐堂辦公”為“流動值勤”無疑是十分必要的。而實行警察巡邏制度，對公安機關(guān)自身的改革和發(fā)展也至關(guān)重要。長期以來，警力不足是城市公安機關(guān)面臨的一個實際問題，但同時，公安機關(guān)內(nèi)部各部門、各警種分工過細也加劇了警力不足的矛盾。為解決這一長期困擾公安工作發(fā)展的難題，有關(guān)部門很早就提出了一警多能、一警多用的設(shè)想�，F(xiàn)在，警察巡邏體制的確立為這一設(shè)想成為現(xiàn)實提供了一個比較合理的機制和形式。這是確立人民警察巡邏制度的理論依據(jù)。��

　　2.確立中國巡警制度的立法依據(jù)��

　　從原則上講，1995年2月公布施行的《中華人民共和國人民警察法》

　　第三章職權(quán)中規(guī)定的“公安機關(guān)的人民警察按照職責分工，依法履行”的十四項職責，應(yīng)當成為人民警察巡邏制度的法律依據(jù)。人民警察圓滿地履行這些職責大部分需要在動態(tài)環(huán)境下，靠各警種的警察通力配合才能實現(xiàn)。至于巡警制度中需要綜合執(zhí)法，履行其他主管機關(guān)的部分職權(quán)時，人民警察可以依據(jù)人民警察法第二十一條的規(guī)定去完成，即人民警察遇到公民人身、財產(chǎn)安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應(yīng)當立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應(yīng)當給予幫助；對公民的報警案件，應(yīng)當及時查處。人民警察應(yīng)當積極參加搶險救災(zāi)和社會公益工作。��

　�。ǘ�）在美國��

　　美國市一級警察部門的基本特征以及它們是如何使用“巡警”的，這一問題可以通過對夏威夷州檀香山市警察部門的解釋得到說明。警方是市政府的一個部門，它根據(jù)法律而創(chuàng)設(shè)并管轄。警察總長管理警局。警局內(nèi)又設(shè)五個分支機構(gòu)，其中包括行政管理、扶助、犯罪偵查、特別行動（管理拘留所、在毒品犯罪和爆炸案件中乘直升飛機或使用警犬巡邏以及交通管制等）、現(xiàn)場處置五個部門。警局是一個不同職能部門所組成的統(tǒng)一行動組織。在各職能部門之間密切合作，同時警局也配合并協(xié)助其他政府機構(gòu)工作。��

　　法律規(guī)定，檀香山市警察局是其管轄范圍內(nèi)的主要執(zhí)法機構(gòu)。它負責維護公共安全，保護人身和財產(chǎn)權(quán)，偵查犯罪并逮捕違法犯罪分子，實施法律并預(yù)防違反州法律和市政令的行為，在民事和刑事訴訟中送達法律令狀和通知書。它的責任范圍大約有600平方英里，劃分為八個“巡區(qū)”，其授權(quán)執(zhí)法人員共2475人，其中有1988名警官和487名受雇人員。��

　　在現(xiàn)場處置分局中，大量使用了巡警。他們要適應(yīng)當?shù)匾�求，采取徙步巡邏、自行車或摩托車巡邏以及汽車巡邏等方式，以預(yù)防犯罪并逮捕罪犯。他們還通過當?shù)厣鐓^(qū)的“鄰里照看”組織以及其他教育活動來征集支持者。在諸如搶劫之類的刑事案件中，巡警收集有關(guān)的情報和證據(jù)，之后犯罪偵查局的警官即開展偵查工作。這些警官都受過特殊的訓(xùn)練。同時，有特殊技能的警官，如擅長處理麻醉品案件的警官在其偵查活動中還將與其他執(zhí)法機構(gòu)相配合。特別現(xiàn)場處置局也可在某些特別項目中利用“巡警”，諸如使用警犬探測毒品和爆炸品等等。負責管理交通的部門要求其警官在街上巡邏時完成其大部分工作。��

　　總之，巡警已成為警方維護社會治安和收集違法犯罪信息的“眼睛和手足”，同時他們已成為執(zhí)法隊伍的組成部分。每個人都覆行與其工作范圍、訓(xùn)練程度和經(jīng)驗相適應(yīng)的職責。他們的工作得到警察總長的指揮和協(xié)調(diào)。每個警官都要遵循法律并符合“行為準則”的第十三條，該條包含了警官道德和職業(yè)要求以及有關(guān)紀律。��

　　三、巡警制度中亟待解決的問題��

　　在中國巡警制度的實際運行中，經(jīng)常會遇到一些難題，需要國家立法部門和執(zhí)法部門共同研究、解決。��

　�。ㄒ唬┳钔怀龅膯栴}是根據(jù)法律規(guī)定，不同的國家機關(guān)各有其主管范圍和職責分工。而巡警的綜合執(zhí)法將不可避免地代行其他行政執(zhí)法部門的職責。從我國的實際作法來看，目前各地巡警承擔的職責大致有：維護社會治安秩序和公共安全，維護道路交通秩序，維護市容環(huán)境和市政公用設(shè)施，維護經(jīng)濟管理秩序，參加搶險救災(zāi)和公益事業(yè)等項工作。其中除社會治安和交通秩序?qū)俟�安機關(guān)的職責外，其他的多屬工商、城建、環(huán)衛(wèi)、市政等部門負責。將這些職責的一部分轉(zhuǎn)由公安巡警來承擔，這是否意味著執(zhí)法主體的變更呢？解決這一問題的關(guān)鍵是在有關(guān)立法中明確對巡警執(zhí)法范圍的特別授權(quán)以及與其他部門的職權(quán)劃分和相互銜接。根據(jù)中國的實際情況，既要防止誰都管誰都不管，重復(fù)執(zhí)法，推諉扯皮的“職權(quán)真空”現(xiàn)象；又要防止用警察一家執(zhí)法來取代其他行政部門的職權(quán)過分集中現(xiàn)象。我國的巡警制度應(yīng)當貫徹有機銜接、互相制約的原則，即巡警在綜合執(zhí)法中的職責界限是依法對發(fā)生在街面上的影響城市管理秩序的行為進行先期處置，重要的復(fù)雜的還要按程序移交有關(guān)部門依法處理，最終的行政決定和行政處罰應(yīng)分別由各有關(guān)主管機關(guān)負責。由此而產(chǎn)生的行政復(fù)議和行政訴訟也應(yīng)分別針對各主管機關(guān)而提起。��

　　在解決巡警綜合執(zhí)法與其他部門職責分工與銜接的問題后，實際工作中還要注意這樣幾個環(huán)節(jié)：一是加強對巡警的培訓(xùn)，使其熟悉相關(guān)部門的法規(guī)，指導(dǎo)其解決執(zhí)法實踐中出現(xiàn)的問題；二是建立有效的內(nèi)部督察機制，防止巡警越權(quán)執(zhí)法；三是與有關(guān)國家機關(guān)建立聯(lián)席會議制度，互通情況，協(xié)商對策。��

　　在美國，大多數(shù)美國人都認為美國的犯罪率太高，執(zhí)法機構(gòu)遇到了極大的挑戰(zhàn)。關(guān)于如何更好地與犯罪做斗爭有幾種觀點。人們常常把注意力集中在警務(wù)工作的有效性和執(zhí)法的公正性之間找到適當?shù)钠胶�，不能過分限制公民權(quán)利，也不能將職權(quán)過分集中于警察。有些人認為，美國地方政府的警官工資待遇低，訓(xùn)練差而工作強度卻過大。專家們則認為，警察的工作需要加強地方一層的有計劃性和州一層的協(xié)調(diào)性�，F(xiàn)在的問題是，地方執(zhí)法機構(gòu)傾向于盡可能細地劃分職責分工，但這又常常造成機構(gòu)重疊。美國歷史上一直是一個擁有小型、以地方為主的警察力量的國家。1993年，美國執(zhí)法機關(guān)平均為1000名居民雇傭2或3個全職警察

　　（如果包括非警察雇員的話則為每1000人擁有3.1個警務(wù)人員）。這些數(shù)字包括了13041個市、縣、州警察機構(gòu)的情況。這些機構(gòu)向二億四千四百萬人承擔執(zhí)法任務(wù)。全國共雇用了55��3773萬名警官和21��2353萬名非警察雇員。1990年，聯(lián)邦政府雇用了6��5490萬人用于維護社會治安。1990年聯(lián)邦、州、地方（含縣和市）直接用于維護治安的費用總額中，地方政府支付了百分之七十二點五（約為2380��597萬美元），州政府支付百分之十四點八（約為471��4460萬美元）；聯(lián)邦政府支付了百分之十二點六（約為402��74萬美元）。��

　　盡管執(zhí)法機構(gòu)之間存在著廣泛的合作，但它們中間還存在著明顯的職責分工，這表明了各執(zhí)法機構(gòu)在一定意義上的自主性。例如，移民歸化局官員實施美國移民法。為完成此項工作，他們接受特殊訓(xùn)練。地方警察沒有接受此項訓(xùn)練，所以當對某個違反移民法的人實施拘留或逮捕時，不能判明誰是“合法”進入，誰是“非法”進入。另一方面，地方警官可以對遭到襲擊的聯(lián)邦移民歸化局的官員提供幫助或者根據(jù)移民歸化局的命令和指揮而實施幫助。象美國勞動部、環(huán)境保護局等的行政管理機關(guān)都有本部門的民事、刑事規(guī)范。這些機構(gòu)利用自己的職責實施民事規(guī)范，包括現(xiàn)場詢問、監(jiān)督和執(zhí)法程序。在這些民事訴訟程序中要求有代理專家。如果發(fā)生了刑事違法行為，必要時代理人將要求法律顧問提起刑事訴訟、地方警察可協(xié)助傳喚被告、證人或?qū)嵤┐�捕。�?br>
　　美國刑事執(zhí)法機構(gòu)常常參加部門間、機構(gòu)間的合作協(xié)助協(xié)議。這就避免了資源浪費和重復(fù)勞動，使得諸如“誰是被控方”，“誰負責收集證據(jù)”等實質(zhì)性問題在立案之前即得到解決。根據(jù)美國法律制度，聯(lián)邦法優(yōu)先于州法律；州法律優(yōu)先于地方法，所以一般來講，執(zhí)法問題取決于發(fā)生了什么犯罪。執(zhí)法機關(guān)對其管轄范圍內(nèi)發(fā)生的案件有優(yōu)先處理權(quán)。另一方面，聯(lián)邦政府在執(zhí)法上警力不足。所以從實踐的角度看，地方警察常常是其他執(zhí)法機構(gòu)的“眼睛和手足”，至少是在協(xié)助上級職能機構(gòu)時能夠發(fā)揮這一作用，而那些要求特別專家、保密或法律要求其他條件的案件除外。�オ�

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10